7 As 229/2024 — Nejvyšší správní soud

7 As 229/2024- 72 - text  7 As 229/2024 - 81 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Krupičkové a soudců Faisala Husseiniho a Davida Hipšra v právní věci žalobkyně: Správa železnic, státní organizace, se sídlem Dlážděná 7, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída ktp. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ze dne 2. 11. 2018, sp. zn. UPDIRPD0004/17, č. j. UPDI2989/18OPDISPR/KE, za účasti: I) České dráhy, a. s., se sídlem Nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, II) KŽC Doprava, s. r. o., se sídlem Meinlinova 336/1a, Praha 9, III) PKP CARGO INTERNATIONAL, a. s., se sídlem Betonářská 14, Muglinov, Ostrava, zast. advokátem Mgr. Tomášem Kravčíkem, se sídlem Občanská 16, Ostrava, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 9. 2024, č. j. 14 A 157/2023126, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 9. 2024, č. j. 14 A 157/2023126, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: 1. Vymezení věci [1] Prvostupňovým rozhodnutím ze dne 15. 6. 2018, č. j. UPDI1675/18OPDISPR/AZ ÚPDI, Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen „ÚPDI“) na základě žádostí podaných OZNŘ I) (České dráhy) a OZNŘ II) (KŽC Doprava) přezkoumal žalobkyní vydané Prohlášení o dráze celostátní a regionální platné pro přípravu jízdního řádu 2019 a pro jízdní řád 2019, účinné od 1. 12. 2017 (dále také jen „PoD“). ÚPDI přitom shledal, že ve vymezených částech je v rozporu s ustanoveními zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách (dále jen „zákon o dráhách“). Prvostupňové rozhodnutí obsahovalo celkem 28 výroků, přičemž v některých z nich ÚPDI konstatoval, že vybrané části PoD jsou v rozporu s příslušnou právní úpravou a v některých že nikoli. Proti rozhodnutí ÚPDI podala žalobkyně rozklad k předsedovi ÚPDI, konkrétně proti výrokům 3, 4, 6, 8, 9, 15, 16, 18, 19, 22, 23 a 28. Předseda ÚPDI poté výrokem I. rozhodnutí označeného v záhlaví tohoto rozsudku zamítl rozklad v části, v níž byly napadeny výroky 3, 6, 8, 9, 15 až 19, 22 a 28 prvostupňového rozhodnutí a v tomto rozsahu rozkladem napadené rozhodnutí ÚPDI potvrdil. Výrokem II. svého rozhodnutí předseda ÚPDI zrušil výroky 14 a 23 prvostupňového rozhodnutí a v tomto rozsahu věc vrátil ÚPDI k novému projednání. Výrokem III. svého rozhodnutí předseda ÚPDI zrušil výrok 4 prvostupňového rozhodnutí a v tomto rozsahu řízení zastavil. [2] Proti rozhodnutí předsedy ÚPDI podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze. Touto žalobou se domáhala zrušení rozhodnutí předsedy ÚPDI a výroků 3, 15, 16 a 19 prvostupňového rozhodnutí. [3] Vzhledem k tomu, že zákonem č. 464/2021 Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, byl s účinností od 1. 1. 2024 ÚPDI zrušen, jednal městský soud jako s žalovaným s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, na nějž dřívější působnost ÚPDI přešla. [4] Městský soud věc v rozsahu žalobních bodů přezkoumal a shledal, že žaloba je důvodná, neboť žalobní námitky byly v rozsahu výroků 3 a 16 prvostupňového rozhodnutí důvodné. Městský soud tak zrušil napadené rozhodnutí částečně pro nepřezkoumatelnost (ve vztahu k otázkám, jimiž se zabýval výrok 3 prvostupňového rozhodnutí) a částečně pro nezákonnost (ve vztahu k otázkám, jimiž se se zabýval výrok 16 prvostupňového rozhodnutí) a vrátil je žalovanému k dalšímu řízení. Zrušil přitom pouze výrok I. napadeného rozhodnutí, ostatní výroky rozhodnutí předsedy ÚPDI totiž nebyly žalobou napadeny, resp. žalobkyně proti nim nevznesla žádnou argumentaci. [5] Městský soud předně poznamenal, že PoD je dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2014, č. j. 1 As 28/201462, č. 3068/2014 Sb. NSS, jednostranným soukromoprávním jednáním vlastníka dráhy, které se svou povahou blíží veřejné nabídce podle § 1780 až 1784 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Dopravci však fakticky nemají možnost tuto nabídku neakceptovat, pokud chtějí dopravu na dráze provozovat – žalobkyně coby provozovatel naprosté většiny železničních drah v České republice je totiž přirozeným monopolistou. Je tedy nutné, aby bylo provozování dráhy striktně regulováno zákonem, a žalobkyně v prohlášení o dráze kladla dopravcům pouze takové podmínky, které jsou nezbytné, zakládají se na obecných právních předpisech a umožňují všem zájemců se bez zákonem nepředvídaných překážek o provozování dopravních služeb ucházet. [6] Ve vztahu k povinnosti žalobkyně projednat její interní předpisy s dopravci, jak ji konstatoval předseda ÚPDI ve svém rozhodnutí, resp. žalovaný ve výroku 3 prvostupňového rozhodnutí, se městský soud nejprve zabýval námitkami žalobkyně, že nebyla do PoD povinna zahrnout povinné projednání vydávaných interních předpisů s dopravci (kapitola 2.4.1 PoD). Ačkoli se prvostupňové i napadené rozhodnutí zabývají možností přímého účinku práva EU na žalobkyni (což by mohlo vést k závěru o nutnosti projednat vnitřní předpisy žalobkyně s dopravci, resp. o právu dopravců tyto vnitřní předpisy připomínkovat), podle městského soudu závěry předsedy ÚPDI zcela opomíjejí některé klíčové úvahy a rozkladové námitky, a proto jsou neúplné a nepřezkoumatelné. Městský soud ovšem nesouhlasil se závěry žalobkyně, že ani v kontextu ustálené judikatury Soudního dvora EU (dále také jen „SDEU“) na ni přímý účinek nesprávně transponovaných směrnic nelze použít. Účelem přímého účinku směrnice (zde „směrnice o bezpečnosti železnic“ Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (Směrnice o bezpečnosti železnic) ) je umožnit aplikaci práva EU v co nejširším rozsahu, pokud stát opomněl takovou směrnici transponovat. SDEU navíc podle městského soudu přistupuje k výkladu pojmu stát extenzivně, a zahrnuje do něj za splnění příslušných podmínek např. i orgány místní samosprávy či nezávislé entity mající na starosti věci veřejného zájmu. Městský soud tedy uzavřel, že není důvod, aby žalobkyně coby osoba zřízená a nepřímo kontrolovaná státem nemohla být považována za stát za účelem aplikace přímého účinku směrnice EU. [7] Z hlediska (ne)přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí v něm však městskému soudu chyběla – dle jeho mínění – klíčová úvaha, zda PoD, eventuálně i interní předpisy vydávané na základě § 22 odst. 1 písm. b) zákona o dráhách (tedy i interní předpisy žalobkyně), je možné považovat za vnitrostátní bezpečnostní předpisy ve smyslu směrnice o bezpečnosti železnic, konkrétně jejího čl. 8. Napadené rozhodnutí tedy podle městského soudu dostatečně nevysvětluje, z jakých důvodů považuje tyto dokumenty za vnitrostátní bezpečnostní předpisy ve smyslu zmiňované unijní úpravy. Podle městského soudu se také předseda ÚPDI dostatečně nevypořádal s námitkami žalobkyně týkajícími se toho, že k vydávání takových předpisů není zákonem zmocněna, a rovněž opomněl námitku týkající se pravomoci Drážního úřadu, který je podle žalobkyně takovou pravomocí nadán. Dále pak městský soud za projev nedostatečně vypořádané námitky označil také chybějící úvahu, jak se pravomoc žalobkyně liší či překrývá s pravomocí Drážního úřadu. Městský soud postrádal též úvahu, zda je namístě považovat za takové předpisy i interní předpisy jiných provozovatelů drah, protože žalobkyně není v České republice provozovatelem jediným. [8] Ohledně problematiky přidělování kapacity dráhy v mimořádných situacích (výrok 16 prvostupňového rozhodnutí, resp. poslední dvě odrážky v rámci „ad hoc přidělování kapacity dráhy“ dle kapitoly 4.3.2 PoD) se městský soud zabýval otázkou, zda při mimořádných situacích dochází rovněž k přidělování drážní kapacity (což byl názor žalobkyně), nebo zda v takové situaci dochází pouze k operativnímu řízení provozu bez přidělování kapacity. Správní orgány podle městského soudu přesvědčivě vysvětlily, proč při mimořádných situacích nelze prakticky požadovat aplikaci ustanovení o přidělování kapacity dráhy. Jako příklady předseda ÚPDI uvedl například potřebu zajistit objezd nesjízdného úseku trati vyvolané živelnou událostí nebo nehodou, nutnost okamžitého řešení situace bez aplikace procesu vyřizování žádostí podle § 34b zákona o dráhách o přidělování kapacity dráhy po nabytí platnosti jízdního řádu, nebo nutnost operativně řešit maximální využití kapacity odklonové trasy bez ohledu na již přidělenou kapacitu na ní. Městský soud ovšem zdůraznil, že ačkoliv se při mimořádných situacích uplatňuje krizové, operativní řízení, může i v rámci tohoto řízení docházet k přidělování kapacity v krizovém režimu. Takový postup zajišťuje pružnost rozhodování a zároveň snaží o co nejmenší a co nej