5 As 174/2024 — Nejvyšší správní soud

5 As 174/2024- 58 - text  5 As 174/2024 - 63 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatelů: a) Ing. J. P., b) Bc. J. P., c) V. U., d) O. B., e) K. K., f) Ing. arch. V. M., g) Ing. J. M., h) M. P., všichni zastoupeni JUDr. Kamilem Jelínkem, Ph.D., advokátem se sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno, proti odpůrkyni: obec Zbraslav, se sídlem Komenského 105, Zbraslav, zastoupena JUDr. Petrem Fialou, advokátem se sídlem Helfertova 2040/13, Brno, o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 6. 6. 2024, č. j. 66 A 1/2024-56, t a k t o: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 6. 2024, č. j. 66 A 1/2024-56 se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í: I. Dosavadní průběh řízení [1] Navrhovatelé podali dne 21. 3. 2024 u Krajského soudu v Brně návrh na zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu Zbraslav, schváleného usnesením zastupitelstva odpůrkyně ze dne 18. 9. 2023, č. 132/Z9/2023, a to „v části vymezení plochy Z.4“. [2] Navrhovatelé v návrhu uplatnili řadu námitek, v nichž namítali procesní i hmotněprávní pochybení odpůrkyně. Zejména namítali, že si odpůrkyně při přijímání územního plánu počínala nepřiměřeně a nevypořádala se dostatečně s jejich námitkami. Podmínění provedení většiny druhů stavebních záměrů v zastavitelné ploše Z.4 pořízením a zavedením do evidence územně plánovací činnosti dle § 30 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), územní studie US.2 „Březina“ bylo podle navrhovatelů v rozporu se zákonem, neboť nepřiměřeně zasahovalo do práv navrhovatelů, zejména práv vlastnických, a to především z toho důvodu, že územní studie měla obsahovat vymezení veřejného prostranství na pozemcích navrhovatelů. Navrhovatelé připomněli, že dle § 7 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o obecných požadavcích na využívání území“), podle něhož „plochy veřejných prostranství zahrnují zpravidla stávající a navrhované pozemky jednotlivých druhů veřejných prostranství a další pozemky související dopravní a technické infrastruktury a občanského vybavení, slučitelné s účelem veřejných prostranství“, s tím, že „pro každé dva hektary zastavitelné plochy bydlení, rekreace, občanského vybavení anebo smíšené obytné se vymezuje s touto zastavitelnou plochou související plocha veřejného prostranství o výměře nejméně 1000 m2; do této výměry se nezapočítávají pozemní komunikace“, měla uvedená plocha veřejného prostranství i podle odpůrkyně činit 0,3045 ha. Územní plán však požadoval vytvoření veřejného prostranství ve formě parkové zeleně o rozloze 0,7 ha, tedy více než dvojnásobně větší, a to na pozemcích 13 vlastníků (včetně navrhovatelů). Ze stejných důvodů byli navrhovatelé přesvědčeni, že v rozporu se zákonem byla také předpokládaná objízdná komunikace kolem tohoto veřejného prostranství. Územní plán měl proto být dle navrhovatelů v rozsahu vymezení plochy Z.4 zrušen a odpůrkyně měla následně stanovit požadavky na rozlohu a umístění veřejného prostranství v této ploše tak, aby byl minimalizován zásah do práv dotčených vlastníků pozemků. Jako alternativu k požadovanému veřejnému prostranství předestřeli navrhovatelé vymezení pásů zeleně podél nově vymezované komunikace PU.056, která má vést přibližně středem plochy Z.4. Navrhovatelé rovněž namítali, že část územního plánu, která dává v rámci etapizace ve smyslu § 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona přednost zástavbě v zastavitelných plochách Z.1 a Z.2 před zástavbou v ploše Z.4, je v rozporu se stanoviskem Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 17. 10. 2022, č. j. JMK 149241/2022, a že bez zákonného důvodu blokuje využitelnost a zástavbu plochy Z.4. [3] Krajský soud většině námitek navrhovatelů nepřisvědčil. Shledal však nezákonnost podmínění zástavby v ploše Z.4 zpracováním územní studie US.2 za situace, kdy její obsah územní plán stanovil v bodě 13.1.1. své textové části takto: „V Územním plánu jsou vymezeny tyto plochy pro zpracování územní studie (US): […] US.2 „Březina“ – studie určená pro podrobnější prověření rozvoje navržené smíšené obytné zástavby, včetně vymezení pozemků veřejného prostranství o minimální velikosti 0,7 ha a poměru stran 1:4 až 2:3 v rámci plochy SV.030 formou parkové zeleně.“ (důraz doplněn Nejvyšším správním soudem). [4] Z odůvodnění územního plánu dle krajského soudu vyplývá, že odpůrkyně byla přesvědčena, že vymezení veřejného prostranství v rozsahu vyžadovaném § 7 odst. 2 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území bylo povinností, kterou musela v novém územního plánu dodržet. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2016, č. j. 8 As 13/2016-35 (všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), se však požadavek § 7 odst. 2 uvedené vyhlášky uplatňoval pouze při vymezování nových zastavitelných ploch, nikoliv ploch, které jako zastavitelné již byly v minulosti územně plánovací dokumentací vymezeny. Plocha Z.4, v níž byla zástavba podmíněna zpracováním územní studie US.2, však již byla jako zastavitelná vymezena v předchozím územním plánu z roku 2010. Z tohoto důvodu nebyla při vymezování plochy Z.4 v novém územním plánu odpůrkyně povinna stanovit dle § 7 odst. 2 zmiňované vyhlášky požadavek na vymezení související plochy veřejného prostranství o stanovené výměře. Navíc samotné odůvodnění územního plánu připouští, že rozvojové plochy veřejné zeleně, jejichž účelem bylo naplnění požadavků § 7 dané vyhlášky, jsou v územním plánu již vymezeny v několika lokalitách a že další vymezování takových ploch není nutné. Popsaný požadavek na vymezení plochy veřejného prostranství za pomoci územní studie proto byl podle názoru krajského soudu stanoven nad rámec § 7 odst. 2 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území a v důsledku její nesprávné interpretace. Skutečnost, že v územním plánu mělo být v ploše SV.030 (část zastavitelné plochy Z.4 – pozn. NSS) za pomoci územní studie vymezeno veřejné prostranství, ačkoli to nebylo nutné pro naplnění požadavku dle § 7 odst. 2 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území, sice sama o sobě nebyla dle krajského soudu porušením zákona, měla však významný dopad na posouzení proporcionality zvoleného řešení, kterou navrhovatelé po celou dobu projednávání návrhu územního plánu zpochybňovali. Krajský soud na základě tohoto závěru shledal, že podmínění zástavby v ploše Z.4 zpracováním dané územní studie odporuje principu proporcionality. [5] Krajský soud dále nesouhlasil s tím, že odpůrkyně odůvodnila požadavek na vymezení veřejného prostranství ve formě parkové zeleně při zpracování územní studie rovněž stavební neaktivitou vlastníků příslušných pozemků, kteří několik let nepožádali o povolení téměř žádných změn v tomto území, ačkoliv dle předchozího územního plánu (po uplynutí lhůty pro jím rovněž původně předpokládané zpracování územní studie) tak mohli učinit. Jak totiž uvedl Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/2018-50, územní plánování je dlouhodobým a kontinuálním procesem, pročež by nově přijímaná územně plánovací dokumentace měla určitým způsobem navazovat na tu předchozí. Je tedy spíše nežádoucí, aby jednou projednané a schválené záměry byly znovu měněny, neboť tím dochází k zásahu do legitimního očekávání dotčených osob a neefektivnímu vynakládání veřejných prostředků (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 4 As 253/2016-45). Změny ve funkčním využití pozemků, jakož i změny stanovených podmínek jejich využití tak sice nelze zcela vyloučit, nicméně zasahuje-li taková změna do vlastnických práv dotčených osob, je třeba ji dostatečně odůvodnit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2023, č. j. 2 As 67/2022-42). Územní plán však takové odůvodnění dle krajského soudu neobsahuje. [6] Krajský soud připustil, že proporcionalita podmínění zástavby v ploše Z.4 zpracováním územní studie, jež má vymezit veřejné prostranství, byla při pořizování územního plánu určitým způsobem zvažována. Za alternativu tohoto řešení však odpůrkyně považovala pouze ponechání pozemků, na nichž má být veřejné prostranství ve formě parkové zeleně územní studií vymezeno, jejich stávajícímu účelu, tj. převážně zemědělství, a související zrušení jejich zastavitelnosti. Vzhledem k tomu vyhodnotila odpůrkyně požadavek na budoucí vymezení veřejného prostranství jako přiměřené a nediskriminační řešení. Její úvahy však vycházely z nesprávné interpretace § 7 odst. 2 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území, a zvoleným řešením tak bylo podle krajského soudu zasaženo do vlastnických práv navrhovatelů k jejich pozemkům v ploše Z.4, neboť došlo k omezení jejich možnost