2 As 49/2024 — Nejvyšší správní soud

2 As 49/2024- 55 - text  2 As 49/2024 - 65 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Evy Šonkové a soudců Tomáše Kocourka a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: Mgr. L. Č., zastoupený JUDr. Pavlem Nastisem, advokátem se sídlem Sokolská třída 21, Ostrava, proti žalovanému: Magistrát města Ostravy, se sídlem Prokešovo náměstí 8, Ostrava, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) ALLECK s.r.o., se sídlem 28. října 438/219, Ostrava, zastoupená Mgr. Matějem Kopřivou, advokátem se sídlem 28. října 438/219, Ostrava, II) statutární město Ostrava, se sídlem Prokešovo náměstí 8, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 3. 2022, č. j. SMO/167689/22/ODTur, o kasační stížnosti žalobce proti výrokům I. a II. rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 12. 2023, č. j. 22 A 33/2022106, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce ani osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Statutární město Ostrava, Úřad městského obvodu Poruba (dále „ÚMO Poruba“ či „prvoinstanční správní orgán“) v pořadí třetím rozhodnutím rozhodlo o tom, že na pozemcích parc. č. XA, XB, XC, XD a XE v k. ú. P., obec O., se nenachází veřejně přístupná účelová komunikace (všechny dále uváděné pozemky se nachází v tomtéž k. ú.) a dále, že brána a oplocení nejsou pevnou překážkou umístěnou bez povolení na pozemní komunikaci. Toto rozhodnutí (dále „prvoinstanční rozhodnutí“) pak na základě žalobcova odvolání aproboval žalovaný shora označeným rozhodnutím, proti kterému brojil žalobce žalobou (dále „napadené rozhodnutí“). [2] Žalobu Krajský soud v Ostravě (dále „krajský soud“) v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Nepřisvědčil žalobnímu bodu, v němž žalobce tvrdil systémovou podjatost všech úředních osob prvoinstančního správního orgánu. Pojem systémová podjatost vykládá judikatura jinak, než jak ho chápe žalobce. Krajský soud konstatoval, že vyjádření vedoucího tohoto odboru nemohlo zpochybnit nepodjatost všech zaměstnanců prvoinstančního správního orgánu. Podle krajského soudu nebyly v posuzovaném případě dány ani jiné okolnosti prokazující mimořádné riziko systémové podjatosti. [3] Krajský soud nepřisvědčil ani námitkám namířeným proti posouzení nepodjatosti konkrétních úředních osob. Žalobní tvrzení měl za nedostatečně konkrétní na to, aby je mohl věcně posoudit. Krajský soud nemůže námitky za žalobce domýšlet. Jmenovitě žalobce brojil pouze proti rozhodnutím o námitkách podjatosti Bc. P. a Ing. G. Ve vztahu k Bc. P. krajský soud uvedl, že žalobce pouze konstatoval, že prvoinstanční rozhodnutí bylo vydáno podjatou osobou, aniž své výhrady konkretizoval. Taková námitka nicméně nedává soudu prostor pro relevantní přezkum. Krajský soud pochybnosti o zákonnosti postupu prvoinstančního správního orgánu v tomto ohledu neměl. Ve vztahu k podjatosti Ing. G. krajský soud nepřisvědčil žalobcově námitce, že rozhodnutí o námitce podjatosti vydané tajemnicí ÚMO Poruba a navazující odvolací rozhodnutí měla být přezkoumána žalovaným v napadeném rozhodnutí. Krajský soud měl za prokázané, že o této námitce podjatosti bylo řádně a přezkoumatelně rozhodnuto ve dvou stupních a žaloba neobsahuje konkrétní věcné námitky vůči tomuto rozhodnutí. Žalobcův návrh, aby byly provedeny k důkazu jím předložené listiny (přílohy k podáním z roku 2016), krajský soud označil za nedostatečně specifikovaný, pročež mu nevyhověl. [4] Za nedůvodné krajský soud označil námitky žalobce týkající se nepříslušnosti prvoinstančního správního orgánu k vydání prvoinstančního rozhodnutí. Konstatoval, že dle organizační struktury ÚMO Poruba je silniční správní úřad součástí odboru dopravy. Obecně závaznou vyhláškou č. 14/2023, Statut města Ostravy (dále „statut“), je přenesená působnost v této agendě svěřena všem městským obvodům. Jejich vnitřní členění na odbory je výrazem vnitřní organizační struktury úřadu. Při posuzování pravomoci k vydání prvostupňového rozhodnutí je na ÚMO Poruba potřeba nahlížet jako na celek. Krajský soud se opřel mj. o rozsudek NSS ze dne 14. 6. 2023, č. j. 2 As 218/202252, podle kterého nemá zařazení do konkrétního odboru s věcnou příslušností správního orgánu nic společného. Byť se oprávnění k provádění úkonů správního orgánu v řízení zpravidla řídí vnitřními předpisy tohoto orgánu, je třeba respektovat i možnost udělení tohoto oprávnění ad hoc vedoucím správního orgánu. Bc. P. (dále také „pověřená úřední osoba“) byla pověřena k vedení řízení pověřením vydaným tajemnicí ÚMO Poruba, a to na základě objektivního důvodu – pro vyloučení předešlé oprávněné úřední osoby pro podjatost. Vedoucí odboru výstavby a životního prostředí se – v rozporu s tvrzením žalobce – oprávněnou úřední osobou nestal. Přímou nadřízenou pověřené úřední osoby se totiž na základě rozhodnutí o pověření stala tajemnice ÚMO Poruba. Žalobce žádné důvody ukazující nadkritickou míru systémového rizika podjatosti neuvedl. [5] Krajský soud nepřisvědčil ani námitce žalobce, podle níž prvoinstanční správní orgán porušil povinnost se řídit závazným právním názorem žalovaného tím, že prvostupňové rozhodnutí obsahově odpovídá předchozímu rozhodnutí, které bylo zrušeno v odvolacím řízení. Krajský soud k tomu zdůraznil, že prvoinstanční správní orgán byl vázán výlučně v tom ohledu, že rozhodnutí muselo být zrušeno z důvodu vyloučení oprávněné úřední osoby, která jej vyhotovila, pro podjatost. Také formálně nejsou obě rozhodnutí totožná, neboť už jejich rozsah se liší o 19 stran. Převzetí závěrů ze zrušeného rozhodnutí však krajský soud nepovažoval za problematické. [6] Žalobce před krajským soudem neuspěl ani s tvrzením, že se prvostupňový správní orgán při novém projednání věci nezabýval řadou jeho námitek, které musel znovu uplatnit v odvolání. Krajský soud zdůraznil, že pokud žalobce připouští, že všechny námitky žalovaný následně v odvolacím řízení vypořádal, nemohl být na svých právech v tomto směru zkrácen. K porušení zásady dvojinstančnosti nedošlo. Podáním žalobce, ač jsou označována za nadměrně obsáhlá a opakující se, byla ze strany prvoinstančního správního orgánu přesto věnována maximální pozornost. [7] Dále se krajský soud zabýval argumentací žalobce k naplnění jednotlivých znaků veřejně přístupné účelové komunikace (přehledně jsou shrnuty níže v bodě 61). Žalobci se nepodařilo zpochybnit přesvědčivý a podložený závěr správních orgánů, že nebyl naplněn už první znak, tj. stálost a patrnost dopravní cesty v terénu. V severní části pozemku parc. č. XA a na pozemku parc. č. XD není podle leteckých snímků zřetelná jakákoliv cesta. Ani z výpovědí svědků Ing. A. a D. Č. nelze stálost a patrnost dopravních cest v terénu prokázat. Ojedinělé letecké snímky nebo fotografie s vyjetými kolejemi k doložení patrnosti cesty v terénu nestačí. Tyto závěry správních orgánů krajský soud označil za dostatečně konkrétní, vycházející z jednoznačně identifikovaných důkazů. Naopak tvrzení žalobce, že užívání dopravní cesty chodci a silničními vozidly bylo prokázáno svědecky, je nekonkrétní, neboť neuvedl jmenovitě, o jakého svědka mělo jít. [8] Krajský soud aproboval také způsob, jakým správní orgány vyhodnotily naplnění druhého znaku veřejně přístupné účelové komunikace. Souhlasil se závěry správních orgánů ohledně možnosti spojení domu ve spoluvlastnictví žalobce s n. S. p. b. a sjezdu z něj. Souhlasil také s tím, že snadnější přístup k nemovitosti lze zajistit terénními úpravami, případně za užití veřejnoprávního povolení. Potenciální technické a administrativní obtíže při realizaci vjezdu pro motorová vozidla k nemovitosti označil krajský soud za hypotetické. Jedná se navíc o soukromou záležitost spoluvlastníků domu, nikoli o otázku veřejného subjektivního práva. [9] Stěžovatel neuspěl ani s námitkami brojícími proti vyhodnocení třetího znaku veřejně přístupné účelové komunikace. Krajský soud uvedl, že stěžovatel neoznačil žádné konkrétní listinné důkazy ani svědky, z jejichž výpovědí by mohla být prokázána existence konkludentního souhlasu vlastníka pozemku v trase tvrzené komunikace s jeho obecným užíváním. Absence souhlasu byla podle krajského soudu správními orgány zjištěna nade všechnu pochybnost. Bylo prokázáno, že veřejnost pozemek neužívá, lokalita je uzavřeným soukromým prostorem. [10] Krajský soud se ztotožnil také s tím, jak správní orgány vyhodnotily čtvrtý znak veřejně přístupné účelové komunikace – existenci nutné komunikační potřeby. Žalobní tvrzení k tomuto znaku měl krajský soud za vypořádané svým odůvodněním vztahujícím se k druhému znaku. Dodal, že občasné jednorázové využití přístupu na pozemek žalobce přes pozemek parc. č. XA je pouhou výjimkou, která nevytváří pravidlo. Žalobcem namítané procesní pochybení úřední osoby spočívající v neinformování žalobce o pořízení fotografií na místě a absenci protokolu o tomto úkonu nemohlo podle krajského soudu představovat takovou va