— Nejvyšší správní soud

Ars 7/2023- 35 - text  Ars 7/2023 - 38 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše Langáška, soudkyně zpravodajky Michaely Bejčkové a soudců Radana Malíka, Petra Mikeše, Pavla Molka, Milana Podhrázkého a Ivo Pospíšila v právní věci navrhovatele: A. K., zastoupeného advokátem Mgr. Pavlem Baťkem, sídlem T. G. Masaryka 142, Příbram, proti odpůrkyni: obec Tuchoměřice, sídlem V Kněžívce 212, Tuchoměřice, zastoupené advokátem JUDr. Luďkem Krajhanzlem, sídlem Revoluční 7, Praha 1, o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 17. října 2023, čj. 37 A 24/2023-42, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: 1. Popis věci [1] Zastupitelstvo obce Tuchoměřice vyhlásilo místní referendum, aby zjistilo politický názor občanů obce na případný provoz hazardních her na území obce. Referendum se konalo dne 15. září 2023 a hlasovalo se v něm o těchto otázkách: 1. Souhlasíte s tím, aby obec Tuchoměřice povolila na pozemku stavební parcele parc. č. st. 292 a pozemku pozemkové parcele parc. č. 197, oba pozemky v katastrálním území Kněžívka, provoz hazardních her uvedených v § 3 odst. 2 písm. d) až t) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, tj. bingo, technická hra a živá hra? 2. Souhlasíte s tím, aby obec Tuchoměřice zřídila obecní policii, pokud bude v obecním referendu odsouhlasen na pozemku stavební parcele parc. č. st. 292 a pozemku pozemkové parcele parc. č. 197, oba pozemky v katastrálním území Kněžívka provoz hazardních her uvedených v § 3 odst. 2 písm. d) až t) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, tj. bingo, technická hra a živá hra? [2] Referenda se zúčastnil dostatek občanů obce: účast hlasujících činila přes 61 %, a referendum tedy bylo platné. Občané odpověděli na obě otázky „ne“; podíl hlasujících pro tyto odpovědi činil více než 51 % (u první otázky) a více než 38 % (u druhé otázky) z celkového počtu občanů obce, a referendum tedy bylo i závazné. [3] S výsledkem místního referenda však nesouhlasil jeden z občanů obce a podal u Krajského soudu v Praze návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, případně na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu. [4] Krajský soud návrh zamítl z těchto důvodů: - První otázku položenou v tuchoměřickém referendu bylo třeba vykládat tak, že obec zjišťovala názor občanů na regulaci hazardu na území obce pro účely vydání obecně závazné vyhlášky. To ostatně plyne i z usnesení o vyhlášení referenda. Referendum se tedy vedlo o otázce spadající do samostatné působnosti obce, a tak bylo přípustné. - Obě otázky byly formulovány jednoznačně. Nehraje roli, že se první otázka týkala dvou pozemků nebo že hovořila o provozu hazardních her „na pozemku“, a ne „v herním prostoru“. Matoucí nebyla ani druhá otázka, neboť provoz hazardních her je často provázen negativními společenskými jevy, a je proto oprávněné se občanů ptát i na to, zda požadují zřízení obecní policie. - O otázkách spojených s provozem hazardních her byli občané před referendem dostatečně informováni. 2. Kasační řízení Kasační stížnost [5] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel nesouhlasí s výkladem krajského soudu, podle kterého obec zjišťovala první otázkou názor občanů na provoz hazardních her pro účely vydání obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti. Otázka totiž zněla tak, zda má obec povolit provoz hazardních her na konkrétních pozemcích. Je přitom veřejně známo, že na těchto pozemcích mají být provozována kasina. Obec se tedy ve skutečnosti občanů ptala, zda má povolit provoz těchto kasin. To je ovšem rozhodnutí spadající do výkonu přenesené působnosti obce, a otázka tedy mířila na to, jak má obec rozhodnout při výkonu přenesené působnosti. Referendum o věcech spadajících do přenesené působnosti obce však zákon nedovoluje, a proto bylo nepřípustné. [6] Krajský soud neposoudil správně ani jednoznačnost první otázky. Nevzal totiž v úvahu, že je otázku možné vykládat dvěma způsoby: buď jako obecný dotaz na regulaci hazardu v obci, nebo jako konkrétní dotaz, zda povolit provoz hazardních her na vymezených pozemcích. V prvním případě by šlo o rozhodnutí v samostatné působnosti obce, ve druhém případě ale o rozhodnutí v působnosti přenesené. Nejednoznačnost otázky byla přitom natolik intenzivní, že mohla běžného hlasujícího občana zmást. To je další důvod, pro který bylo referendum o této otázce nepřípustné. [7] První otázka je nejednoznačná také proto, že spojovala dvě odlišné provozovny hazardních her. Na stavebním pozemku parcelního čísla 292 mělo být otevřeno kasino ve stávajícím obchodním centru POP Airport, jehož dopad na občany Tuchoměřic by byl zanedbatelný. Naopak na pozemku parcelního čísla 197 mělo být postaveno nové velké kasino. [8] Znění první otázky nepřípustně zasahuje do vlastnického práva majitelů pozemků parcelního čísla 292 a parcelního čísla 197. Otázka je totiž formulována tak, že může vést k zákazu provozu hazardu jen na těchto pozemcích, ne v celé obci. [9] Druhá otázka pak navozovala dojem, že se v obci zhorší bezpečnostní situace, pokud bude provoz hazardních her povolen, a že tedy bude nutné zřídit obecní policii. Šlo tedy o nepovolenou otázku, o které nebylo přípustné konat referendum. [10] Krajský soud nepřihlédl ani k tomu, že občané nebyli informováni natolik, aby se o sporné otázce mohli svobodně rozhodnout. Museli tedy hlasovat podle neúplných a zavádějících informací, které obec uvedla v odůvodnění referenda. Vyjádření ke kasační stížnosti [11] Obec Tuchoměřice souhlasí se závěry krajského soudu. Běžný občan nerozlišuje mezi zákazem provozu hazardních her na území obce v podobě obecně závazné vyhlášky a povolením k umístění herního prostoru. Naopak běžnému občanu bylo jasné, na co se obec v referendu ptala – zda si hazard v obci přeje, nebo ne. Není tedy pravda, že by byla první otázka položena nejednoznačně. Referendum navíc jasně ukazuje, že občané si hazard v obci nepřejí. [12] Tento závěr je pro obec závazný, a obec jej proto musí respektovat. Obec však chce výsledek referenda respektovat i tehdy, pokud by soud shledal, že je referendum neplatné, a to s ohledem na motivaci hlasujících osob a velkou volební účast. Zastupitelstvo obce proto už přijalo obecně závaznou vyhlášku, kterou zakázalo provoz hazardních her na celém území obce. Zasedání zastupitelstva se také zúčastnilo mnoho občanů zastávajících názor, že hazard do obce nepatří. [13] Námitku o matoucí či tendenční kampani stěžovatel nijak nedokazuje. Obec referendum vyhlásila po vášnivých diskusích o hazardu na území obce. Své občany ale nijak nemanipulovala, jak naznačuje stěžovatel. Sama obec pak žádnou kampaň nevedla a ani vést nemusela. 3. Právní hodnocení [14] Kasační stížnost není důvodná. [15] V místním referendu se rozhoduje o věcech, které patří do samostatné působnosti obce (§ 6 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu). Otázka navržená pro místní referendum musí být jednoznačně položena tak, aby na ni bylo možno odpovědět „ano“ nebo „ne“ (§ 8 odst. 3 zákona o místním referendu). Místní referendum nelze konat, pokud by otázka položená v místním referendu odporovala právním předpisům nebo pokud by právním předpisům odporovalo rozhodnutí přijaté v místním referendu [§ 7 písm. d) zákona o místním referendu]. [16] Nejvyšší správní soud souhlasí se závěry krajského soudu, podle kterých byly otázky položené v místním referendu přípustné a jednoznačné a občané Tuchoměřic byli dostatečně informováni. [17] Místní referendum je jednou z forem přímé demokracie. Umožňuje tedy občanům vyjádřit se k otázkám rozvoje své obce, a tak uplatnit své ústavně zaručené základní politické právo podílet se přímo na správě veřejných věcí. Hodnocení, zda bylo konání místního referenda přípustné a zda je v něm přijaté hodnocení platné, by proto nemělo být přísné či formalistické. Jinak řečeno, v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve prospěch konání místního referenda a vyslovit jeho neplatnost jen tehdy, pokud se jednoznačně prokáže, že referendum proběhlo nezákonně, případně je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno (rozsudek NSS ve věci lesíku Bělka v Břežanech ze dne 29. srpna 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, body 12 až 14). [18] Podobně by měly soudy hodnotit i formulace otázek pokládaných v referendech a jejich smysl by měly posuzovat ve všech souvislostech případu (například rozsudky NSS ve věci změny územního plánu Černolic ze dne 17. března 2016, čj. Ars 4/2015-45, č. 3414/2016 Sb. NSS, bod 58; nebo ve věci bytové výstavby v Řevnicích ze dne 1. září 2021, čj. Ars 6/2020-85, bod 16). [19] V Tuchoměřicích probíhala veřejná debata s občany o regulaci hazardu