9 Afs 80/2022 — Nejvyšší správní soud

9 Afs 80/2022- 46 - text 9 Afs 80/2022 - 48 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: obec Baška, se sídlem Baška 420, zast. Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou se sídlem Olomoucká 261/36, Mohelnice, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, proti rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 25. 10. 2019, č. j. MMR-46783/2019-26, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 4. 2022, č. j. 8 A 141/2019-83, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta její žaloba proti shora uvedenému rozhodnutí žalovaného. Tímto rozhodnutím ministryně pro místní rozvoj rozhodla o námitkách stěžovatelky jako příjemkyně dotace tak, že potvrdila opatření poskytovatele dotace spočívající v nevyplacení přímo vyčíslitelné části dotace. [2] Předmětem sporu je otázka, zda stěžovatelka mohla vyzvat uchazeče o veřejnou zakázku dle § 46 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, k objasnění nabídky a následně jej ze zadávacího řízení dle § 48 odst. 2 písm. b) téhož zákona vyloučit, neboť na výzvu nereagoval. [3] Městský soud uvedl, že slovo „může“ užité v § 46 a § 48 zákona o zadávání veřejných zakázek neaprobuje libovůli. Vždy je potřeba přihlédnout ke kontextu celého zákona a konkrétní situaci. Slovo „může“ v § 46 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek obecně umožňuje volnost, nicméně v určitých situacích znamená „musí“. Rovněž § 48 odst. 2 téhož zákona může s ohledem na konkrétní situaci stanovit povinnost, např. v souladu s obecnými zásadami zákona o zadávání veřejných zakázek zadavatel musí vyloučit uchazeče, kterého vyzval k objasnění nabídky, ten tak neučinil a bez tohoto objasnění není možné dospět k závěru o tom, že nabídka splňuje zadávací podmínky. Naopak toto slovo bude znamenat „nemůže“, pokud nabídka již před výzvou k objasnění zcela zjevně zadávací podmínky splňovala a uchazeč na nadbytečnou výzvu nereagoval. [4] Stěžovatelka měla v souladu se zákonem dvě možnosti. Buď mohla vyzvat oba účastníky zadávacího řízení, kteří splnění podmínek prokazovali týmž způsobem (totožný kabel), a v případě jejich nečinnosti mohla postupovat dle § 48 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek a oba je vyloučit. Nebo mohla bez využití výzvy vyhodnotit, zda oba uchazeči zadávací podmínky splňují či nikoliv, přičemž v takovém případě by buď oba uchazeče musela ze zadávacího řízení vyloučit anebo v něm naopak oba ponechat. Stěžovatelka ale jednomu z účastníků výzvu zaslala a pro nečinnost jej pak ze zadávacího řízení vyloučila, zatímco druhému účastníku ve srovnatelném postavení takovou výzvu nezaslala a ze zadávacího řízení jej nevyloučila. Takový postup nelze považovat za souladný se zásadami dle § 6 zákona o zadávání veřejných zakázek. Stěžovatelka svým postupem zjevně porušila zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace. [5] Žalovaný jakožto poskytovatel dotace posuzuje nedodržení povinností při zadávání veřejných zakázek samostatně a nezávisle na Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“). Ve věci nedošlo k retroaktivnímu zásahu do práv stěžovatelky, ale proběhla následná kontrola postupu dle zákona o zadávání veřejných zakázek. Soud rovněž poukázal na usnesení Ústavního soudu z 3. 9. 2019, sp. zn. I. ÚS 2661/19, v němž Ústavní soud v obdobné situaci uvedl, že obec jako příjemce nebyla povinna dotaci přijmout, ve svobodě rozhodování nebyla nijak omezena, dotace jí nemohla být vnucena, a v tomto ohledu tak k zásahu do práva na samosprávu nedochází. II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření k ní a replika [6] Stěžovatelka napadá rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., navrhuje napadený rozsudek změnit nebo zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. [7] Městský soud nepřihlédl k aktuální judikatuře, zejména nálezu Ústavního soudu z 25. 10. 2021, sp. zn. II. ÚS 2191/20. Baška je malou obcí a nemůže být trestána proto, že žalovaný hodnotí věc s odstupem času jinak než ona během posuzování veřejné zakázky. Příjemce dotace nelze stíhat za to, co nemohl v době svého rozhodování vědět. Zákon o zadávání veřejných zakázek nedává odpověď na všechny otázky, zejména § 6 tohoto zákona je velmi obecný, a stěžovatelka jej neporušila. [8] Namítá, že byla zpochybněna její „svéprávnost“ účelovým výkladem zákona o zadávání veřejných zakázek a retroaktivním vstupováním do jejího projevu vůle. Znalci až zpětně určili, že měla postupovat jinak, přičemž se jedná o nepřípustný zásah do samosprávy. Do svobodně vytvořené vůle obce nesmí nikdo zasahovat. Ustanovení § 46 a § 48 zákona o zadávání veřejných zakázek obsahují slovo „může“, které nenařizuje povinnost, nýbrž pouze zakládá možnost, a proto je nelze porušit. Žádné zaslání výzvy není neoprávněné, protože jde o využití práva. Uchazeč si za vyloučení může sám, protože na výzvu nereagoval. Stěžovatelka tvrdí, že postupovala v souladu se zásadami transparentnosti, přiměřenosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Ve věci došlo ze strany žalovaného k nepřípustnému retroaktivnímu hodnocení svobodného projevu vůle stěžovatelky na základě nepřiměřených požadavků. Uvádí, že jediným orgánem, který je oprávněn činit závěry ve vztahu k zákonu o zadávání veřejných zakázek je Úřad na ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) nikoli žalovaný. [9] Žalovaný ve vyjádření uvádí, že stěžovatelka nijak nerozvíjí svou dřívější argumentaci. Nález Ústavního soudu z 25. 10. 2021, sp. zn. II. ÚS 2191/20, na věc nedopadá, protože se týká skutkově odlišné situace. Stěžovatelka ani její hodnotící komise nedisponovala dostatečnou odborností, a přesto se neobrátila na odborníka. Nabídka vyloučeného uchazeče splňovala zadávací podmínky bez potřeby objasnění. Stěžovatelka jako zadavatelka musí dodržovat zásady uvedené v § 6 zákona o zadávání veřejných zakázek, včetně zásady rovnosti. Druhý uchazeč, který veřejnou zakázku vyhrál, měl ve své nabídce stejný typ kabelu jako vyloučený uchazeč. S tím se ale stěžovatelka nijak nevypořádala. Rozdíl nabídkových cen vyloučeného a vybraného uchazeče byl téměř 20 000 000 Kč a stěžovatelka měla být obezřetná s ohledem na zásadu hospodárnosti. Žalovaný hodnotí veřejnou zakázku z povahy věci ex post, což však neznamená nepřípustnou retroaktivitu; postupuje tak vůči všem příjemcům a nemůže rozlišovat, zda jde o samosprávnou jednotku či nikoliv. Navrhuje kasační stížnost zamítnout. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [10] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je přípustná, a stěžovatelka je zastoupena advokátkou (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. [11] Námitka, že zákon o zadávání veřejných zakázek byl vyložen účelově, není důvodná. Správní orgány a městský soud zákon interpretovaly objektivně v souladu s jeho smyslem a účelem a zásadami výslovně vyjádřenými v § 6 uvedeného zákona. Svá rozhodnutí odůvodnily, přičemž jejich argumentace nevykazuje znaky libovůle. K namítané „nedůvodné preferenci konkrétních ustanovení“, NSS uvádí, že byla užita zákonná ustanovení na věc dopadající. [12] K neoprávněnému zásahu do samosprávy obce nedošlo. Obec vystupovala v projednávané věci jako zadavatel veřejné zakázky a byla proto povinna dodržovat zákon o zadávání veřejných zakázek. V demokratickém právním státě je i výkon samosprávy vázán zákony a kasační tvrzení, že do obcí svobodně učiněného rozhodnutí nesmí nikdo zasahovat, tak nemůže obstát. Může tak činit mimo jiné např. Ústavní soud [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy], Nejvyšší správní soud (§ 101a a násl. s. ř. s.), ÚOHS (rozsudek NSS z 5. 4. 2022, č. j. 7 As 60/2020-34, č. 4345/2022 Sb. NSS) a Ministerstvo vnitra (§ 123 a § 129 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). [13] Dotace je dobrodiním státu, čemuž odpovídá i jeho oprávnění svázat příjemce dotace určitými, a často i přísnými podmínkami. Stěžovatelka v postavení příjemkyně nebyla povinna dotaci přijmout, ve svobodě rozhodování nebyla nijak omezena a dotace jí vnucena být ani nemohla. Na její postavení je nutno nahlížet obdobně jako na osobu soukromého práva, která ze své vlastní svobodné vůle hodlá vstoupit do závazkového vztahu s jiným subjektem, a tím se současně dobrovolně podrobuje povinnostem, jež pro ni z tohoto vztahu plynou (usnesení Ústavního soudu z 3. 9. 201