1 As 164/2024 — Nejvyšší správní soud

1 As 164/2024- 66 - text  1 As 164/2024 - 69 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ivo Pospíšila, soudkyně Lenky Kaniové a soudce Michala Bobka v právní věci žalobce: Mgr. P. V., zastoupen JUDr. Janem Burešem, Ph.D., advokátem se sídlem Václavské náměstí 807/64, Praha 1, proti žalovanému: ministr vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 9. 2023, č. j. MV1239026/SO2023, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2024, č. j. 18 Ad 9/2023  53, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 7. 2024, č. j. 18 Ad 9/2023  53 se zrušuje. II. Rozhodnutí ministra vnitra ze dne 27. 9. 2023, č. j. MV1239026/SO2023, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení v celkové výši 28 570 Kč k rukám zástupce žalobce JUDr. Jana Bureše, Ph.D., advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud zabýval podmínkami vzniku bezdůvodného obohacení podle § 213 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“), a to za situace, kdy z důvodu marného uplynutí čtyřleté lhůty pro přezkumné řízení (§ 193 odst. 4 téhož zákona) správní orgány nezrušily rozhodnutí služebního funkcionáře, na jehož základě bylo plnění (výsluhový příspěvek) vyplaceno. [2] Žalobce byl v roce 2016 propuštěn ze služebního poměru policisty pro spáchání kázeňského přestupku a záhy poté mu byl dne 6. 10. 2016 přiznán výsluhový příspěvek. Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci však rozsudkem ze dne 11. 5. 2021, č. j. 65 Ad 8/2020  75, zrušil rozhodnutí o spáchání kázeňského trestu (a kasační stížnost v této věci zamítl NSS rozsudkem ze dne 3. 2. 2022, č. j. 4 As 176/2021  33). Tím odpadl jediný důvod pro propuštění žalobce ze služebního poměru. Řízení o jeho propuštění bylo na základě obnovy dne 26. 10. 2022 zastaveno, stejně jako ke dni 30. 11. 2022 i vyplácení výsluhového příspěvku. V důsledku toho se žalobce opět stal příslušníkem policie (resp. se na něj hledí tak, jako by jím nikdy nepřestal být), pročež mu byl doplacen plat. Prvostupňovým rozhodnutím v nyní přezkoumávaném řízení mu byla stanovena povinnost vydat bezdůvodné obohacení v celkové výši 943.464 Kč. To mělo spočívat ve výplatách výsluhového příspěvku v období od přiznání až do zastavení jeho výplaty. [3] O podaném odvolání rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím, ve kterém do výroku doplnil platební údaje a ve zbytku odvolání zamítl. [4] Následně podanou žalobu zamítl městský soud napadeným rozsudkem. Dospěl k závěru, že rozhodnutí není nicotné ani nepřezkoumatelné (body 59 a 63 napadeného rozsudku). Za důvod vzniku bezdůvodného obohacení označil plnění z důvodu, který odpadl. Ačkoliv zákon o služebním poměru tuto „skutkovou podstatu“ bezdůvodného obohacení výslovně nezná, je možné ji podle soudu analogicky dovodit (bod 67 tamtéž). Rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku sice nebylo nikdy formálně zrušeno (protože v době, kdy bylo rozhodnutí o spáchání kázeňského trestu zrušeno, již uplynula čtyřletá lhůta pro zahájení přezkumného řízení, která začala běžet od právní moci rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku), ale nárok na jeho výplatu zanikl ex lege s účinky ex tunc, což bylo deklarováno ve správních rozhodnutích a což představuje právě odpadnutí důvodu pro plnění (body 72 a 73 tamtéž). Pokud jde o závěr, že se v daném případě jedná o plnění z právního důvodu, který odpadl, se přitom městský soud výslovně odchýlil od existující judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek NSS ze dne 4. 10. 2023, č. j. 2 As 29/2023  32) a inspiroval se výkladem Nejvyššího soudu řešícím problematiku plnění na základě následně zrušeného soudního rozhodnutí (rozsudek velkého senátu ze dne 23. 4. 2014, sp. zn. 31 Cdo 3309/2011; viz bod 87 napadeného rozsudku). [5] Následně městský soud uzavřel, že nárok na vymáhání bezdůvodného obohacení není promlčen, jelikož se neaplikuje objektivní tříletá promlčecí lhůta ale obecná desetiletá (bod 93 tamtéž). Subjektivní i objektivní promlčecí doba pak běžela od právní moci usnesení o zastavení řízení o propuštění žalobce. V tom sice městský soud korigoval úvahy žalovaného, na závěr o včasném uplatnění nároku vůči žalobci to ovšem nemělo vliv (body 101 až 103 tamtéž). Konečně městský soud neměl napadené rozhodnutí za zmatečné (bod 112 tamtéž) a za vadu nepovažoval ani nedoplnění poradní komise žalovaného o člena odborové organizace (bod 114 tamtéž). II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. [7] Zaprvé stěžovatel namítal, že bezdůvodné obohacení nevzniklo, protože rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku nikdy nebylo formálně zrušeno. Z výsluhového příspěvku se stává bezdůvodné obohacení právě okamžikem zrušení tohoto rozhodnutí. K tomu už navíc pro uplynutí lhůt k nařízení přezkumného řízení nemůže dojít, což odpovídá zákazu retroaktivního zasahování do práv přiznaných v dobré víře. Postup žalovaného – vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, že nějaké dříve přiznané právo k určitému datu nenáleží – je pouze snahou obejít uplynutí lhůty pro přezkumné řízení. [8] Zadruhé stěžovatel uvedl, že městský soud nesprávně kvalifikoval bezdůvodné obohacení. Dle jeho názoru nelze rozšiřovat zákonem výslovně stanovené důvody vzniku bezdůvodného obohacení analogií o bezdůvodné obohacení vzniklé plněním z právního důvodu, který odpadl. Žalobcovo bezdůvodné obohacení tak může být pouze plněním bez právního důvodu, který zákon o služebním poměru výslovně upravuje. To má pak dopad na promlčení. Jedinou zákonem o služebním poměru upravenou tříletou promlčecí lhůtu má totiž za subjektivní i objektivní a není zde prostor pro analogické použití desetileté objektivní lhůty z jiných předpisů. Jelikož jde podle stěžovatele o bezdůvodné obohacení z plnění bez právního důvodu, začala objektivní promlčení lhůta plynout již okamžikem poskytnutí plnění, tedy vyplacením každého jednoho výsluhového příspěvku. Závěrem pak poukázal na úpravu zaměstnaneckého pracovního poměru, kde je zaměstnanec silně chráněn. [9] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadené rozhodnutí je zákonné, a proto navrhl zamítnutí kasační stížnosti. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [10] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal rozsudek městského soudu v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti, včetně důvodů, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Kasační stížnost je důvodná. [11] V první kasační námitce stěžovatel uvedl, že bezdůvodné obohacení vůbec nevzniklo, protože rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku nebylo formálně zrušeno. Námitka je důvodná. [12] Existenci majetkového prospěchu stěžovatele se Nejvyšší správní soud věnoval již v řízení, ve kterém správní soudy přezkoumávaly rozhodnutí o zániku nároku na výsluhový příspěvek. V něm kasační soud dospěl k závěru, že „po zrušení rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru došlo zpětně k obnovení služebního poměru (se všemi k tomu náležícími nároky); v souladu s výše uvedenou právní úpravou se má za to, že služební poměr trval po celou dobu, co byl neplatně skončen. Bez skončení služebního poměru tak nemohou stěžovateli oprávněně náležet nároky, které se skončením služebního poměru souvisí“ (rozsudek NSS ze dne 15. 8. 2024, č. j. 1 As 115/2024  46, bod 25). V nynějším řízení – týkajícím se rozhodnutí o povinnosti vydat bezdůvodné obohacení – již kasačnímu soudu nepřísluší tyto závěry přezkoumávat, neboť je jimi naopak vázán. Předmětem tohoto řízení „jsou toliko otázky, zda je stěžovateli vyplacený výsluhový příspěvek bezdůvodným obohacením, a zda nedošlo k promlčení nároku bezpečnostního sboru na jeho vydání“ (srov. rozsudek NSS č. j. 2 As 29/2023  32, bod 30). V projednávané věci je nezvratné, že v době, kdy byl stěžovateli výsluhový příspěvek vyplácen, dělo se tak zcela po právu. Teprve po zastavení řízení o propuštění ze služebního poměru se ukázalo, že mu výsluhový příspěvek nenáležel. Otázkou nyní je, zda takto pobíraný výsluhový příspěvek lze pojmově podřadit pod bezdůvodné obohacení a jako takové jej vymáhat. [13] Podle § 213 zákona o služebním poměru se za bezdůvodné obohacení […] považuje prospěch získaný plněním bez právního důvodu, z neplatného právního úkonu nebo z rozhodnutí služebního funkcionáře, které bylo zrušeno. Z toho jsou jasně zřejmé tři různé typy bezdůvodného obohacení. Plnění z důvodu, který odpadl mezi nimi přitom není uvedeno. [14] Nejvyšší sp