9 As 2/2021 — Nejvyšší správní soud

9 As 2/2021- 40 - text 9 As 2/2021 - 44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: J. P., zast. Mgr. Janem Hejdukem, advokátem se sídlem Viktora Huga 377/4, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, proti rozhodnutí ministra kultury ze dne 7. 4. 2017, č. j. MK 12763/2017 OLP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2020, č. j. 8 A 102/2017 - 50, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Ministerstvo kultury (dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne 19. 9. 2016, č. j. MK 57396/2016 OPP, rozhodlo o žalobcově žádosti o určení právního vztahu ve smyslu § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Deklarovalo, že dům č. p. x, ulice x, Králíky (dále jen „nemovitost“), leží na území památkové zóny Králíky (dále jen „památková zóna“), prohlášené s účinností od 1. 11. 1990 vyhláškou Východočeského krajského národního výboru v Hradci Králové ze dne 17. 10. 1990, o prohlášení památkových zón ve vybraných městech a obcích Východočeského kraje za památkovou zónu (dále jen „vyhláška“). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který ministr kultury rozhodnutím ze dne 7. 4. 2017, č. j. MK 12763/2017 OLP, zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil. [2] Toto rozhodnutí následně žalobce napadl u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který jeho žalobu rozsudkem ze dne 30. 11. 2020, č. j. 8 A 102/2017 - 50, zamítl podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Protože městský soud považoval za jádro řízení spor o řádné vyhlášení památkové zóny Králíky, soustředil se na dva okruhy žalobních námitek − prvním žalobce zpochybňoval platnost vyhlášky krajského národního výboru, druhým pravost a závaznost mapy městské památkové zóny Králíky, kterou bylo vymezeno památkově chráněné území. Současně městský soud vycházel z toho, že se v rámci řízení o určení právního vztahu postupuje obdobně podle § 141 odst. 4 správního řádu, a bylo proto na žalobci, aby svá tvrzení prokázal, ačkoli žalovaný nepochybil tím, že z vlastní iniciativy doplnil dokazování. [3] Krajský národní výbor měl pravomoc i příslušnost k vydání vyhlášky. Co se týče obsahových změn mezi jejím údajně schvalovaným a vyhlášeným zněním, za účinné je třeba považovat to znění vyhlášky, které bylo řádně vyhlášeno. Odchylky, na něž žalobce upozornil, navíc nebyly takového druhu, aby zpochybnily zákonnost procesu přijímání vyhlášky. I přes jejich absenci totiž nelze mít za to, že byl vyhlášen obsahově odlišný předpis, než byl schválen. Žalobcovu argumentaci městský soud označil za pokus o účelové a formalistické zpochybnění vyhlášky, jíž byla památková zóna vyhlášena. Totéž lze uvést o jeho „pochybnostech“, zda byla památková zóna vyhlášena v městě Králíky, okres Ústí nad Orlicí, nebo v obci Králíky, okres Hradec Králové, obě v tehdejším Východočeském kraji. Žalobcova spekulativní tvrzení žalovaný přesvědčivě a přezkoumatelným způsobem vyvrátil. Ani vnitřní rozčlenění památkové zóny, které překračuje minimální obsahové náležitosti předpisu vyhlašujícího památkovou zónu, nezpůsobuje nezákonnost vyhlášky. Další spekulativní tvrzení ohledně mapy městské památkové zóny žalovaný přesvědčivě vyvrátil, navíc byla z hlediska rozhodujících skutečností zcela irelevantní. Zásadní je totiž jen to, zda byla mapa v souladu s čl. 6 odst. 2 vyhlášky řádně uložena, což lze ověřit na základě správního spisu. II. Obsah kasační stížnosti žalobce a vyjádření žalovaného [4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Stále zastává názor, že nemovitost není součástí památkové zóny Králíky. Protože tvrdí negativní skutečnost, nemůže s ohledem na negativní teorii důkazní nést břemeno za prokázání svého tvrzení. Navíc již v žádosti jasně popsal a označil důkazní prostředky, z nichž ve svých závěrech vycházel. Ty však správní orgány ani soud neprovedly a nevyhodnotily. [5] Již v prvostupňovém řízení tvrdil, že mapa památkové zóny města Králíky (dále jen „mapa“) není přílohou ani součástí vyhlášky krajského národního výboru a sama o sobě není obecně závazným právním předpisem. Jeho argumentace vycházela z následujících východisek: podle nápisu na mapě tato slouží pro „vnitřní potřebu státních orgánů a socialistických organizací“; existuje rozdíl mezi datací mapy (1986) a rokem přijetí vyhlášky (1990); z ničeho neplyne, že by šlo o přílohu vyhlášky; a mapa nenese formální a obsahové znaky právního předpisu. Táže se, zda městský soud právně relevantně vypořádal tuto argumentaci. Stěžovatel nemusel tvrdit ani dokazovat, že existuje jiná mapa vymezující území památkové zóny. Závěr, že mapa je součástí či přílohou vyhlášky, je ničím nepodložený a nepřezkoumatelný. Stěžovatelem navržené, ale neprovedené důkazy dokládají opak. [6] Pakliže mapa nebyla součástí ani přílohou vyhlášky, musela by sama být právním předpisem, aby mohla platně vymezovat území památkové zóny − tak tomu však také není. Tím, že vyhláška pouze odkázala na způsob, jakým je území památkové zóny vymezeno, přenesla kompetenci k vymezení území památkové zóny na tvůrce těchto map, aniž k tomu existoval zákonný podklad. Pouhé uložení mapy způsobem stanoveným vyhláškou nemohlo vést k její právní závaznosti. Ze skutečnosti, že památková zóna nebyla řádně územně vymezena, stěžovatel dovozuje, že nemohla být ani řádně vyhlášena. [7] Proces přijetí vyhlášky krajského národního výboru navíc vykazoval takové vady, že ji nelze považovat za platný právní předpis. Trpí zásadní neurčitostí, protože z jejího textu není možné určit, které obce či města s názvem Králíky se vyhlášení památkové zóny týká. Městský soud tento žalobní bod vypořádal nepřezkoumatelně. Je také nesporné, že vyhláška existovala ve více zněních, k čemuž se žalovaný i městský soud vyjádřili jen odkazem na § 24a odst. 3 zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o národních výborech“). Takové vypořádání je nepřezkoumatelné i věcně nesprávné, protože znamená, že platné znění nezávisí na vůli orgánu, který předpis schvaluje, ale jen na vůli toho, kdo jej vyhlašuje. Závaznost vyhlášeného znění je možno dovozovat jen tehdy, pokud byl podzákonný předpis současně zákonným způsobem vydán (schválen). Městský soud tedy nesprávně posoudil otázku platnosti vyhlášky, protože její schvalovaná a schválená verze jsou rozdílné. Čl. 2 vyhlášky ve znění podle zápisu ze schůze krajského národního výboru konané dne 17. 10. 1990 obsahoval mj. text: „Charakteristika významných kulturních hodnot území památkových zón je obsažena v přílohách 1 až 33, které jsou součástí této vyhlášky.“ Tento text je ve vyhlášeném znění, z něhož vycházel žalovaný, vypuštěn a nejsou přiloženy ani tyto přílohy, což představuje zásadní odlišnosti schvalovaného a vyhlášeného znění. Stěžovatel zpochybnil, jak mohl městský soud bez znalosti obsahu příloh dospět k závěru, že nešlo o podstatnou obsahovou změnu, a na základě čeho tudíž vyhodnotil právní důsledky jejich absence. Obsah 33 příloh navíc představoval taxativní náležitost předpisu, jímž se památková zóna vyhlašuje. [8] Ve vyhlášce i v mapě je naopak nad rámec zákona zaznamenán význam částí území památkové zóny (části A, B, C). Tím došlo k překročení zákonného zmocnění, závěry městského soudu i žalovaného jsou nesprávné a nepřezkoumatelné. Oba poskytli na jeho racionální argumentaci tak komplikovanou reakci, že odporuje zásadě materiální pravdy a nemá oporu ve spisu. Podotkl také, že městský soud v řízení nesprávně doručoval písemnosti. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“) rozsudek městského soudu, ev. i správní rozhodnutí, zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. [9] Žalovaný považuje kasační stížnost za nedůvodnou a naopak rozsudek městského soudu i správní rozhodnutí za správná a zákonná. Stěžovatel rozporuje dílčí okolnosti vyhlášení památkové zóny, avšak není sporu o tom, že krajský národní výbor zamýšlel památkovou zónu vyhlásit, ani o tom, jaké je vyhlášené znění jeho vyhlášky. Popis hodnot v území je hmotněprávním předpokladem vymezení památkových zón, nikoli obsahovou náležitostí právního předpisu. Obě obce shodného názvu Králíky tyto hmotněprávní předpoklady naplňují rozdílným způsobem, z čehož lze dovozovat, ve které z nich byla památková zóna vyhlášena; už proto nelze hovořit o tom, že by označení obce Králíky bez určení okresu bylo neurčité. Dodal, že i pokud by byla procesní pochybení při vydání vyhlášky prokázána (což nebyla), z hlediska smyslu a účelu správního řízení o určení právního vztahu by byla ireleva