9 As 90/2023 — Nejvyšší správní soud

9 As 90/2023- 36 - text  9 As 90/2023 - 41 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců Mgr. Michala Bobka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobců: a) Obec Troubsko, se sídlem Zámecká 150/8, Troubsko, b) Občané za ochranu kvality bydlení v BrněBosonohách z. s., se sídlem Pražská 469/29, Brno, oba zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti žalované: Krajská hygienická stanice Jihomoravského kraje, se sídlem Jeřábkova 1847/4, Brno, na ochranu před nezákonným zásahem žalované spočívajícím v nezahájení správního řízení o pozastavení či omezení provozů zdrojů hluku, dálnice D1 a silnice 2. třídy II/602, na území obce Troubsko a městské části BrnoBosonohy, žalovanou dle § 30 odst. 1 ve spojení s § 84 odst. 1 písm. m) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 1. 2023, č. j. 29 A 28/2022459, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 1. 2023, č. j. 29 A 28/2022459, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Projednávaný případ se týká žaloby podané u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) na ochranu před nezákonným zásahem žalované, jenž má spočívat v nezahájení správního řízení podle § 84 odst. 1 písm. b) či m) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), pokud jde o provoz zdrojů hluku, dálnice D1 a silnice 2. třídy II/602, na území obce Troubsko a městské části Brno – Bosonohy (dále jen „dotčené území“). Žalobci se v řízení před krajským soudem věcně domáhali, aby krajský soud: I. určil, že žalovaná nezahájením řízení o pozastavení nebo omezení uvedených zdrojů hluku na dotčeném území nezákonně zasáhla do práv žalobců; II. žalované uložil povinnost zahájit správní řízení o pozastavení nebo omezení provozu uvedených zdrojů hluku na dotčeném území do 15 dnů od právní moci jeho rozsudku; III. žalované v úředních postupech týkajících se hluku z uvedených zdrojů na dotčeném území zakázal používat hygienický limit staré hlukové zátěže. [2] Krajský soud ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 27. 1. 2023, č. j. 29 A 28/2022459 (dále jen „napadený rozsudek“). V něm žalobu nejprve připustil k věcnému přezkumu, neboť shledal naplnění podmínky stanovené v rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/201939. Konkrétně uvedl, že v situaci, kdy zákon nepřiznává řádný opravný prostředek proti rozhodnutí, kterým dochází k zásahu do veřejných subjektivních práv, je v souladu s konstantní judikaturou správních soudů jedinou možností obrany žaloba podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“). Překračování hygienických limitů je způsobilé negativně zasáhnout (zkrátit) veřejná subjektivní práva osob. Ačkoli tedy zákon o ochraně veřejného zdraví přiznává účastenství v řízení podle § 84 tohoto zákona pouze osobě, jíž je uložena povinnost na základě zákona nebo přímo použitelného předpisu Evropské unie, což žalobci nejsou, mohou k ochraně svých práv využít právě žalobu podle § 82 s. ř. s. Žalobci, kteří jsou věcně legitimovaní k podání zásahové žaloby (jakožto veřejnoprávní korporace a spolek), navíc před jejím podáním neúspěšně uplatnili jak podnět žalované k řešení tvrzeného protiprávního stavu, tak žádost o přijetí opatření proti nečinnosti k Ministerstvu zdravotnictví. [3] V rámci věcného přezkumu však krajský soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Proto ji zamítl. Jelikož § 84 zákona o ochraně veřejného zdraví dává správním orgánům prostor pro uvážení, zda řízení zahájí či nikoli, krajský soud omezil rozsah svého přezkumu na posouzení, zda žalovaná při úvaze o (ne)zahájení řízení dodržela limity správního uvážení, za které soud považoval jednak obecné zásady činnosti správních orgánů, jednak požadavek na dostatečné odůvodnění případného nezahájení řízení ve vyrozumění o podnětu. Dospěl přitom k závěru, že žalovaná tyto limity nepřekročila. Krajský soud konkrétně zjistil, že žalovaná není nečinná. Má aktuální přehled o hladinách hluku, které produkuje provoz z dálnice D1 a silnice II/602, a to na základě aktuálních měření, podle nichž k překračování hygienických limitů nedochází. [4] Krajský soud se rovněž vyjádřil k žalobním námitkám týkajícím se (ne)možnosti aplikovat v dané lokalitě korekci starou hlukovou zátěží, která hygienické hladiny hluku podle nařízení č. 272/2011 Sb., ve znění účinném od 30. 7. 2016 do 30. 6. 2023, zvyšovala o 20 dB. V tomto směru nejprve odmítl argumentaci žalobců, podle níž aplikace staré hlukové zátěže byla pro obě komunikace vyloučena již v letech 2005 a 2006 z důvodu, že mezi 1. 1. 2001 a daty vydání prvních hlukových výjimek došlo ke zvýšení hlukové zátěže o více jak 2 dB. Takový postup by podle krajského soudu v rozporu se zásadou zákazu retroaktivity znamenal aplikaci právní úpravy nařízení č. 272/2011 Sb., ve znění účinném od 30. 7. 2016 (jež uvedené pravidlo nově zavedlo), na skutkový stav před jeho účinností. Vedle toho dospěl krajský soud k závěru, že žalovaná má za dostatečně prokázané, že je v dané lokalitě možné korekci starou hlukovou zátěží aplikovat. Z jednotlivých provedených studií (měření hluku pro obě komunikace v letech 2019, 2020 a 2021) totiž podle názoru krajského soudu vyplývá, že autorizované subjekty řádně posoudily aplikaci staré hlukové zátěže, neboť postupovaly v souladu s nařízením č. 272/2011 Sb. a metodickým pokynem, přičemž z nich je seznatelné, na základě čeho lze k závěru o aplikaci staré hlukové zátěže dospět. Tím žalovaná podle krajského soudu dostála výtce uplatněné v jiném předchozím řízení, podle níž žalovaná pro silnici II/602 neměla v minulosti jednoznačně určené, že se tato korekce mohla aplikovat (rozsudek NSS ze dne 2. 5. 2019, č. j. 7 As 308/201831). Krajský soud pouze shledal nedodržení metodického pokynu v nejaktuálnější studii hlukových hladin ze dne 4. 1. 2022, toto pochybení však podle jeho názoru nemohlo ovlivnit správní uvážení žalované. II. Kasační stížnost a vyjádření žalované [5] Rozsudek krajského soudu napadají žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížností, v níž se opírají o důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Navrhují, aby Nejvyšší správní soud (dále též jen „NSS“) napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. [6] Stěžovatelé namítli, že pro posouzení důvodnosti jejich žaloby bylo klíčové, aby krajský soud posoudil dvě základní otázky, a to 1) zda hluk z dálnice D1 a silnice II/602 překračuje platný hygienický limit na dotčeném území, a 2) zda bylo povinností žalovaného zahájit řízení o pozastavení provozu zdroje hluku podle § 84 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Krajský soud podle jejich názoru obě otázky posoudil nejen nesprávně, ale zejména v případě první z nich rovněž způsobem, který zakládá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. [7] Stěžovatelé konkrétně vznesli tyto námitky nepřezkoumatelnosti: 1. za nepřezkoumatelné předně považují závěry krajského soudu o aplikovatelnosti limitu pro starou hlukovou zátěž a nepřekračování hlukových limitů. Podle nich v napadeném rozsudku schází jakákoli vlastní úvaha krajského soudu, reagující na žalobní argumentaci stěžovatelů, pokud jde o určení, zda a z jakých důvodů může být korekce starou hlukovou zátěží na hluk z dálnice D1 a ze silnice II/602 uplatněna. Stejně tak považují za ničím nezdůvodněná, a tudíž nepřezkoumatelná tvrzení krajského soudu uvedená v bodech [37] a [38] napadeného rozsudku, pokud jde o závěr, že žalovaná aplikaci korekce pro starou hlukovou zátěž dostatečně zdůvodnila, resp. měla pro tento postup dostatečné podklady. Podle stěžovatelů z žádného z podkladů nevyplývá, jaká konkrétní hodnota hlukového limitu se ve vztahu k hluku z dálnice D1 a silnice II/602 má podle žalované uplatňovat, přičemž krajský soud svůj závěr vztáhl nesprávně k oběma těmto zdrojům hluku souhrnně. Krajský soud měl rovněž dezinterpretovat podstatu argumentace stěžovatelů, podle níž aplikace staré hlukové zátěže pro obě komunikace byla vyloučena již v letech 2005 a 2006. Stěžovatelé upozornili, že netvrdili, že k vyloučení mělo dojít zpětně již v těchto letech, nýbrž že k tomu mělo dojít od účinnosti novely nařízení vlády č. 217/2016 (tedy od 30. 7. 2016), pokud by bylo prokázáno, že po 1. 1. 2001 (tedy rovněž v letech 2005 a 2006) došlo ke zvýšení hluku o více než 2 dB. V tomto případě má jít o aplikaci přípustné nepravé retroaktivity, tedy zohlednění rozhodných skutečností z minulosti podle nové právní úpravy. Podstatu této argumentace však krajský soud nevypořádal a uvedenou otázku ani sám neposoudil. 2. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku stěžovatelé dále spatřují v závěru o neexistenci povinnosti žalované zahájit řízení o omezení zdrojů hluku v případě překročení hlukových limitů. Konkrétně považují za