10 As 352/2022 — Nejvyšší správní soud

10 As 352/2022- 46 - text  10 As 352/2022 - 50 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Faisala Husseiniho v právní věci žalobkyně: Rezidence Sakařova s. r. o., Semtín 97, Pardubice, zast. advokátem Mgr. Františkem Málkem, 17. listopadu 238, Pardubice, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, Komenského náměstí 125, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2022, čj. KrÚ 49032/2022/18/OMSŘI/Fi, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, ze dne 15. 11. 2022, čj. 52 A 55/202284, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Vymezení věci [1] Magistrát města Pardubic, stavební úřad rozhodnutím ze dne 15. 12. 2021 zamítl žádost žalobkyně o vydání rozhodnutí o umístění stavby „bytového domu Sakařova II, Ve Lhotkách, Pardubice, část obce Bílé Předměstí“, na pozemku p. č. 864/68, k. ú. Pardubice. V průběhu řízení totiž bylo vydáno závazné stanovisko orgánu územního plánování (OÚP), které znemožňovalo žádosti žalobkyně vyhovět. Proti rozhodnutí stavebního úřadu podala žalobkyně odvolání, v němž namítla mj. nepřezkoumatelnost a nezákonnost závazného stanoviska OÚP. Napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil tak rozhodnutí stavebního úřadu (žalovaný pouze provedl drobnou formální změnu výroku rozhodnutí stavebního úřadu). Podkladem pro rozhodnutí o odvolání bylo především potvrzující závazné stanovisko nadřízeného orgánu OÚP. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu, kterou krajský soud shora označeným rozsudkem zamítl. 2. Kasační řízení [2] Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Úvodem navrhuje, aby NSS zvážil přerušení řízení o kasační stížnosti, protože pro posouzení věci může být významný výsledek řízení vedených u NSS pod sp. zn. 3 As 234/2022 a 5 As 312/2022. [3] Stěžovatelka namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů, neboť krajský soud se nevypořádal s některými argumenty uplatněnými v žalobě, konkrétně: (i) § 3 odst. 3 textové části územního plánu města Pardubic je definičním ustanovením, které nemívá povahu regulační, ale vysvětlující, (ii) podstatná regulace zastavitelnosti ploch plyne z navazujících regulačních částí územního plánu, nikoliv z definičních ustanovení, (iii) § 5 odst. 1 textové části územního plánu výslovně stanoví „soustředění nové zástavby především v současně zastavěném území města“, oproti čemuž krajský soud dovodil zastavitelnost jen v prolukách (viz též § 5 odst. 5 či § 6 odst. 1 textové části územního plánu), a tím upřel vlastníkům možnost stavebního využití pozemků zařazených v ploše, kde jde o hlavní přípustné využití. [4] Stěžovatelka dále namítá nesprávný výklad § 3 odst. 3 textové části územního plánu ze strany krajského soudu a správních orgánů. Toto ustanovení primárně definuje pojmy užívané v územním plánu a nelze jej samostatně aplikovat. Interpretace krajského soudu je v rozporu s § 5 odst. 1 textové části územního plánu, z něhož plyne, že nová výstavba se má soustředit především v zastavěném území města. V důsledku výkladu krajského soudu do velké míry pozbývá smyslu regulace funkčních ploch, která je omezena jen na proluky v úzkém slova smyslu a plochy určené k přestavbě (pouze tam lze stavět například tzv. doplňkové stavby vyžadující rozhodnutí o umístění). Soudem zvolený výklad brání nové zástavbě na místě, kde stavby netvořily souvislou zástavbu. Pokud tam zanikne stavba a zároveň není vytvořena proluka, nelze na takovém místě stavět. Z téhož důvodu není možné nahradit původní solitérní stavbu jinou stavbou, protože nevzniká proluka. Závěr krajského soudu je zjevně rozporný se smyslem územního plánu. [5] Podle stěžovatelky správní orgány vykládaly územní plán dlouhou dobu jinak než nyní. Stěžovatelka poukazuje na sousední bytové domy č. p. 1469, 1497 a 1498. Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle něhož je třeba oddělovat praxi před a po zavedení závazného stanoviska OÚP ve smyslu § 96b zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinného do 31. 12. 2023. Krajský soud zasáhl do stěžovatelčina legitimního očekávání. Z širšího hlediska rozhoduje o souladu s územním plánem stále tentýž úřad i po novele stavebního zákona č. 225/2017 Sb. a tato změna je jen formální. Nelze zcela změnit výklad § 3 odst. 3 textové části územního plánu pouze z důvodu změny příslušnosti správního orgánu, který by měl být vázán předchozí správní praxí. Stále se jedná o stejná pravidla téhož územního plánu a v projednávané věci o nich rozhoduje tentýž správní úřad (v širším slova smyslu). Pokud jsou vedle sebe postaveny dvě výkladové varianty, má být dána přednost té, která vede k naplnění práv adresáta veřejné moci a méně do nich zasahuje. [6] Stěžovatelka dále nesouhlasí s výkladem pojmu „proluka“. Podle ní se jedná o nezastavěný pozemek v prostoru mezi dalšími stavbami, na který lze umístit stavbu v souladu s regulativy dané funkční plochy, s obecnými požadavky na využití území a dalšími veřejnoprávními omezeními. Tento výklad odpovídá dosavadní správní praxi, smyslu územního plánování a zásadě „v pochybnostech ve prospěch svobody jednotlivce“. [7] Stěžovatelce se dále nelíbí posouzení krajského soudu týkající se vyjádření, která stěžovatelce poskytl OÚP před vydáním závazného stanoviska a rozhodnutí o umístění stavby (dále souhrnně jako předběžná vyjádření OÚP). Předběžná vyjádření OÚP spolu s předchozí správní praxí týkající se výstavby v obdobných plochách založily legitimní očekávání stěžovatelky. Správní orgány v napadených rozhodnutích a závazných stanoviscích nezdůvodnily svůj názorový obrat. Stěžovatelka se na vyjádření spoléhala vzhledem ke svým praktickým zkušenostem ze stavebnictví. Na rozdíl od krajského soudu stěžovatelka zastává názor, že žádné z předběžných vyjádření OÚP nebylo „bez dalšího negativní (vylučující samotnou výstavbu)“, ale pouze odkazovalo na potřebu splnění podmínek. Teprve závazné stanovisko obsahovalo závěr o nepřípustnosti stavebního záměru pro rozpor s územním plánem. [8] Stěžovatelka namítá také nesprávné posouzení rozporu stavebního záměru s § 5 odst. 5 textové části územního plánu, podle něhož „lze ve stabilizovaném urbanizovaném území realizovat stavby a jejich změny jen v takovém rozsahu, aby nebyl narušen charakter okolní zástavby a její měřítko“. Krajský soud akceptoval závěry správních orgánů, aniž se zabýval odlišnými předcházejícími výstupy téhož úřadu první instance a libovůlí ve vztahu ke stavebnímu záměru stěžovatelky. Podle stěžovatelky správní orgány zredukovaly stavební záměr na „několik čísel“, tj. na zastavěnou plochu a obestavěný prostor, aniž se zabývaly faktickou podobou stavby po celkových úpravách (které stěžovatelka zpracovala ještě před podáním žádosti o rozhodnutí o umístění stavby, mj. v reakci na předběžná vyjádření OÚP). Krajský soud ani správní orgány nereagovaly na to, že koeficient zastavění se fakticky snižuje ihned v úrovni prvního nadzemního podlaží. Podle stěžovatelky je rozdíl mezi „faktickou, stavbou zastavěnou plochou a jejím založením“. Krajský soud a správní orgány se nevěnovaly ani tomu, že stěžovatelka dotvořila volně prostupné plochy pro budoucí užívání nejen obyvateli bytového domu. Hmota nadzemní části domu byla rozčleněna, což má význam pro prostorové uspořádání a působení tzv. obestavěného prostoru nadzemní části stavby v daném místě. Stavební záměr stěžovatelky je příkladem změny, která v architektuře nastává a jež nemá být „blokována kvůli dobám minulým“. Ani jedno ze závazných stanovisek nepracuje se skutečným působením stavebního záměru na okolí. Krajský soud veškeré nedostatky a rozpory ve výstupech správních orgánů „přešel s odkazem na souhrnná číselná vyjádření ploch, prostor a závaznost jen některých správních aktů“. [9] Stěžovatelka nesouhlasí ani s posouzením tzv. zeleného vnitrobloku. V podkladech pro vydání rozhodnutí nemá oporu tvrzení krajského soudu, že by v důsledku realizace stavebního záměru zanikl zelený vnitroblok, který je typickým prvkem pro danou lokalitu. V bezprostředním sousedství lze poukázat na umístění bytových domů č. p. 1496, 1497 a 1498, které se nacházejí v obdobné pozici jako záměr stěžovatelky. Správní orgány ani krajský soud nevysvětlily, proč v rámci stabilizované plochy může být obdobný záměr jednou povolen a podruhé nikoli. V obdobných odstupech od ulice jako záměr stěžovatelky se nachází bytové domy č. p. 1184, 1232 a 1233. Různorodá je i zástavba mezi ulicemi Bezdíčkova a Věry Junkové a u domů na pozemcích p. č. st. 3922, st. 10908 a st. 11174, st. 3925, k. ú. Pardubice. Všechny domy se nacházejí v „polootevřené struktuře“ a podle územního plánu ve stabilizované ploše. V závazných stanoviscích se argumentace ubírala jiným směrem, n