2 As 212/2015 — Nejvyšší správní soud

Ars 6/2020- 85 - text pokračování Ars 6/2020 - 90 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše Langáška, soudkyně zpravodajky Michaely Bejčkové a soudců Josefa Baxy, Radana Malíka, Petra Mikeše, Pavla Molka a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: M. T., zastoupeného Mgr. Pavlem Duškou, advokátem, sídlem Václavská 12, Praha 2, proti odpůrci: město Řevnice, sídlem náměstí Krále Jiřího z Poděbrad 74, Řevnice, zastoupenému Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem, sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí v místním referendu, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 12. listopadu 2020, čj. 55 A 116/2020 - 84, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatel M. T. je zmocněncem přípravného výboru pro konání místního referenda v obci Řevnice. Dne 13. července 2020 podal přípravný výbor návrh na vyhlášení občanského referenda o dvou otázkách. Druhá z nich není pro kasační řízení důležitá; první zněla takto: Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo města Řevnice schválilo územní plán v podobě, která v návrhových plochách území bývalé Eurovie v Řevnicích (podle návrhu územního plánu prezentovaného na veřejném projednání v lednu 2018 se jedná o území C3) neumožní výstavbu jakýchkoli bytových domů a/nebo rodinných domů a jako jediné přípustné využití tohoto území se stanoví pouze: stavby občanské vybavenosti, a to zařízení školství a výchovy, zařízení kultury, zařízení tělovýchovy a sportu, veřejná prostranství, zeleň, drobná nerušící výroba a služby, místní komunikace? (zvýraznil soud). [2] Zastupitelstvo na svém zasedání dne 7. září 2020 rozhodlo, že občanské referendum nevyhlásí a místo toho vyhlásí městské referendum. První otázka (ta jediná je nyní sporná), která byla občanům v tomto referendu položena, zněla takto: Souhlasíte s tím, aby město Řevnice učinilo veškeré kroky v samostatné působnosti k tomu, aby návrhová plocha areálu betonárny v Řevnicích (podle návrhu územního plánu prezentovaného na veřejném projednání v lednu 2018 území označené jako C3) umožňovala umístění staveb všech vyjmenovaných způsobů využití: občanská vybavenost (např. mateřská škola, ordinace lékařů, obchody, zařízení pro kulturu a sport jako jsou hřiště, služby), kanceláře, drobná nerušící výroba, bydlení, plochy s veřejnou zelení, parky, komunikace a technická infrastruktura? (zvýraznil soud) [3] Nevyhlášení občanského referenda zdůvodnilo zastupitelstvo tím, že rozhodnutí přijaté v referendu by mohlo být v rozporu s právními předpisy a o otázkách není možné konat místní referendum (neboť jejich obsah nepatří do samostatné působnosti zastupitelstva). [4] Městské referendum proběhlo ve dnech 2. a 3. října 2020. Rozhodnutí, které v něm bylo přijato, je platné. Na první otázku převážila odpověď NE, pro niž však nehlasovalo dost občanů, a rozhodnutí proto není pro zastupitelstvo závazné. [5] Navrhovatel se obrátil na Krajský soud v Praze a žádal jej, aby vyslovil neplatnost rozhodnutí přijatého v místním referendu. Krajský soud návrhu částečně vyhověl a vyslovil neplatnost rozhodnutí o první otázce (výrok I), ve zbytku návrh zamítl (výrok II) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok III). Vyšel z toho, že občanské a městské referendum jsou referendy v téže věci [a konání jednoho tedy vylučuje konání druhého, viz § 7 písm. h) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu], a že pokud by občanské referendum bylo přípustné, bránilo by to zastupitelstvu vyhlásit městské referendum (§ 16 odst. 1 téhož zákona per analogiam). Navrhovateli pak dal za pravdu i v tom, že občanské referendum přípustné bylo: - Územní plán, ačkoli je pořizován v přenesené působnosti, je schvalován v působnosti samostatné (§ 6 zákona o místním referendu) a zastupitelstvo může jeho obsah výrazně ovlivnit. - Město, které je v této věci odpůrcem, ani neupřesnilo, v čem spatřuje rozpor otázky či rozhodnutí, jež by z referenda vzešlo, s právními předpisy [§ 7 písm. d) zákona o místním referendu]. I kdyby byla odpověď na první otázku závazná, stále by bylo možné sporný areál betonárny rozumně využít. Právní předpisy ani ochrana veřejných zájmů nevyžadují, aby toto území sloužilo právě k bydlení. - Schvalování návrhu územního plánu není rozhodováním ve zvláštním řízení, které má na mysli § 7 písm. e) zákona o místním referendu. Od rozhodování ve formalizovaném správním řízení je odlišuje to, že zastupitelstvo zde má široký prostor pro politickou úvahu. [6] Občanské referendum tedy mělo být podle krajského soudu vyhlášeno – a to současně znamená, že městské referendum bylo vyhlášeno nezákonně. Tato nezákonnost měla vliv na platnost rozhodnutí o první otázce: zastupitelstvo ji totiž přeformulovalo tak, že tím znehodnotilo její smysl. Občan, který chtěl zabránit bytové výstavbě v lokalitě bývalé betonárny, neměl v městském referendu jak hlasovat. II. Kasační řízení [7] Proti rozsudku krajského soudu podalo město Řevnice kasační stížnost. Problematické je podle něj už to, že krajský soud připustil trojí teoreticky možný výklad případné odpovědi ANO na první otázku občanského referenda, ale přiklonil se jen k jednomu z nich (tato odpověď podle soudu v zásadě brání zastupitelstvu, aby schválilo územní plán, v němž by lokalita bývalé betonárny měla sloužit jiným funkcím, než jaké požaduje referendum; pokud by se však později ukázalo, že požadavek referenda není proveditelný nebo by vedl k rozporu se zákonem, mohlo by zastupitelstvo nový územní plán přesto schválit, samozřejmě s náležitým odůvodněním). Město se obává, že při mnohosti výkladů by nemuselo zvolit ten správný a jeho postup by pak neobstál při soudním přezkumu územního plánu. Přípravný výbor měl podle něj použít ve své otázce jednoznačnou a obvyklou formulaci, tedy „Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo města v samostatné působnosti učinilo veškeré kroky směřující k…?“ Formulace přípravného výboru hrozí tím, že město by pak muselo hradit dotčenému vlastníkovi vysoké náhrady za změny v území. Úvahy soudu ke smyslu otázky považuje město v této části za vnitřně rozporné a nepřezkoumatelné. Dovozovat zpětně, že je možný prakticky jakýkoli výklad otázky, podle města nelze. [8] K § 6 zákona o místním referendu město uvedlo, že zastupitelstvo nemůže přímo ovlivňovat podobu návrhu územního plánu: nejde totiž o žádné politikum, jak tvrdí krajský soud. Město zdůraznilo, že přílišné zásahy do podoby územního plánu mimo stanovené procesy mohou vést i ke zrušení územního plánu. Pokud by pak ani přepracování stávajícího návrhu územního plánu [§ 53 odst. 3 a § 51 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)] neobsahovalo funkční využití požadované přípravným výborem, zastupitelé by nemohli územní plán schválit a město by nemělo žádný územní plán. [9] Městu je jasné, že samotné neschválení obytné funkce pro určitou lokalitu není v rozporu s právními předpisy, a tedy s § 7 písm. d) zákona o místním referendu. Ačkoli však vlastník nemá nárok na určité funkční využití, soud bude k návrhu na zrušení územního plánu přezkoumávat i to, zda byl zásah do vlastnického práva přiměřený. Tuto otázku je tak třeba v procesu územního plánování zkoumat, ne mít předem jasně dané řešení, k němuž má proces dospět. [10] Město nadále pochybuje [s ohledem na § 7 písm. e) zákona o místním referendu] o tom, zda se za současného stavu právní úpravy vůbec mohou konat referenda o podobě územního plánu. Pokládá za nežádoucí, aby výsledek místního referenda přímo zasahoval do zvláštního správního procesu a předurčoval jeho podobu. [11] Navrhovatel ve svém vyjádření nesouhlasil s žádnou z těchto námitek. Město podle něj není oprávněno posuzovat vhodnost otázek formulovaných přípravným výborem. Krom toho město ani nezpochybňuje, že otázka je jasná: obává se jen možných důsledků kladné odpovědi. Pokud by město mělo zájem jen na přepracování otázky, mohlo ji zastupitelstvo přeformulovat tak, aby byl zachován její původní smysl, to se ale nestalo. Navrhovatel zdůraznil, že pořizovatel při tvorbě územního plánu postupuje podle zadání města, nikoli podle představ vnucených mu někým jiným. Město ani neříká, proč by zde konkrétně mělo jít o nepřiměřený zásah do vlastnických práv vlastníka pozemků bývalé betonárny. [12] Město v replice setrvalo na tom, že občané mohou v referendu vyjádřit názor, ale nesmí obec zavázat ke konkrétnímu veřejnoprávnímu rozhodování. Ve fázi po veřejném projednání již zastupitelstvo nemůže usilovat o konkrétní podobu územního plánu a nepodrobit ji hodnocení ze všech hledisek podle stavebního zákona. Dále město popsalo současný stav přípravy územního plánu a podrobněji popsalo hrozící zásah do práv dotčeného vlastníka. [13] Navrhovatel