ROZHODNUTÍ

ÚOHS R0062/2024/HS – Omezení provozování dráhy

ÚOHS · 16. 5. 2024

O co šlo

Omezení provozování dráhy

Spisová značka: ÚOHS-R0062/2024/HS

Číslo jednací: ÚOHS-19763/2024/164

Brno 15. 5. 2024

V řízení o rozkladu, který proti usnesení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHSS0089/2024/CK, č. j. ÚOHS-11198/2024/452 ze dne 15. 3. 2024 ve věci žádosti o nahlédnutí do spisu

sp. zn. POK004/22 podala společnost RegioJet a.s., se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno-město,

602 00 Brno, IČO 28333187, jsem dle ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb.,

správní řád, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 152 odst. 5 téhož zákona, na

základě návrhu rozkladové komise,

rozhodl takto:

Usnesení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže sp. zn. ÚOHS-S0089/2024/CK, č. j. ÚOHS11198/2024/452 ze dne 15. 3. 2024

ruším

a věc

vracím

Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k novému projednání.

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

ODŮVODNĚNÍ

Napadené usnesení

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) vydal dne 15. 3. 2024 usnesení sp. zn. ÚOHS-S0089/2024/CK, č. j. ÚOHS-11198/2024/452 (dále též „napadené usnesení“).

Napadeným usnesením Úřad nevyhověl žádosti společnosti RegioJet a.s., se sídlem náměstí

Svobody 86/17, Brno-město, 602 00 Brno, IČO 28333187 (dále též „žadatel“) ve smyslu § 38

odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní

řád“) o nahlédnutí do správního spisu sp. zn. POK004/22.

II.

Rozklad

Napadené usnesení bylo dne 18. 3. 2024 doručeno do datové schránky žadatele. V rámci lhůty pro podání opravného prostředku byl dne 2. 4. 2024 Úřadu doručen rozklad, kterým žadatel napadá celý rozsah napadeného usnesení.

Žadatel je toho názoru, že napadené usnesení je nezákonné, jakož i správní řízení, které jeho vydání předcházelo. Pro toto své tvrzení uplatňuje žadatel námitky, které jsou níže stručně shrnuty.

Rozkladové námitky

Úřad dle žadatele v této věci v rozporu s právními předpisy nevedl řádné správní řízení, neboť žadatele neinformoval o tom, že obstarání podkladů pro vydání napadeného usnesení bylo dokončeno. Napadené usnesení je tedy dle žadatele usnesením překvapivým.

K samotnému obsahu napadeného usnesení žadatel uvádí, že z napadeného usnesení není patrné, co konkrétně a jak Úřad hodnotil při svých úvahách, které jej vedly k tomu, že nahlížení do spisu POK004/22 bylo žadateli odepřeno.

Petit rozkladu

Na základě výše uvedených důvodů žadatel předsedovi Úřadu navrhuje, aby napadené usnesení v celém rozsahu zrušil a věc vrátil prvostupňovému orgánu k novému řízení.

Alternativně žadatel předsedovi Úřadu navrhuje, aby napadené usnesení změnil a žadateli umožnil dle § 38 odst. 2 správního řádu do předmětného správního spisu nahlédnout.

III.

Řízení o rozkladu

Prvostupňový orgán neshledal v této věci důvody pro postup dle § 87 správního řádu, a proto v souladu s § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícím o rozkladu, tedy předsedovi Úřadu.

Podle § 89 odst. 2 správního řádu jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného usnesení a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného usnesení.

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

IV.

Přezkum napadeného usnesení

Shrnutí skutkového stavu

Před vypořádáním rozkladových námitek považuji za vhodné pro vysvětlení souvislostí tohoto případu alespoň stručně shrnout skutečnosti významné pro toto správní řízení. Jedná se o skutečnosti, které jsou předsedovi Úřadu známy z jeho úřední činnosti a je zde vhodné je uvést, neboť úzce souvisí s obsahem napadeného usnesení a řízení, které mu předcházelo.

Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále též „UPDI“)1 zahájil dne 13. 7. 2022 řízení o přestupku sp. zn. POK004/22 se společností České dráhy, a.s, se sídlem nábřeží Ludvíka

Svobody 1222/12, Nové Město, 110 00 Praha 1, IČO 70994226 (dále též „společnost ČD“),

a to na základě skutečností zjištěných v rámci výkonu státního dozoru. Předmětem dozoru

bylo mimo jiné plnění povinnosti ze strany společnosti ČD ve smyslu § 42a až § 42c zákona

č. 266/1994 Sb., zákon o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZoD“), se zaměřením

na železniční stanice a přístupové komunikace pro cestující. Předmětem správního řízení

sp. zn. POK004/22 bylo konkrétně posouzení toho, zda ze strany společnosti ČD došlo

k porušení § 42c ZoD, tedy zda v souladu s tímto ustanovením jako provozovatel celostátní

drážní dopravy společnost ČD zřídila pobočku (odštěpný závod), prostřednictvím které

provozuje drážní dopravu odděleně od provozování dráhy.2

Další správní řízení vedené pod sp. zn. POK005/22 bylo UPDI zahájeno se společností ČD dne

14. 7. 2022 a jeho obsahem bylo posouzení, zda ze strany společnosti ČD došlo k porušení její

povinnost vést při kalkulaci a uplatňování věcně usměrňovaných cen za užití zařízení služeb

bezprostředně souvisejících s provozováním drážní dopravy (železniční stanice) cenovou

evidenci ve smyslu § 11 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále

též „zákon o cenách“).3

Společnost Brno new station development a.s., se sídlem Benešova 703/21, Brno-město, 602

00 Brno, IČO 27723607 (dále též „společnost BNSD“) má v nájmu budovu hlavního vlakového

nádraží v Brně, je tedy tzv. provozovatelem tohoto zařízení služeb.4 Mezi společností BNSD

a žadatelem existuje spor ohledně rozdělení prostor v tomto zařízení služeb mezi přístupové

Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře byl s účinností ode dne 1. 1. 2024 zrušen dle čl. X odst. 1 zákona č. 464/2023

Sb., kterým se mění a ruší některé zákony v souvislosti se zrušením Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře. Dle čl.

X odst. 2 téhož zákona přešla působnost Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře na Úřad pro ochranu hospodářské

soutěže. V ust. čl. X odst. 10 části věty za středníkem téhož zákona je stanovena právní fikce, že dosavadní úkony Úřadu

pro přístup k dopravní infrastruktuře se považují za úkony Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.

Cit. § 42c odst. 1 ZoD: „Provozuje-li provozovatel dráhy celostátní nebo regionální anebo veřejně přístupné vlečky drážní

dopravu, která neslouží výhradně k zajištění provozování dráhy, zřídí pobočky, prostřednictvím kterých bude drážní

dopravu provozovat odděleně od provozování dráhy.“

Cit. § 11 zákona o cenách: „(1) Prodávající jsou povinni vést evidenci o cenách uplatňovaných při prodeji, pokud jde

o a) úředně stanovené ceny, b) ceny podléhající věcnému usměrňování cen, c) ceny zboží prodávaného spotřebiteli10).

(2) Prodávající jsou povinni uchovávat evidenci o cenách podle odstavce 1, návrhy pro stanovení cen podle odstavce 1

písm. a) a kalkulace cen uvedených v odstavci 1 písm. b) prokazující dodržení pravidel regulace tři roky po skončení

platnosti ceny zboží. Prováděcí právní předpis stanoví rozsah údajů prokazujících výši a dobu uplatňování cen a u zboží

podléhajícího věcnému usměrňování ceny strukturu kalkulace ceny.“

Zařízením služeb se dle § 2 odst. 9 ZoD rozumí „železniční stanice, zastávka, odstavné koleje, čerpací stanice a jiná

technická zařízení, která jsou jejich provozovatelem zvláště určena k poskytování služeb bezprostředně souvisejících

s provozováním drážní dopravy na dráze celostátní nebo regionální anebo na veřejně přístupné vlečce.“

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

komunikace pro cestující (železniční infrastrukturu) a součásti zařízení služeb. Na základě

tohoto rozdělení jsou totiž zpracována pravidla pro kalkulaci cen za užití těchto prostor.

Žadatel požádal Úřad dne 15. 1. 2024 o možnost nahlédnutí do správního spisu sp. zn.

POK004/22, neboť jsou (zvýraznění doplněno předsedou Úřadu) „v něm řešeny otázky

bezprostředně související s tím, zda a jaké poplatky, resp. za jakou nediskriminační cenu dle

cenových předpisů ve smyslu § 23d zákona o dráhách, lze ze strany provozovatele služeb

(vlastníkem zařízení služeb v žst. Brno hl. nádraží jsou České dráhy, a.s.) požadovat (…)“5.

Současně žadatel požádal i o možnost do nahlédnutí do správního spisu sp. zn. POK005/22,

neboť „v něm byla řešena otázka poplatku za zastavení vlaku v předměstské stanici Brno“6,

přičemž v tomto řízení byla ze strany UPDI uložena společnosti ČD pokuta ve smyslu zákona

o cenách, a to za nezákonný postup při stanovení výše tohoto poplatku. Obsahem těchto

správních řízení mají tedy dle žadatele být informace, které „mají bezprostřední dopad na

služby, které zákon o dráhách v § 23d [ZoD] stejně jako unijní předpisy garantují poskytovat

dopravci RegioJet nediskriminačním způsobem a za nediskriminační cenu sjednanou dle

cenových předpisů. RegioJet je bez nahlédnutí do těchto spisů ve zcela nejistém postavení

ohledně souvisejících poplatků za zařízení služeb, přičemž to má dopad i na to, zda jaké má

případně dle regulačního orgánu platit. Takové náklady mají či mohou mít i dopad na jízdné

a reálně na hospodářskou soutěž dopravců, které využívají zařízení služeb v žst. Brno hl. nádraží

(…) Neumožnění nahlédnutí do těchto spisů by vedlo k tomu, že RegioJet neví, jaké poplatky

by měly být a v jaké nediskriminační cenové hladině dle cenových předpisů podle regulátora

hrazeny, od čehož se odvíjí i hrozba, že by se RegioJet v důsledku tohoto informačního

deficitu ocitl v prodlení, takže neumožnění nahlédnutí do spisu má dopad mimo jiného

i přímo na rozpočet RegioJetu, když poplatky mají dle provozovatele dosahovat řádů mnoha

statisíců za každý jednotlivý rok (viz níže). Jde-li o nelegitimní požadavky, pak obsah těchto

spisů obsahuje nezbytné informace pro obranu práv RegioJetu.“7

V rozkladu proti napadenému usnesení je vzhledem ke spisu sp. zn. POK004/22 ze strany žadatele dále doplněno, že zjištění obsahu přípisů uvedených v tomto správním spise je pro něj klíčové, neboť jeho obsah může být nezbytný a potřebný pro argumentaci žadatele v soudním řízení, které avizuje provozovatel zařízení služeb, tedy společnost BNSD.8

Konkrétně žadatel uvádí, že „bez zveřejnění deklarace zařízení služeb v souladu se zákonem

o dráhách a souvisejícími předpisy nelze ze strany této společnosti legitimně vznášet takovéto

nároky vůči dopravci z titulu bezdůvodného obohacení, přičemž postup společnosti Brno new

station development, a.s. je i obcházením základní role ÚOHS jako regulačního orgánu dle

zákona o dráhách, pokud tato společnost na základě uvedeného skutkového stavu podává

žalobu k obecnému soudu.“9

Úřad přípisem ze dne 15. 3. 2024 žadateli sdělil, že nahlédnutí do spisu sp. zn. POK005/22 mu bude umožněno, neboť ve vztahu k tomuto správnímu řízení doložil svůj právní zájem a je tedy oprávněn do tohoto spisu nahlížet ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu. Téhož dne Úřad

Cit. tamtéž, str. 2

Cit. Žádost o nahlédnutí do spisů dle § 38 správního řádu ze dne 15. 1. 2024, str. 1 (tato žádost je obsahem správního

spisu ÚOHS-S0089/2024/CK, poř. č. listu 1).

Cit. tamtéž, str. 2.

Viz rozklad proti napadenému usnesení, str. 3 a 4.

Cit. tamtéž, str. 3, první odstavec.

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

vydal napadené usnesení, kterým naopak rozhodl, že nahlížení do správního spisu sp. zn.

POK004/22 je žadateli odepřeno, neboť v souvislosti s tímto správním spisem svůj právní

zájem naopak neprokázal.

Zjištění existence právního zájmu

Stěžejní rozkladovou námitkou žadatele proti obsahu napadeného usnesení je v tomto řízení jeho tvrzení, že Úřad nesprávně posoudil existenci jeho právního zájmu nahlédnout do spisu

POK004/22.

Z prvostupňového rozhodnutí UPDI ze dne 21. 9. 2022, sp. zn. POK004/22, č. j. UPDI3034/22/UM dle žadatele vyplývají skutečnosti svědčící o tom, že společnost BNSD po žadateli opakovaně žádá ceny v rozporu se ZoD a zákonem o cenách. Stěžejní je pak v souvislosti se správním řízením sp. zn. POK004/22 dle žadatele to, že v tomto správním řízení je řešena otázka, jakým způsobem jsou ze strany společnosti ČD plněny úkoly související s provozováním zařízení služeb dle § 42a – § 42c ZoD, což se dle žadatele dále promítá do práv a povinností společnosti BNSD. Obsahem spisu sp. zn. POK004/22 tedy mohou být dle žadatele dokumenty obsahující významné informace související s žadatelem tvrzeným nezákonným požadavkem společnosti BNSD na úhradu za služby, které nebyly stanoveny v souladu s obecně závaznými právními předpisy. Úřad dle žadatele tyto okolnosti případu při úvahách o existenci jeho právního zájmu na nahlížení do správního spisu ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu nesprávně posoudil a je dle něj tedy možné považovat napadené usnesení za nezákonné.

Z napadeného usnesení není dle žadatele rovněž zřejmé, co konkrétně a jak Úřad vůbec hodnotil při svých úvahách o nutnosti odmítnout jeho žádost a napadené usnesení je tedy dle něj nepřezkoumatelné.

Při přezkumu napadeného usnesení považuji v prvé řadě za vhodné připomenout, jaký by měl být postup správního orgánu v případě, kdy třetí osoba, která nemá postavení účastníka řízení, požádá o nahlédnutí do správního spisu. Tento postup je upraven v ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu.

Posouzení podle § 38 odst. 2 správního řádu se sestává ze dvou fází. V první fázi je určující požadavek správního řádu na to, aby žadatel tvrdil a prokázal právní zájem nebo jiný vážný důvod na nahlédnutí do spisu. Ve druhé fázi je pak uloženo správnímu orgánu, aby zkoumal, zda nahlížením nedojde k porušení práva některého z účastníků řízení, případně dotčených osob anebo veřejného zájmu. Jinak řečeno, úkolem správního orgánu je tedy v prvé řadě řádně vyhodnotit existenci právního zájmu či jiného vážného důvodu na nahlédnutí do spisu a v případě, že k jejich doložení došlo, přistoupit dále k posouzení, zda zpřístupněním spisu nemůže dojít k porušení práva některého z účastníků, dotčených osob anebo veřejného zájmu. Teprve pokud dojde k řádnému posouzení obou těchto fází, může dojít k případnému zpřístupnění správního spisu žadateli ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu.

V první fázi posouzení leží důkazní břemeno na samotném žadateli o nahlédnutí, kterého stíhá povinnost tvrdit a prokázat právní zájem či jiný vážný důvod. Tato povinnost žadatele je klíčová a odvíjí se od ní samotné posouzení žádosti správním orgánem.10 Na základě tvrzení žadatele a předložených důkazů pak správní orgán posoudí, zda jsou tato tvrzení konkrétní a prokázaná

Srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 17/2010-73 ze dne 22. 7. 2010, 6 Ads 132/2011-93 ze dne

30. 11. 2011 nebo 8 As 80/2010-68 ze dne 28. 2. 2011.

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

a zda naplní neurčité právní pojmy „právní zájem“ nebo „jiný vážný důvod“. Jedná se však

skutečně pouze o posouzení toho, zda žadatel plní svoji povinnost tvrzení a povinnost důkazní

a zda lze tvrzené skutečnosti označit za právní zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlédnutí do

spisu. Obdobně se vyjádřil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 9 Afs 29/2012-53 ze

dne 28. 3. 2013, když konstatoval, že „pokud žadatel o nahlížení do spisu konkrétně tvrdil

a prokázal důvod, pro který žádá nahlédnout do spisu, správní orgán pouze posoudí, zda jím

uvedené důvody naplňují neurčitý právní pojem "právní zájem" nebo jiný vážný důvod na

nahlížení do spisu či nikoliv. Není úkolem správního orgánu, aby zkoumal, zda nahlédnutí do

spisu bude vést k úspěšnému prosazení případných nároků žadatele či nikoliv. Pouze posoudí,

zda jsou tvrzení žadatele, jimiž odůvodňuje svůj právní zájem nebo jiný vážný důvod na

nahlížení do spisu, v daném případě dostatečně konkrétní a prokázaná.“ Nelze proto tvrzený

právní zájem či jiný vážný důvod hodnotit či posuzovat optikou toho, zda nahlížení do spisu

může či nemůže přispět k dosažení žadatelem tvrzeného cíle.

V podstatě tedy správní orgán v rámci první fáze posouzení činí dva kroky. Nejprve posoudí splnění povinnosti tvrzení a povinnosti důkazní. Jde o kontrolu toho, zda byl žadatel schopen tvrdit konkrétní právní zájem, resp. jiný vážný důvod a jeho existenci rovněž prokázat. Jakmile je povinnost tvrzení a důkazní splněna, následuje druhý krok, v němž dané tvrzení správní orgán podřazuje pod právní normu.

Jelikož tvrzení a důkazy předložené žadatelem jsou v této fázi pro posouzení žádosti rozhodné, je nezbytné zajistit, aby si žadatel byl této skutečnosti vědom. Proto zejména v situaci, kdy ze žádosti tvrzení nevyplývají zcela jednoznačně či je třeba doplnit důkazy, má správní orgán umožnit žadateli svá tvrzení upřesnit a chybějící důkazy doplnit. „Pokud totiž žalobce ve své žádosti uvedl skutečnosti, které existenci jeho právního zájmu nahlédnout do spisu nasvědčují, je namístě v souladu se základními zásadami správního řízení ve smyslu citovaných ustanovení žalobce vyzvat k doplnění takové žádosti a k prokázání právního zájmu či jiného vážného důvodu (tj. k tomu, aby žalobce tyto důvody nejen dostatečně konkrétně tvrdil, ale též prokázal).“11

Výstupem posouzení žádosti v první fázi proto musí být jednoznačný závěr správního orgánu o tom, zda žadatel tvrdil a prokázal právní zájem či jiný vážný důvod na nahlédnutí do spisu.

Tento závěr musí být řádně a přezkoumatelně odůvodněn a nelze jej směšovat nebo jakkoli

podmiňovat posouzením podmínek z druhé části (fáze) dle § 38 odst. 2 správního řádu.

Posouzení druhé části § 38 odst. 2 správního řádu, tj. toho, zda nahlížením do spisu může dojít

k porušení práva některého z účastníků řízení, popřípadě dalších dotčených osob anebo

veřejného zájmu, je samostatnou fází posouzení, která nastupuje až po kladném vyhodnocení

fáze první. Jednoznačné oddělení obou fází posouzení vyplývá z rozsudků Nejvyššího

správního soudu ze dne 23. 1. 2014 č. j. 1 Afs 86/2013-78 a č. j. 1 Afs 87/2013-73: „Nepřípustné

je prolínat podmínky obou fází posouzení žádosti, což stěžovatel svou argumentací činí. Správní

orgán nejprve vyhodnotí existenci právního zájmu nebo jiného vážného důvodu. Po uznání

existence právního zájmu vyhodnotí, zda nahlédnutím třetí osoby do spisu nebudou poškozena

práva účastníků řízení. Poškození práva účastníka řízení ovšem nemůže být důvodem

k negativnímu vyhodnocení první fáze posouzení, tj. existence právního zájmu.“

Viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. 6. 2013, č. j. 29 Af 92/2012-161.

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

Jak bylo uvedeno již výše, po kladném vyhodnocení první fáze, tj. poté, co správní orgán dospěje k závěru, že žadatel prokázal právní zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlédnutí do spisu, přistoupí správní orgán k vyhodnocení, zda nahlížením do spisu může dojít k porušení práva některého z účastníků řízení, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejného zájmu.

Toto posouzení je nutné provádět ve vztahu ke konkrétním dokumentům nebo skupinám

dokumentů nikoli paušálně ke správnímu spisu jako celku. Je zde totiž nezbytné šetřit práva

žadatele, který prokázal právní zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlédnutí, a eliminovat

možnost, že by ve spise mohly být založeny dokumenty, jejichž zpřístupnění do práv žádného

z účastníků řízení či dotčených osob ani do veřejného zájmu nezasáhne, a v důsledku

paušálního posouzení by ani k nim žadatel přístup získat nemohl.

Z požadavku na přezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu rovněž vyplývá nutnost specifikovat vždy konkrétní právo účastníka řízení nebo dotčené osoby, jehož porušení může hrozit. To platí i ve vztahu k veřejnému zájmu, který je třeba vždy specifikovat a vysvětlit.

Tento požadavek samozřejmě nevylučuje užití odkazů na jiné předpisy, v nichž je ohrožený

veřejný zájem explicitně upraven. Tento požadavek na konkrétní odůvodnění vztažené ke

konkrétním právům či veřejnému zájmu byl formulován rovněž Nejvyšším správním soudem:

„Poskytnuty nemusí být rovněž dokumenty, které jsou pro podání žaloby na náhradu škody

bezpředmětné. (…) Dokumenty, které mohou zabránit realizaci civilních žalob na náhradu

škody, nelze z nahlížení vyloučit toliko na základě obecného tvrzení o jejich mimořádné

citlivosti. (…) Stěžovatel ovšem musí být schopen u každého dokumentu nebo souboru

dokumentů vysvětlit, v čem konkrétně vidí porušení práv účastníka řízení. Nepřípustnost

nahlížení nelze odůvodnit toliko obecným tvrzením o citlivosti informací. Uznání porušení práv

účastníka řízení odůvodněné pouze obecnými tvrzeními může vést k účelovému obcházení

práva třetích osob na uplatnění náhrady škody v civilním řízení.“12

Ve druhé fázi tedy správní orgán posuzuje jednotlivé dokumenty či jejich soubory založené ve spise a zkoumá, zda jejich zpřístupněním může dojít k porušení práv některého z účastníků řízení dotčených osob anebo veřejného zájmu. Zde je rovněž namístě informovat účastníky řízení, že třetí osoba žádá o nahlédnutí do jejich spisu a že v rámci první fáze posouzení prokázala právní zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlédnutí do spisu, a dát jim tak příležitost vyjádřit se k tomu, jaká jejich práva by mohla býti v důsledku nahlížení porušena a z jakého důvodu. Je to totiž právě sám účastník řízení, potažmo dotčená osoba, kdo má největší přehled o tom, kterým jejich právům může porušení hrozit. Takový postup však není za všech okolností nezbytný, neboť primárně správní orgán posuzuje a vyhodnocuje nebezpečí ve vztahu k jednotlivým dokumentům a je na jeho uvážení, jaký postup v dané konkrétní věci zvolí.

V případě, že možnost porušení práv nebo veřejného zájmu je vztažena pouze k některým dokumentům, správní orgán zpřístupní žadateli jen tu část spisu, u níž ohrožení nevzniká.

Rovněž u dokumentů ve vztahu k žadatelem tvrzenému právnímu zájmu či jinému vážnému

důvodu zjevně bezpředmětným má správní orgán možnost přístup odepřít. Nejvyšší správní

soud však hovoří o možnosti, nikoli povinnosti, a je proto nezbytné zvolený přístup rovněž

přezkoumatelným způsobem odůvodnit.

Výstupem druhé fáze posouzení je tedy opět jednoznačný závěr o tom, v jakém rozsahu je možné žadateli nahlížení do spisu umožnit. V případě, že bude umožněn přístup pouze

Cit. již výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014 č. j. 1 Afs 87/2013-73, body 32 – 34.

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

částečný, je rovněž nutné omezení rozsahu odůvodnit, resp. identifikovat konkrétní práva či

veřejný zájem a jejich možné ohrožení v důsledku nahlížení do správního spisu.

Posouzení žádosti o nahlédnutí do spisu ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu provedené výše popsaným způsobem je řádné a přezkoumatelné. Absentuje-li některá část posouzení, chybí jednoznačné a odůvodněné vyhodnocení každé fáze, případně jsou obě fáze směšovány a odůvodnění se opírá pouze o obecná paušalizující tvrzení, pak zpravidla není možné závěry správního orgánu prvního stupně vůbec přezkoumat.

Ve vztahu k posuzované věci je nutné konstatovat, že Úřad se v napadeném usnesení posouzením existence či neexistence právního zájmu žadatele v podstatě nezabýval.

V napadeném usnesení je vzhledem k posouzení souvislosti správního spisu sp. zn. POK004/22

a žádosti žadatele o jeho zpřístupnění uvedeno pouze velmi stručně, že v případě této žádosti

Úřad neshledal takové skutečnosti, na jejichž základě by bylo možné dovodit právní zájem

žadatele na nahlížení do tohoto správního spisu. Důvodem tohoto závěru je pak dle Úřadu to,

že „Úřad neshledal jakoukoliv souvislost mezi informacemi obsaženými ve spise sp. zn.

POK004/22 a právními kroky BNSD vůči žadateli.“13

V napadeném usnesení tedy Úřad konstatuje nikoli to, zda byl nebo nebyl právní zájem ze strany žadatele prokázán, ale hovoří o své domněnce, že mezi právními kroky společnosti

BNDS a obsahem správního spisu sp. zn. POK004/22 nevidí souvislost. Jinak řečeno, Úřad místo

žadatele hodnotí obsah správního spisu, a to, zda je možné v něm najít něco, co by mohl

žadatel potřebovat na obranu proti právním krokům společnosti BNDS. To ovšem dle shora

citované judikatury Úřadu nepředstavuje posouzení první fáze – tedy otázky splnění

povinnosti tvrzení ze strany žadatele a prokázání existence právního zájmu na straně žadatele.

Citovaný důvod je pouze názorem Úřadu na to, zda ve spise POK004/22 žadatel najde to, co

dle deklarovaného právního zájmu potřebuje. V napadeném usnesení tedy absentuje

odůvodnění závěru správního orgánu prvního stupně, že tato podmínka pro zpřístupnění

správního spisu sp. zn. POK004/22 ze strany žadatele nebyla naplněna.

Úřad v napadeném usnesení také nijak nevysvětlil, proč bylo žádosti žadatele o nahlížení do správního spisu sp. zn. POK005/22 vyhověno, ale naopak vzhledem ke správnímu spisu sp. zn.

POK004/22 jí vyhověno nebylo a přístup žadatele do něj byl odepřen, přestože existence

právního zájmu žadatele nahlédnout do těchto spisů byla prokazována stejnými informacemi

poskytnutými žadatelem. Úřad přitom spis POK004/22 v napadeném usnesení výslovně

(pokud jde o identifikaci), ale zcela neurčitě (pokud jde o věcnou ne/souvislost) srovnává se

spisem POK005/22.14 Úřad v napadeném usnesení nijak nepopsal, jaký je praktický rozdíl mezi

jejich obsahem a jaký měl tento rozdíl vliv na jeho rozhodnutí o odepření nahlížení do spisu

sp. zn. POK004/22.

Jelikož v napadeném usnesení není odůvodněno, proč dle mínění Úřadu nebyl žadatelem prokázán právní zájem na nahlédnutí do spisu POK004/22, nedostatek napadeného usnesení je natolik závažný, že zakládá jeho nepřezkoumatelnost, neboť z něj nelze jasně seznat, jakými úvahami se Úřad při rozhodování o žádosti řídil a jaké důvody jej pro jednotlivé právní závěry

Cit. napadené usnesení, str. 2.

Cit. napadené usnesení, str. 2: „Zatímco tedy v případě žádosti o nahlížení do spisu sp. zn. POK005/22 Úřad prokázání

právního zájmu uznal, tak v případě žádosti o nahlížení do spisu sp. zn. POK004/22 takové skutečnosti, na jejichž základě

by bylo možno dovodit právní zájem na nahlížení do spisu, neshledal.“

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

vedly. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017-38

k problematice nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí uvádí, že: „Zrušení rozhodnutí pro

nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci

důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat.“ Jsem

přitom přesvědčen o tom, že nyní posuzovaná věc je postižena právě natolik závažnou vadou

(nedostatečným a nejasným odůvodněním závěrů Úřadu o neprokázání právního zájmu

žadatele), které mi brání napadené rozhodnutí přezkoumat.

Na základě výše uvedeného jsem tedy dospěl k závěru, že pro závažné vady napadeného usnesení spočívající v jeho nepřezkoumatelnosti, je nutné napadené usnesení zrušit a věc vrátit prvostupňovému orgánu k novému projednání. Pro účely pokračujícího správního řízení se však krátce ještě vyjádřím k některým dalším námitkám rozkladu.

Postup Úřadu

Další rozkladová námitka žadatele směřuje proti postupu Úřadu, neboť žadatel je přesvědčen, že napadené usnesení bylo vydáno v řízení, které nebylo vedeno v souladu s právními předpisy.

Žadatel spatřuje pochybení Úřadu konkrétně v tom, že napadené usnesení bylo vydáno bez toho, aby byl žadatel informován o tom, že dokazování a obstarání podkladů pro vydání napadeného usnesení bylo ze strany Úřadu ukončeno a žadateli nebyl dán prostor se ke shromážděným důkazům vyjádřit. Nebylo mu rovněž umožněno vyjádřit své stanovisko ve smyslu § 36 odst. 2 správního řádu. Žadatel tedy považuje napadené usnesení za překvapivé.

Úřad dle žadatele rovněž pochybil, když jej nijak neinformoval o svých pochybnostech

o úplnosti předložených důkazů podporujících existenci právního zájmu na tom, aby mu

správní spis sp. zn. POK004/22 byl zpřístupněn.

Ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu zakládá účastníkům řízení právo vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům. Dle Nejvyššího správního soudu je smyslem tohoto ustanovení správního řádu „umožnit účastníku řízení, aby ve fázi ‚před vydáním rozhodnutí‘, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci.“15 Lze sice obecně konstatovat, že právo vyjádřit se k podkladům správního rozhodnutí je pro účastníky správních řízení obecně zcela zásadním právem, neboť jim umožňuje poukázat na případnou nesprávnost procesu dokazování nebo navrhnout jeho doplnění, ale jsem současně přesvědčen o tom, že k uplatňování tohoto práva nelze přistupovat zcela mechanicky16 a přepjatě formalisticky. Takový přístup je přitom plně v souladu s postojem Ústavního soudu, který opakovaně judikoval, že přepjatý formalismus orgánům moci veřejné netoleruje (viz např. nález Ústavního soudu České republiky ze dne

12. 3. 2019, sp. zn. III. ÚS 3680/17, nález ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. I. ÚS 708/17 nebo nález ze

dne 7. 5. 2013, sp. zn. I. ÚS 2656/12 a další).

Úřad při rozhodování o existenci právního zájmu jiné osoby do nahlédnutí do správního spisu ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu může vycházet z informací a dokumentů poskytnutých mu ze strany právě této osoby, neboť jak bylo uvedeno výše, právě tato osoba je povinna

Cit. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2003, č. j. 7 A 112/2002-36.

Viz POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 216.

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

prokázat existenci svého právního zájmu na nahlížení do spisu (tíží ji důkazní břemeno). Úřad

tedy ani ve své podstatě nemůže v případě žádosti o zpřístupnění správního spisu ve smyslu

§ 38 odst. 2 správního řádu v rámci první fáze posouzení vycházet z jiných důkazů, než které

mu byly předloženy osobou, která o přístup do spisu žádá.17

Lze přitom rozumně předpokládat, že žadatel o nahlížení do spisu ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu Úřadu předložil všechny informace a dokumenty sloužící k prokázání existence jeho prvního zájmu, neboť je to právě v jeho zájmu, aby byl ve věci prokázán a nahlížení do správního spisu mu bylo umožněno. Pokud by správní orgán považoval předložené podklady za nedostatečné (neúplné apod.), vyzve žadatele o nahlížení do spisu k doplnění, z toho ovšem nelze dovozovat, že takto musí žadatele opakovaně vyzývat až do té doby, než bude právní zájem ze strany žadatele nějakým způsobem doložen a právní zájem bude prokázán. Povinnost vyzvat k doplnění je vztažena k tomu, aby měl správní orgán dostatek informací k tomu, aby mohl o žádosti rozhodnout. Důkazní břemeno a povinnost tvrzení zde tíží žadatele.

Úřad byl ve věci žádosti žadatele procesně aktivní a přípisem ze dne 12. 2. 2024 vyzval žadatele k doložení jeho právního zájmu18, který by ho opravňoval k přístupu do spisu sp. zn.

POK004/22 a POK005/22 – žadatel byl tedy poučen o své povinnosti tvrzení a povinnosti

důkazní a byla mu dána příležitost svoji žádost v tomto smyslu doplnit. Žadatel výzvě Úřadu

vyhověl přípisem ze dne 20. 2. 2024, ve kterém uvedl, na základě jakých skutečností považuje

svůj právní zájem na nahlížení do obou správních spisů za prokázaný a připojil k němu

dokumenty, na kterých toto své přesvědčení staví.19 Žadatel tedy v tomto případě

jednoznačně věděl, jaké důkazy k prokázání existence právního zájmu na nahlížení do spisu

sp. zn. POK004/22 Úřadu předložil a tedy věděl, z jakých důkazů Úřad při svém rozhodování

vycházel.20 Pokud tedy Úřad žadatele v tomto případě výslovně nevyzval k vyjádření se

k podkladům rozhodnutí, nebylo tím nijak zasaženo do jeho materiálních práv, a jak jsem už

uvedl výše, šlo by o přepjatý formalismus.

Žadatel se při své argumentaci odvolává též na § 36 odst. 2 správního řádu, který stanoví účastníkům správních řízení právo vyjádřit v řízení své stanovisko. Toto ustanovení správního řádu tedy dává účastníkům řízení možnost vyjádřit se kdykoliv například k postupu správního orgánu (tedy být v řízení „slyšen“), přičemž ovšem účastníci řízení tak nečiní na základě výzvy správního orgánu, ale na základě své vlastní procesní iniciativy.21 Pokud tedy chtěl žadatel ve správním řízení vyjádřit své stanovisko k postupu Úřadu, mohl tak učinit, ovšem Úřad nijak nepochybil, když ho k zaslání stanoviska ve smyslu § 36 odst. 2, resp. odst. 3 správního řádu výslovně nevyzval.

Také je zde nutné připomenout, že Úřad má povinnost rozhodovat o věcech v souladu se zásadou rychlosti a hospodárnosti ve smyslu § 6 správního řádu, tedy Úřad by neměl

Nelze sice vyloučit situaci, kdy by Úřad vzal při svém rozhodování o existenci právního zájmu i jiné skutečnosti, než

které byly předloženy žadatelem o nahlížení do spisu ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu (např. informace, které jsou

mu známy z jeho úřední činnosti), což ovšem v tomto případě nenastalo.

Viz výzva Úřadu sp. zn. ÚOHS-S0089/2024/CK, č. j. ÚOHS-06360/2024/452 ze dne 12. 2. 2024 (dokument s pořadovým

číslem 2).

Žadatel doložil například výzvu společnosti BNSD k úhradě bezdůvodného obohacení a dopis společnosti BNSD

obsahující informace o zpoplatnění vnitřních prostor nádražní budovy v žst. Brno hl. nádraží.

Srov. POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 213.

Srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2013, č. j. 5 Ca 117/2009-39.

Č.j.: ÚOHS-19763/2024/164

nedůvodně vyčkávat, zda účastníci správních řízení (zde žadatel) v budoucnu možná dodají

Úřadu další informace, či nikoliv.

Jestliže má správní orgán k dispozici všechny skutečnosti nutné pro rozhodnutí o prokázání právního zájmu na nahlédnutí do správního spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu, není povinen dále vyzývat žadatele k doplnění žádosti či ho informovat o tom, zda považuje existenci jeho právního zájmu za prokázanou. V posuzované věci ovšem došlo k nedostatečnému vysvětlení toho, z jakého důvodu nebyla zjištěna existence právního zájmu na nahlížení do spisu sp. zn. POK004/22, což pravděpodobně v žadateli vyvolalo dojem, že se

Úřad dopustil procesního pochybení spočívajícího v tom, že jej nevyzval k doplnění žádosti

o nahlížení do spisu. Uvedené jen podtrhuje nutnost řádného odůvodnění rozhodnutí orgánu

prvního stupně.

Závěr

Na základě výše uvedených skutečností shrnuji, že Úřad v napadeném usnesení neuvedl důvody, pro které konstatoval neexistenci právního zájmu žadatele na nahlížení do správního spisu sp. zn. POK004/22 ve smyslu § 38 odst. 2 správního řádu, což způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného usnesení pro nedostatek důvodů.

Tato vada napadeného usnesení může být napravena pouze opětovným projednáním věci u prvostupňového orgánu Úřadu. Proto jsem rozhodl o zrušení napadeného usnesení a vrácení věci Úřadu k novému projednání.

POUČENÍ

Proti tomuto rozhodnutí se nelze podle § 91 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění

pozdějších předpisů, ve spojení s § 152 odst. 5 téhož zákona, dále odvolat.

otisk úředního razítka

doc. JUDr. PhDr. Petr Mlsna, Ph.D.

předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Obdrží

společnost RegioJet a.s.

nám. Svobody 86/17

602 00 Brno

Vypraveno dne

viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy