6 As 182/2025 — Nejvyšší správní soud

6 As 182/2025- 40 - text  6 As 182/2025 - 44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové a soudců Filipa Dienstbiera a Václava Štencla v právní věci navrhovatelky: FCC České Budějovice, s.r.o., sídlem Dolní 876/1, České Budějovice, zastoupená Mgr. Tomášem Slabým, advokátem, sídlem Truhlářská 1104/13, Praha 1, proti odpůrci: město Lišov, sídlem tř. 5. května 139/156, Lišov, zastoupený JUDr. Martinem Slobodníkem, Ph.D., LL.M., advokátem, sídlem U Rybníčku 553, Prachatice, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – změny č. 11 územního plánu města Lišova, vydaného usnesením zastupitelstva města Lišova č. 11/2024 ze dne 29. 4. 2024, které nabylo účinnosti dne 4. 6. 2024, o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 13. 11. 2025, č. j. 65 A 15/202593, takto: I. Kasační stížnost navrhovatelky se zamítá. II. Navrhovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Navrhovatelka je povinna zaplatit odpůrci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 12 270 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce odpůrce JUDr. Martina Slobodníka, Ph.D., LL.M., advokáta. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Zastupitelstvo odpůrce usnesením ze dne 29. 4. 2024, č. 11/2024, vydalo opatření obecné povahy – změnu č. 11 územního plánu města Lišova, které nabylo účinnosti dne 4. 6. 2024. Dle schváleného zadání bylo předmětem změny převedení územního plánu do nového datového standardu pro tvorbu územních plánů (tzv. standardizace). Dne 2. 11. 2025 se uskutečnilo veřejné projednání návrhu změny, kde bylo zdůrazněno, že změna řeší pouze jiné grafické znázornění územního plánu, jiné pojmenování ploch s rozdílným využitím, jiné pojmenování koridorů ad. a neznamená věcné změny zasahující do práv vlastníků pozemků a staveb v řešeném území. Navrhovatelka v procesu pořizování změny opatření obecné povahy nepodala námitky. [2] Návrhem podaným ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích se navrhovatelka domáhala zrušení změny č. 11, a to v celém jejím rozsahu. Navrhovatelka uvedla, že provozuje skládku odpadů, která je umístěna mj. na pozemcích parc. č. 956/18 a 1023/3 v kat. území Lišov, které jsou v jejím vlastnictví. Navrhovatelka upozornila, že do 4. 6. 2024 (tj. do nabytí účinnosti návrhem napadeného opatření obecné povahy) měla plocha PR.1.L, kde se nacházejí pozemky v jejím vlastnictví, dle grafické části územního plánu (po změnách č. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 a 10) zakresleny dvě vrstvy způsobu využití: plocha technické infrastruktury umožňující skládkování odpadu (TI, tmavomodrý podklad) a plocha rekultivace (PR, zelené šestiúhelníky). Dle navrhovatelky bylo v územním plánu před napadenou změnou uvedeno, že se v Lišově nachází skládka, ukládání odpadu je řešeno v souladu s příslušnými právními předpisy a po ukončení skládkování bude plocha rekultivována, přičemž pro další rozšíření skládky je navržena plocha západně od stávající skládky (TI.1.L). Navrhovatelka má za to, že územní plán před změnou umožňoval využití pozemků nacházejících se v uvedené ploše jak pro skládkování, tak pro rekultivaci (následná druhá fáze provozu skládky; § 37 odst. 3 a 4 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech). Po účinnosti napadené změny je však v dané ploše, na níž se nacházejí dotčené pozemky, zakreslena pouze jedna vrstva, a sice plocha smíšená nezastavěného území – rekultivace (MX), na které je umožněno provádět pouze rekultivaci, nikoli však již skládkování. [3] Dle navrhovatelky došlo napadeným opatřením obecné povahy k věcné změně funkčního využití pozemků způsobem, který jí znemožňuje pokračovat v již realizovaném využití a připravovaném záměru. Navrhovatelka uvedla, že dlouhodobě provozuje skládku a začala připravovat navýšení skládkové činnosti. Předmětem záměru „Skládka SOO Lišov  IV. etapa výstavby těsněné skládky“ (dále též „záměr“) představuje pokračování skládkové činnosti v prostoru navazujícím na již existující provozovaný skládkový areál (umístění záměru zohledňuje existující infrastrukturu, dopravní obslužnost, inženýrské sítě, smluvní dodavatelské vztahy) a prochází procesem EIA. Provedená změna nicméně znemožnila další skládkování na dotčené ploše, a tedy i zmaření realizace připravovaného záměru. V souvislosti se změnou došlo také k marnému vynaložení prostředků na projektovou přípravu plánovaného záměru. Navrhovatelka se proto domnívá, že její práva byla změnou přímo zasažena, konkrétně došlo k zásahu do ústavně garantovaného vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i práva na podnikání garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny. Omezení způsobu využití pozemků výlučně na rekultivační činnost neguje dosavadní způsob využití a ekonomickou hodnotu pozemků. Navrhovatelka rovněž namítala, že tuto změnu územního plánu nebylo možné předvídat, neboť neodpovídá schválenému zadání. Rovněž z odůvodnění změny plyne, že měla být zaměřena pouze na standardizaci územního plánu. Provedená změna je dle stěžovatelky rovněž nepřezkoumatelná, neboť odpůrce neodůvodnil, proč se odchýlil od schváleného zadání. Změna představuje zásah do legitimního očekávání navrhovatelky, že bude moci kontinuálně využívat majetek ve svém vlastnictví s přihlédnutím k existujícímu stavu a podnikatelským záměrům. [4] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem podaný návrh zamítl. Dospěl k závěru, že postavení navrhovatelky se v souvislosti s provedenou změnou nezměnilo, a tedy nemohlo být a nebylo zasaženo do jejích veřejných subjektivních práv. Dle krajského soudu již před provedenou změnou nebyla plocha PR.1.L (nyní K.8 – MX) zařazena mezi plochy zastavitelné a byla vedena jako plocha změn, kterou představuje rekultivace po ukončení skládkování. Určení jako plochy pro rekultivaci je možno dle krajského soudu dovodit již ze samotného názvu této plochy (zkratka PR). Dle územního plánu (před změnou i po ní) byla a je pro další rozšíření skládky navržena pouze plocha západně od stávajícího tělesa skládky, čemuž odpovídalo i vymezení plochy TI.1.L (nyní Z.37 – TU). V ploše PR.1.L tak nebylo možno umisťovat a povolovat nové stavby technické infrastruktury již před provedenou změnou, neboť se nejednalo a nejedná o plochu zastavitelnou (určenou k zastavění dalšími novými stavbami), nýbrž o plochu určenou k rekultivaci poté, co bude ukončeno skládkování. Dle krajského soudu tedy nelze dovozovat, že by na ploše PR.1.L platily regulativy pro technickou infrastrukturu pouze na základě toho, že v grafické části byla znázorněna také tmavomodrou barvou. Tmavomodrý podklad mohl v daném případě dle krajského soudu znamenat vyznačení stabilizované plochy zachycující současný stav, tedy že se v místě nachází skládka, která na dotčené ploše může nadále existovat. Dle krajského soudu ovšem nebylo a není možné ji více rozšiřovat, neboť jediné možné využití této plochy spočívá v její rekultivaci. V této souvislosti krajský soud neshledal ani navrhovatelkou namítaný rozpor se zákonem č. 541/2020 Sb., o odpadech. Způsob využití plochy PR.1.L (nyní K.8 – MX) odpovídá dle krajského soudu postupným fázím provozu skládky upraveným v § 37 zákona o odpadech. Krajský soud uzavřel, že na plochu PR.1.L se výlučně vztahovala regulace využití území pro plochy rekultivace označené zkratkou PR. Takto byla v daném případě také plocha výslovně označena (nikoli zkratkou TI). Fakticky se tedy regulace dané plochy co do svého obsahu nezměnila, došlo pouze k formální změně označení a grafického znázornění. Dle krajského soudu tedy nedošlo ani k excesu stran rozsahu zadání provedené změny územního plánu. II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce [5] Navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Opakuje, že opatřením obecné povahy došlo k věcné změně územního plánu spočívající ve stanovení odlišného funkčního využití plochy PR.1.L (po změně K.8 – MX), a to v neprospěch stěžovatelky a v rozporu se zadáním, dle kterého mělo dojít pouze ke standardizaci. Uvedenou plochu bylo dle stěžovatelky nutno chápat jako plochu TI (nikoli PR) a od toho odvíjet i závazný způsob využití pozemků, které se v této ploše nacházejí. Stěžovatelka se proto domnívá, že podle původního znění územního plánu (po změnách č. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 a 10) mohla na pozemcích v uvedené ploše umístit záměr rozšiřující skládku; po provedené změně to však již územní plán neumožňuje. Krajský soud dospěl k nesprávnému závěru, že se o věcnou změnu nejednalo. [6] Stěžovatelka poukázala na skutečnost, že na jedné ploše nemohou být vyznačeny dva rozdílné, vzájemně si odporující způsoby využití, jak tomu bylo v nyní posuzovaném případě před přijetím změny č. 11 územního plánu. Krajský soud nesprávně dovozuje, že stabilizovaná plocha TI mohla představovat pouze zachycení současného stavu na dotčených pozemcích, aniž by se jednalo o právní regulativ využití území. Čá