3 As 227/2023 — Nejvyšší správní soud

3 As 227/2023- 47 - text  3 As 227/2023 - 51 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: Mgr. S. W., zastoupená advokátem JUDr. Janem Walterem, se sídlem Volyňských Čechů 837, Žatec, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, za účasti: ČEZ Distribuce, a. s., se sídlem Teplická 874/8, Děčín, zastoupená advokátem Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, o přezkoumání rozhodnutí Rady Energetického regulačního úřadu ze dne 12. 5. 2021, č. j. 029889/2021ERU, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 9. 2023, č. j. 29 A 96/202147, ve znění usnesení ze dne 14. 9. 2023, č. j. 29 A 96/2021  52, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 13. 9. 2023, č. j. 29 A 96/2021  47, ve znění usnesení ze dne 14. 9. 2023, č. j. 29 A 96/2021  52, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení [1] Žalobkyně dne 30. 3. 2021 požádala žalovaného podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“) o poskytnutí příloh dopisu osoby zúčastněné na řízení ze dne 7. 11. 2018, jež se týkaly výkonu jeho dozorové činnosti ve věci podezření na narušení ochranného pásma elektrické stanice na pozemku parc. č. st. XA v k. ú. K. Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 4. 2021, č. j. 029883/2021ERU její žádost odmítl podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť požadované informace mají obchodní, technický a finanční charakter, poukazují na podrobnosti nákupu nemovitostí a technického zařízení k trafostanici, popisují umístění jednotlivých prvků rozvodného zařízení a obsahují informace o odběratelích připojených k trafostanici a jako takové jsou podle § 11 odst. 3 téhož zákona chráněny. Rozklad, který žalobkyně podala, zamítla Rada žalovaného v záhlaví uvedeným rozhodnutím a prvostupňové rozhodnutí potvrdila. Následně podané žalobě vyhověl krajský soud, který napadeným rozsudkem rozhodnutí Rady zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. [2] V odůvodnění se ztotožnil se žalobkyní v tom, že žalovaný byl povinen před odmítnutím žádosti provést test proporcionality a poměřit její právo na informace se zájmy promítnutými do § 11 odst. 3 informačního zákona. Tato povinnost vyplývá z čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jenž považuje zákonný základ pouze za první předpoklad pro ústavnost omezení práva na informace. Dalším předpokladem je existence legitimního cíle omezení a jeho nezbytnost. Čl. 17 odst. 4 Listiny podle krajského soudu zavazuje všechny orgány veřejné moci, a proto se správní orgán nemůže omezit pouze na posouzení, zda má neposkytnutí informace zákonný základ. Krajský soud se neztotožnil s námitkou žalovaného, že test proporcionality provedl již zákonodárce při přijímání informačního zákona. Připustil sice, že tento právní názor vyplýval z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu, avšak Ústavní soud jej odmítl s tím, že žádným zákonem nelze abstraktně vyloučit ochranu základních práv a svobod zaručenou ústavním pořádkem (nález Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16). K tomu krajský soud doplnil, že zákonodárce nemůže vyčerpávajícím způsobem provést test proporcionality, který zajišťuje, že použití obecně formulovaných zákonů bude v konkrétních případech přiměřené a spravedlivé. Pokud je totiž test proporcionality nástroj prevence nepřiměřených dopadů produktů zákonodárce v konkrétní věci, pak je protimluvem, aby tvůrce těchto produktů byl tím jediným, kdo ho má už při jejich tvorbě provádět. Test proporcionality má poskytovat jednotlivci ústavní ochranu právě i proti zákonodárci. Krajský soud proto žalovaného zavázal, aby v dalším řízení tento test provedl a zohlednil objektivní vlastnosti požadovaných informací i to, nakolik by jejich zpřístupnění znamenalo skutečné porušení práv osoby zúčastněné na řízení. II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně a žalovaného [3] Proti rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost, v níž uplatnila důvod uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). [4] Má za to, že závěry napadeného rozsudku zpochybňují dělbu moci, obecnou závaznost zákona a relativizují právní řád. Pokud k překonání zákona stačí vždy aplikovat materiální korektiv, je zákon nadbytečný. Navíc požadavek provádět test proporcionality v každém jednotlivém případě smazává rozdíl mezi fakultativními a obligatorními důvody pro neposkytnutí informací. § 11 odst. 3 informačního zákona, který byl důvodem odmítnutí žádosti o informace, výslovně stanoví, že se informace neposkytnou, což ve veřejném prostoru znamená, že se poskytnou nesmí. [5] Z judikatury Ústavního soudu vztahující se k požadavku provedení testu proporcionality podle stěžovatelky nevyplývají tak extenzivní závěry, k jakým v napadeném rozsudku dospěl krajský soud. Tato judikatura se týkala zejména obecně formulovaného § 8a a § 8b informačního zákona a dvou reálně existujících konkurenčních základních práv a právem chráněných zájmů. Stěžovatelka si uvědomuje, že se Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, neztotožnil se závěrem rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, č. j. 8 As 55/2012  62, že ve vztahu k § 8b informačního zákona provedl obecný test proporcionality již samotný zákonodárce. Poukazuje však na to, že závěr Ústavního soudu o nutnosti provádět test proporcionality ve všech případech vytvořil pro praxi komplikovaný požadavek a byl důvodem nového legislativního řešení v § 8c informačního zákona, jehož východisko spočívá ve vymezení určitých obecných kategorií, u nichž se informace o platu či odměně poskytne bez dalšího, a případů ostatních, u nichž se informace poskytne jen na základě přísně provedeného testu proporcionality. [6] V kontextu celého informačního zákona (nejen v kontextu jeho § 8c a § 11 odst. 3) nelze podle stěžovatelky dovozovat, že se požadavek na provedení testu proporcionality vztahuje ke každému zákonnému důvodu pro odmítnutí požadovaných informací. Takový závěr by popřel úmysl zákonodárce i text zákona, kdy provádět test proporcionality lze pouze ve stanovených případech. Tam, kde takový požadavek zákon nestanoví, má být test proporcionality prováděn pouze jako ústavně konformní korektiv vyvolaný konkrétní potřebou. Má přitom za to, že zákonný požadavek na poměřování střetu dvou základních práv je v informačním zákoně obsažen v § 8c, v § 11 odst. 1 a 4 písm. a). V těchto případech musí povinný subjekt vždy posuzovat splnění materiální podmínky aplikace zákonného důvodu omezení práva na informace. Jeho rozhodnutí by totiž v opačném případě bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů správního uvážení. To však neplatí v případě § 11 odst. 3 informačního zákona. Zde informační zákon obligatorně vymezuje případy, kdy se informace neposkytují a striktně stanovuje výjimky, kdy lze postupovat jinak a informace poskytnout. [7] Stěžovatelka má za to, že v případě obligatorních důvodů pro neposkytnutí informací byl test proporcionality proveden již zákonodárcem. Provedení testu proporcionality zákonodárcem vyplývá i z důvodové zprávy k novele informačního zákona provedené zákonem č. 61/2006 Sb., kterým zákonodárce zpřesnil ochranu důvěrnosti informací získaných při výkonu kontroly, dozoru, dohledu a obdobných činností. Smyslem úpravy v § 11 odst. 3 informačního zákona je podle této důvodové zprávy dostatečným způsobem naplnit právo veřejnosti na informace a zároveň ochránit práva a oprávněné zájmy třetích osob, které jsou kontrolní, dozorové, dohledové i obdobné činnosti podrobeny. Tím zákonodárce podle stěžovatelky vyjádřil úvahu o proporcionalitě zákonného řešení a úplnost právní úpravy ve vztahu k poměřování základních práv dotčených osob, a implicitně tak vyloučil nutnost provádět test proporcionality povinným subjektem v každém jednotlivém případě. [8] Dále stěžovatelka poukazuje na to, že Nejvyšší správní soud akceptuje obecné provedení testu proporcionality zákonodárcem například při posuzování důvodů podle § 77 odst.1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), které podle ní bez dalšího vedou ke zrušení povolení k trvalému pobytu. V těchto případech nemusí správní orgán provádět test proporcionality vždy, ale pouze ve výjimečných případech, např. vzneseli cizinec dostatečně konkretizovanou námitku, která je indikátorem potřeby zapojení testu proporcionality ad hoc. Naopak v § 77 odst. 2 téhož zákona zákonodárce vyjmenoval důvody, které mohou vést ke zrušení trvalého pobytu jen za podmínky, že takové rozhodnutí nebude nepřiměřeně zasahovat do soukromého a