3 As 279/2020 — Nejvyšší správní soud

3 As 279/2020- 40 - text 3 As 279/2020 - 44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Michala Bobka v právní věci žalobce Ing. K. M., zastoupeného Mgr. Ing. Ondřejem Blahou, advokátem se sídlem Praha 8, Sokolovská 47/73, proti žalované Radě pro veřejný dohled nad auditem, se sídlem Praha 1, Vodičkova 1935/38, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 8. 2020, č. j. 11 A 105/2018  72, takto: I. Kasační stížnost se zamítá . II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Rozhodnutím Dozorčí komise Komory auditorů České republiky (dále též jen „kontrolní orgán“) ze dne 15. 1. 2018, č. j. 59/2018 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), byl žalobce (jako auditor) uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“), kterého se dopustil tím, že dne 14. 3. 2017 ve svém sídle na adrese K., nevpustil člena kontrolní skupiny do prostor svého sídla při kontrole kvality vedené pod sp. zn. RPKK 2017/069, která byla zahájena dne 25. 1. 2017, čímž jako kontrolovaná osoba nesplnil svou povinnost vyplývající z § 10 odst. 2 kontrolního řádu, poskytnout potřebnou součinnost a umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění. Za porušení této povinnosti byla žalobci uložena pokuta ve výši 30 000 Kč podle § 15 odst. 2 kontrolního řádu a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. K odvolání žalobce Rada pro veřejný dohled nad auditem (dále jen „žalovaná“) rozhodnutím ze dne 20. 3. 2018, č. j. RVDA268/2018, odvolání zamítla a potvrdila prvoinstanční rozhodnutí. Proti tomuto rozhodnutí žalobce brojil u Městského soudu v Praze žalobou, kterou městský soud shora uvedeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. [2] Městský soud se nejprve vypořádal s namítanou nicotností správních rozhodnutí. S ohledem na dikci § 17 kontrolního řádu a § 50 odst. 2 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech, ve znění účinném do 31. 12. 2020 (dále jen „zákon o auditorech“), dospěl k závěru, o existenci pravomoci i věcné příslušnosti kontrolních orgánů. Podle městského soudu ani sám žalobce v žalobě či v replice kontrolní pravomoc kontrolních orgánů ani aplikovatelnost kontrolního řádu na projednávanou věc fakticky nezpochybnil, namítalli že porušily § 12 až § 14 kontrolního řádu. [3] Městský soud zdůraznil, že v předmětné věci nebylo rozhodováno o kárném provinění žalobce jako auditora, nýbrž o přestupku ve smyslu kontrolního řádu, pro jehož projednání a rozhodnutí neměla založenu pravomoc Kárná komise; ta svědčila kontrolnímu orgánu (tj. Dozorčí komisi) s ohledem na znění § 17 kontrolního řádu ve spojení s § 3 odst. 1 zákona o auditorech. V této souvislosti městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2018, č. j. 3 As 217/2017  40, který se zabýval postavením Komory auditorů České republiky (dále jen „KAČR“) a její Kárné komise. Teleologickým výkladem městský soud dospěl k závěru, že by bylo v rozporu se smyslem právní úpravy, aby byla kontrolnímu orgánu (Dozorčí komisi) odebírána pravomoc rozhodovat o udílení sankcí, které mají vést k zajištění realizace samotné kontroly kvality. Zákonodárce obecnou právní úpravou kontrolního řádu explicitně a v souladu se smyslem a účelem kontroly stanovil výjimku v podobě ukládání „pořádkových pokut“ přímo kontrolním orgánem; na rozdíl od ukládání sankcí za pochybení, která byla zjištěna při kontrole a jsou typicky předmětem až navazujícího správního řízení v návaznosti na kontrolní zjištění obsažená v kontrolním protokolu. Nad rámec uvedeného městský soud dovodil totožný závěr o subsidiárním použití kontrolního řádu z § 2 odst. 3 Dozorčího řádu Komory auditorů České republiky (dále jen „dozorčí řád“), účinného od 1. 1. 2016 (dostupný na www.kacr.cz/file/3657/07dozorcirad.pdf). [4] Pokud jde o tvrzenou nicotnost rozhodnutí žalované, spočívající v absenci výslovné právní úpravy zmocňující žalovanou k vedení odvolacího řízení a rozhodnutí v něm v postavení nadřízeného správního orgánu, městský soud se ztotožnil se se závěry žalované, že je třeba postupovat dle § 38 odst. 2 písm. e) zákona o auditorech ve spojení s § 178 odst. 2 správního řádu, z nichž jednoznačně vyplývá, že nadřízeným správním orgánem kontrolnímu orgánu je právě žalovaná, jako orgán veřejného dohledu nad poskytováním auditorských služeb. V této souvislosti městský soud neakceptoval ani tvrzení o absenci odůvodnění, proč byla odvolacím orgánem právě žalovaná, neboť tuto námitku v rámci odvolání žalobce nevznesl. Pokud by tak učinil, bylo by legitimní požadovat, aby se v rámci odůvodnění žalovaný s touto námitkou vypořádal; žalobce však v tomto ohledu zůstal pasivní, a proto městský soud požadavek na „automatickou obhajobu“ pravomoci žalované v odůvodnění rozhodnutí nesdílel. Městský soud tak na základě výše uvedeného uzavřel, že správní rozhodnutí obou stupňů nejsou nicotná. [5] Městský soud dále konstatoval, že ze správního spisu ani z vyjádření žalobce nevyplývá, že by u žalobce byla kontrola kvality od roku 2011 reálně provedena. Podle § 24 odst. 4 písm. d) bodu 2. zákona o auditorech se provedení kontroly kvality stanovuje u žalobce, jako auditora, který neprováděl povinný audit ani u jednoho subjektu veřejného zájmu, na základě analýzy rizik nejméně jednou za šest let; zákon o auditorech tak stanovil minimální, prahovou hodnotu, která na základě gramatickosémantického výkladu logicky připouštěla provádění četnějších kontrol kvality, vyplynulali taková potřeba z provedené analýzy rizik. Soud proto odmítl argumentaci žalobce namítající šikanózní postup kontrolního orgánu právě z důvodu kratšího intervalu mezi kontrolami. Ztotožnil se se závěry žalované, která v odůvodnění svého rozhodnutí konstatovala, že kontrola kvality žalobce byla provedena právě na začátku roku 2017 s odstupem šesti let od poslední úspěšně realizované kontroly kvality ze strany kontrolního orgánu. Žalobce tak ignoroval řádně a včas oznámený termín provedení kontroly kvality, pokud kontrolnímu orgánu odmítl poskytnout potřebnou součinnost pro řádné provedení této kontroly, čímž se dopustil protiprávního jednání. Městský soud dále odhlédl od žalobcem tvrzených, pro věc nepodstatných, okolností ohledně ostatních správních a soudních rozhodnutí, týkajících se zjištěných pochybení žalobce, neboť ta neměla vzhledem ke svému rozdílnému skutkovému kontextu i původci správních rozhodnutí (Kárná komise) jakýkoliv dopad do nyní posuzované věci. [6] Za nedůvodné městský soud označil i zbývající žalobní námitky. K namítané podjatosti členů kontrolního orgánu zejména zdůraznil, že žalobce neuvedl nic konkrétního, z čeho by bylo možné seznat podjatost konkrétně vyjmenovaných osob; podjatost odvozoval jen z opakované snahy kontrolního orgánu dobrat se u něj přes předchozí neúspěšné pokusy v letech 2013 – 2016 provedení kontroly kvality. K námitce podivného postupu kontrolního orgánu, kdy byl do místa podnikání žalobce namísto kontrolní skupiny vyslán pouze jeden z členů této skupiny, městský soud uvedl, že vzhledem ke skutečnosti, že kontrola kvality nebyla u žalobce vykonána, jedná se o spekulativní a polemickou námitku. Jako účelovou městský soud vyhodnotil námitku, v níž žalobce spekuloval nad tím, kdy a za jakých okolností bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí. Upozornil, že žalobci byla umožněna osobní účast na jednání kontrolního orgánu dne 11. 12. 2017 a následně dne 15. 1. 2018 bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí. Konečně, k namítanému porušení § 12 a § 13 kontrolního řádu, kterého se měl kontrolní orgán dopustit tím, že nezapsal při kontrole kvality všechny připomínky, podněty a tvrzení žalobce, nedoručil mu záznam o neposkytnuté součinnosti a zahájení správního řízení, aniž by byly vyřízeny námitky žalobce, městský soud konstatoval, že se jedná o zcela nepřípadné námitky vzhledem ke skutečnosti, že kontrola nebyla řádně provedena, tj. kontrolní orgán nebyl vpuštěn do prostor pro výkon auditorské činnosti. [7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. [8] Podle názoru stěžovatele bylo nezákonné již samotné zahájení kontroly kvality, a to z důvodu porušení § 24 odst. 4 písm. d) zákona o auditorech a ustanovení § 4 odst. 3 dozorčího řádu. Stěžovatel namítá, že proti zahájení kontroly podal věcné námitky, zejména z důvodu nedodržení lhůty šesti let k vykonání další kontroly; v dopise kontrolního orgánu ze dne 13. 3. 2017 mu bylo sděleno, že lhůta byla zkrácena z důvodu údajného porušování povinností žalobce jako auditora. [9] Tento postup považuje stěžovatel za šikanózní a nezákonný, a to v kontextu postupu správních orgánů v rámci předchozích kontrol. Stěžovatel zdůraznil, že v roce 2011 byla uskutečněna první kontrola, na jejím