4 As 41/2021 — Nejvyšší správní soud

4 As 41/2021- 46 - text 4 As 41/2021 - 52 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: obec Horní Počaply, se sídlem Horní Počaply 247, zast. JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D., advokátem, se sídlem Slavíkova 23, Praha 2, proti žalovaným: 1) Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 6, Praha 1, 2) Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem Na Františku 32, Praha 1, 3) Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaných, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2021, č. j. 14 A 104/2020 - 52, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Shrnutí předcházejícího řízení [1] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 10. 2. 2021, č. j. 14 A 104/2020 - 52, zamítl žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaných. Nezákonný zásah měl podle žalobkyně spočívat v následujícím postupu žalovaných: Ministerstvo průmyslu a obchodu [dále jen „žalovaný 2)“] vydalo stanovisko ze dne 19. 2. 2019, sp. zn. MPO 17857/2019 (dále jen „stanovisko“), v němž vyjádřilo nesouhlas s návrhem územního plánu žalobkyně. Konkrétně žalovaný 2) požadoval vypustit text uvedený v kapitole 6.2.19 ve znění „nepřípustné je zpracování jiných odpadů než odpadů vznikajících provozem uhelné elektrárny“. Vzhledem k vzniklému rozporu mezi pořizovatelem územního plánu a žalovaným 2) uzavřelo Ministerstvo pro místní rozvoj [dále jen „žalovaný 1)“] a Ministerstvo životního prostředí [dále jen „žalovaný 3)“] s žalovaným 2) (dále též jako „žalovaní“) podle § 136 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), dohodu o řešení rozporu (dále jen „dohoda žalovaných“). V uvedené dohodě žalovaní potvrdili požadavek žalovaného 2) na vypuštění výše citované části textu návrhu územního plánu žalobkyně. [2] V odůvodnění rozsudku městský soud nejprve konstatoval oprávnění žalobkyně napadnout dohodu žalovaných žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s., což rovněž vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Městský soud dále uvedl, že v posuzovaném případě je podstatou žalobkyní tvrzeného nezákonného zásahu uzavřená dohoda mezi žalovanými, kterou bylo zasaženo do jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu vyplývajícího z čl. 8 a čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky. K tomu městský soud dále konstatoval, že stát může do této oblasti prostřednictvím svých orgánů zasahovat podle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a to způsobem stanoveným zákonem, přičemž v této souvislosti odkázal na nálezy Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02, a ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11. [3] V posuzovaném případě žalovaný 2) podle městského soudu postupoval na základě zákonného zmocnění vyplývajícího z § 16 písm. g) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“), přičemž na základě § 4 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), zasáhl do práva žalobkyně na samosprávu zákonem stanoveným způsobem. Do střetu uvedeného práva žalobkyně se dostal veřejný zájem na zvyšování hospodárnosti užití energie při energetickém využívání odpadu. Předmětný veřejný zájem byl vyjádřen v některých koncepčních dokumentech v oblasti energetiky, tj. Státní energetické koncepci České republiky (dále jen „Státní energetická koncepce“) a Plánu odpadového hospodářství České republiky pro období 2015 - 2024 (dále jen „Plán odpadového hospodářství České republiky“), v nichž byla akcentována potřeba energetického využívání odpadu jeho přímým spalováním. Vymezený veřejný zájem byl vyjádřen také v Politice územního rozvoje České republiky (dále jen „Politika územního rozvoje“). Ačkoli předmětný územně plánovací dokument výslovně nestanoví, že má být ve vymezených lokalitách, kam spadá taktéž území žalobkyně, vybudováno zařízení pro energetické využívání odpadů, je zřejmé, že vychází z výše zmíněných koncepčních dokumentů. V rámci koridoru E4a je tak počítáno s rozšířením alespoň některých z citovaných elektráren o zařízení pro energetické využití odpadu. Městský soud proto nepřisvědčil žalobkyni, že sporný regulativ návrhu územního plánu není s Politikou územního rozvoje v rozporu. [4] Městský soud dále konstatoval, že Politika územního rozvoje v čl. 142 charakterizuje lokalitu Elektrárny Mělník v souladu s § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona jako oblast nadmístního významu pro výrobu energie, jejíž ochranu a rozvoj zajišťují podle § 5 odst. 4 stavebního zákona orgány kraje. Z uvedeného tak vyplývá, že úkoly pro územně plánovací činnost obce musí být v takovém případě nejprve stanoveny v nadřazené územně plánovací dokumentaci, tj. Zásadách územního rozvoje Středočeského kraje. Se záměrem budoucí výstavby zařízení pro energetické využití odpadů v lokalitě Mělník - Horní Počaply se žalobkyně mohla seznámit taktéž v Plánu odpadového hospodářství Středočeského kraje pro období 2016 - 2025 (dále jen „Plán odpadového hospodářství Středočeského kraje“), jenž je zmíněn v jeho směrné i závazné části. S tímto záměrem počítá rovněž Aktualizace č. 4 Územně analytických podkladů Středočeského kraje. [5] Vzhledem k tomu, že podle § 43 odst. 11 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění účinném do 31. 12. 2020 (dále jen „zákon o odpadech“), a § 26 odst. 1 stavebního zákona jsou krajský plán odpadového hospodářství i územně analytické podklady určující pro výslednou podobu zásad územního rozvoje, mohla žalobkyně legitimně předvídat konečné konkrétní vyjádření předmětného záměru i v Zásadách územního rozvoje Středočeského kraje. Podle městského soudu současně žalobkyně není oprávněna předjímat výslednou úpravu lokality strategické pro celé území Středočeského kraje zákazem zpracování jiného odpadu než odpadu z uhelné elektrárny, nýbrž je povinna respektovat pravomoc orgánů kraje v záležitostech nadmístního významu. Žalobkyně proto měla při aktualizaci jejího územního plánu vzít v úvahu nejen Politiku územního rozvoje, nýbrž také výše zmíněné koncepční dokumenty. Ačkoli nejsou tyto koncepční dokumenty pro žalobkyni přímo závazné, jejich ustanovení se promítají do nadřazené územně plánovací dokumentace, kterou je povinna respektovat. Městský soud proto uzavřel, že posuzovaným sporným regulativem žalobkyně nebyla oprávněna zcela zamezit realizaci záměru definovaného jak v koncepčních dokumentech, tak v nadřazených územně plánovacích dokumentech. [6] Podle městského soudu tak dohoda žalovaných nepředstavovala nezákonný zásah do práva žalobkyně na samosprávu, jelikož byla uzavřena zákonem předvídaným způsobem za účelem ochrany zákonem chráněných zájmů. V případě záměrů významných pro celý region, resp. celou Českou republiku, musí obce respektovat jejich závazné vyjádření i následnou realizaci, jelikož svým významem dalece přesahují zájmy jednotlivých obcí. Žalobkyně současně měla svůj nesouhlas s předmětným záměrem vyjádřit prostřednictvím připomínek k 3. aktualizaci Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, nikoli tento zákonem stanovený postup obcházet napadením stanoviska žalovaného 2), respektive dohody žalovaných. II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání účastníků řízení [7] Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížnost, v níž označila důvody uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). [8] V kasační stížnosti stěžovatelka namítla, že v případě zásahu do jejího ústavně zaručeného práva na samosprávu se tak musí dít pouze na základě zákona, tj. konkrétního požadavku právního předpisu či jiného ze zákona závazného dokumentu. Městský soud však v napadeném rozsudku nepřípustně předvídal, že se pro stěžovatelku důležité závazné regulativy jistě v budoucnu objeví v nadřazené územně plánovací dokumentaci. Podle stěžovatelky však pro ni z žádného z platných koncepčních či územně plánovacích dokumentů neplyne nepřípustnost jejího zákazu zpracování jiných odpadů než odpadů vzniklých v uhelné elektrárně uvedeného v návrhu územního plánu. Městský soud tak nepřípustně dotvořil znění 3. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje a konstatoval, že předmětné omezení stěžovatelky je v rozporu s tímto neexistujícím záměrem. Podle stěžovatelky současně po ní nemohou žalovaní požadovat umístění spalovny odpadů na jejím území, a to ani z