2 As 156/2021 — Nejvyšší správní soud

2 As 156/2021- 28 - text 2 As 156/2021 - 31 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatele: Punktum, spol. s r. o., se sídlem Otická 758/19, Opava, zast. JUDr. Stanislavem Machkem, advokátem, se sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4, proti odpůrci: Generální finanční ředitelství, se sídlem Lazarská 15/7, Praha 1, o návrhu na zrušení čl. I opatření obecné povahy – pokynu č. GFŘ-D-48, č. j. 80890/20/7700-101023-050230, o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 7. 6. 2021, č. j. 8 A 25/2021-43, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Navrhovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Odpůrci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatel (dále jako „stěžovatel“) podal kasační stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 7. 6. 2021, č. j. 8 A 25/2021-43 (dále jen „napadené usnesení“), jímž soud odmítl jeho návrh na zrušení čl. I opatření obecné povahy - pokynu odpůrce ze dne 31. 12. 2020, č. GFŘ-D-48, č. j. 80890/20/7700-101023-050230 (dále jen „pokyn“), kterým se zveřejňuje formát a struktura datové zprávy, jejímž prostřednictvím se činí podání vůči orgánům Finanční správy České republiky jako správcům daně. [2] Stěžovatel považoval napadený pokyn za opatření obecné povahy. Namítal, že jej odpůrce vydal v rozporu s § 72 odst. 2 písm. c) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, v rozhodném znění (dále jen „daňový řád“), dle nějž má správce daně zveřejnit formát a strukturu formulářového podání činěného vůči němu elektronicky s využitím dálkového přístupu. Odpůrce si neoprávněně atrahoval pravomoc pro stanovení těchto kritérií, neboť „zveřejněním“ není myšleno určení nějakého postupu, nýbrž toliko jeho pouhá publikace; to stěžovatel dovozoval z dikce § 72 odst. 5 písm. d) daňového řádu, dle nějž Ministerstvo financí může pro jednotlivé druhy daní vyhláškou stanovit formát elektronického formulářového podání zveřejněný právě postupem podle § 72 odst. 2 písm. c) daňového řádu. Stěžovatel též argumentoval, že odpůrce není správcem daně, pročež se jej toto ustanovení vůbec netýká. [3] Městský soud v napadeném usnesení konstatoval, že není nadán pravomocí k přezkumu daného pokynu, neboť se nejedná o opatření obecné povahy ani jiný akt veřejné správy přezkoumatelný správními soudy. Předeslal, že § 72 odst. 2 daňového řádu (ani žádný jiný právní předpis) explicitně nestanoví formu napadeného pokynu; tato skutečnost naznačuje, že se o opatření obecné povahy nejedná. Dále se ovšem městský soud zabýval tím, zda předmětný akt naplňuje materiální znaky opatření obecné povahy; naznal přitom, že zavazuje subjekty práva k plnění povinností a týká se obecného okruhu adresátů. Z povahy napadeného pokynu však dospěl k závěru, že předmět jeho úpravy není natolik konkrétní, aby jej bylo možné klasifikovat jako opatření obecné povahy. Přestože se sice věnuje detailní a technické oblasti (která může konkrétnost předmětu úpravy navozovat), soud považoval za rozhodující, že stanoví pravidlo chování pro typově obdobné situace a nemíří na žádný specificky vymezený případ (např. činění formulářových podání pouze ve vztahu k určitému konkrétnímu zdaňovacímu období). Městský soud konstatoval, že napadený pokyn svou povahou odpovídá právně-normativnímu aktu (právnímu předpisu); poukázal na analogické situace, kdy Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) dospěl k závěru, že se o právní předpis jedná (např. cenový výměr Ministerstva financí, cenové rozhodnutí Energetického regulačního úřadu nebo stavovský předpis České advokátní komory). Jelikož k přezkumu podzákonného právního předpisu nemají správní soudy pravomoc, návrh odmítl pro nesplnění podmínek řízení, aniž se věcně zabýval stěžovatelovými námitkami. II. Kasační stížnost a vyjádření k ní [4] Stěžovatel v kasační stížnosti předně konstatuje, že s většinou napadeného usnesení souhlasí (pokud by jeho odůvodnění skončilo odst. [9], neměl by důvod se domáhat jeho zrušení); zásadně však nesouhlasí se závěrem městského soudu, že napadený pokyn je právním předpisem. Rozhodnutí, jimiž soud podpůrně argumentoval, dle něj nejsou nepřiléhavá, neboť ve všech odkazovaných případech existovalo pro vydání posuzovaného aktu (jenž byl soudy shledán právním předpisem) zákonné zmocnění. V daňovém řádu se však nenachází odpůrcovo zákonné zmocnění vydávat právní předpisy ani opatření obecné povahy; nelze za něj přitom považovat § 72 odst. 2 daňového řádu, jímž se celý napadený pokyn zaštiťuje. Věcná působnost odpůrce je stanovena v § 4 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, v rozhodném znění (dále jen „zákon o Finanční správě“), přičemž ani v tomto ustanovení není zakotveno jeho oprávnění vydávat právní předpisy či opatření obecné povahy. Stěžovatel je proto přesvědčen, že napadený pokyn není (a beze změny zákona ani nemůže být) právním předpisem, neboť chybí zákonné zmocnění pro jeho vydání. Samotná existence materiálních znaků právního předpisu nebo opatření obecné povahy v určitém literárním díle z něj ještě nevytváří závazný právní akt; pokud státní orgán vykročí mimo své zákonem svěřené kompetence a vydá rozhodnutí ve věci, v níž není kompetentní, jedná se o paakt, který nikoho nezavazuje. Nadto stěžovatel dodává, že i § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“) vyžaduje pro vydání opatření obecné povahy výslovné zákonné zmocnění stanovené ve zvláštním zákoně. Odpůrce napadený pokyn považuje za obecně závaznou normu, přičemž tento názor se objevuje také v judikatuře správních soudů; právě proto se stěžovatel domnívá, že je třeba, aby se NSS jasně vyslovil ohledně jeho povahy. Jelikož jsou s nesplněním „předepsané“ struktury datové zprávy spojeny sankce, nelze napadený pokyn označit ani za interní předpis. Dle stěžovatele tento akt představuje úmyslné a vědomé obcházení judikaturního apelu, aby technické požadavky na formát a strukturu elektronických podání byly stanoveny právním předpisem (vyhláškou Ministerstva financí). Závěrem stěžovatel ke své motivaci pro vedení tohoto soudního řízení uvádí, že nesouhlasí s tím, aby každý daňový poplatník musel až v případě aplikace napadeného pokynu cestou individuálního sporu namítat, že předmětným aktem není vázán. [5] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti sdělil, že setrvává na své argumentaci učiněné v řízení před městským soudem a odkazuje na odůvodnění napadeného usnesení, neboť v kasační stížnosti neshledal ničeho nového, co doposud nebylo městským soudem posouzeno. [6] Stěžovatel v doplnění kasační stížnosti poukazuje na vyjádření Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj, jenž v obdobné věci naopak tvrdil, že pokyn řady „D“ není právním předpisem a považuje jej toliko za vnitřní předpis. Argumentace finanční správy je tedy dle něj protichůdná a zjevně účelová podle toho, v jaké situaci se zrovna správní orgány nacházejí a co se jim hodí. Stěžovatel akcentuje svůj zájem na definitivním vyjasnění otázky závaznosti pokynů řady „D“ v právním prostředí České republiky. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [7] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda byly splněny podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž je ve smyslu § 102 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem dle § 105 odst. 2 s. ř. s. a jsou dány i obsahové náležitosti stížnosti dle § 106 s. ř. s. [8] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel napadá usnesení městského soudu z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [9] Kasační stížnost není důvodná. [10] Stěžovatel správně podřadil důvod podání své kasační stížnosti pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť jestliže napadá usnesení městského soudu o odmítnutí jím podaného návrhu, pak přichází v úvahu pouze tvrzení nezákonnosti tohoto rozhodnutí; z povahy věci totiž nelze namítat žádné jiné důvody (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. III. ÚS 93/06, či rozsudek NSS ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005-65). Jakékoliv kasační námitky směřující do merita věci samé nejsou přípustné, neboť městský soud se předmětem podaného návrhu věcně vůbec nezabýval. Naplnění důvodu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. však může založit i skutečnost, že městský soud nesprávně posoudil rozhodnou právní otázku (srov. rozsudek NSS ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015-128), stejně jako vada řízení před soudem, která měla za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (srov. rozsudky NSS ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS, nebo ze dne 22.