ÚOHS R0062/2025/VZ – Opava – telematika

Zadavatel uzavřel dne 17. 12. 2024 smlouvu s názvem „Dohoda o narovnání“ (dále jen „Dohoda o narovnání“) s vybraným dodavatelem na plnění veřejné zakázky „Opava – telematika“, zadávané v otevřeném řízení, jehož oznámení bylo odesláno k uveřejnění dne

Uzavření Dohody o narovnání představuje podle navrhovatele zadání nové veřejné zakázky a dodání jiného díla. Tato nová veřejná zakázka byla zadána, aniž by zadavatel provedl zadávací řízení. Navrhovatel dále specifikoval újmu, která mu měla vzniknout tím, že brání jeho zapojení, jakožto partnera výrobce řadičů CROSS, do plnění veřejné zakázky. Pokud by zadavatel řešení situace poptával v zadávacím řízení, mohl se do něj přihlásit i navrhovatel, resp. mohl by poskytnout poddodávku společnosti CROSS Zlín. Dle dohody o narovnání má dojít k výměně řadičů, u nichž však nebyla výměna od počátku zadávacího řízení na původní veřejnou zakázku vůbec uvažována. Navrhovatel má dále za to, že pokud je předmětem

Rozkladem napadeným rozhodnutím Úřad výrokem I vyhověl návrhu navrhovatele a uložil zákaz plnění dohody o narovnání, neboť dospěl k závěru, že zadavatel jejím uzavřením umožnil v rozporu s § 222 odst. 1 zákona podstatnou změnu závazku ze Smlouvy o dílo uzavřené dne

Výrokem II napadeného rozhodnutí Úřad nevyhověl návrhu zadavatele na vyloučení odkladného účinku případně podaného rozkladu proti napadenému rozhodnutí. Výrokem III pak uložil zadavateli povinnost k úhradě nákladů řízení částkou 30 000 Kč.

Úřad v odůvodnění napadeného rozhodnutí nejprve odmítl námitku navrhovatele, že závazek ze smlouvy o dílo již zanikl a nelze tedy na „Dohodu o narovnání“ aplikovat zákonná ustanovení o změně závazku. Dle závěru Úřadu nedošlo k odstranění vytýkaných vad díla a současně nedošlo k plnému uhrazení smluvní ceny, proto nelze závazky ze smlouvy považovat za splněné, a proto závazek ze smlouvy o dílo stále trvá.

Následně se Úřad podrobně věnoval tomu, zda jde o změnu nepodstatnou podle § 222 odst.

Dne 20. 5. 2025 obdržel Úřad proti napadenému rozhodnutí rozklad zadavatele z téhož dne.

Zadavatel nejprve namítá nedostatky v dokazování provedeném Úřadem a neúplnost správního spisu. K tomu poukázal na skutečnost, že Úřadu zaslal dvě vyjádření. První vyjádření ze dne 27. 1. 2025 bylo úřadu doručeno téhož dne a dle obsahu spisu se dne 28. 1. 2025 stalo součástí spisu. Druhé vyjádření zadavatele bylo datováno 31. 1. 2025 a doručeno Úřadu bylo ve stejný den. Toto podání se mělo stát součástí spisu, nicméně Úřad toto vyjádření do správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0032/2025/VZ nezařadil, ačkoliv zadavatel v průvodní zprávě výslovně uvedl, že toto podává jak ke spisu sp. zn. ÚOHS-S0032/2025/VZ, tak i ke spisu sp. zn.

Ve svých vyjádřeních zadavatel namítal, že by Úřad neměl přihlížet k vícerým částem návrhu, které jsou domněnkami bez relevantních odkazů na prameny anebo důkazy. Rovněž navrhovatel v návrhu neidentifikoval, kdy se dozvěděl o tom, že zadavatel uzavřel smlouvu.

Úřad dle zadavatele svou stěžejní argumentaci založil na zjištěních a závěrech, které přesahují rámec podaného návrhu, čímž zásadním způsobem porušil koncentrační zásadu. Zadavatel dále namítá, že Úřad v řízení postupoval v rozporu s elementární zásadou rovnosti účastníků řízení a nezjistil stav věci způsobem, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Vydané napadené rozhodnutí zadavatel považuje za arbitrární.

Zadavatel má za to, že Úřad nesprávně posoudil otázku naplnění podmínek pro posouzení provedené změny jako nepodstatné podle § 225 odst. 5 a 6 zákona, když má za to, že jednotlivá dílčí kritéria byla splněna. Úřad na základě subjektivní a argumentačně strohé úvahy,

Zadavatel za podstatné pro posouzení povahy změny závazku označuje i to, že z věcného hlediska jde o totožné plnění, které plní stejný technický a funkční účel. Jak řadiče CROSS, tak řadiče Siemens mají stejný technický účel. Z pohledu dopravní telematiky na území zadavatele jako celku se rovněž nic nemění, tj. budou obsluhovány křižovatky a přechody pro chodce tak, aby byla zabezpečena plynulost a bezpečnost dopravního provozu, což je v zadání deklarovanou potřebou zadavatele. Dle zadavatele je nerozhodné, zda bude tato potřeba naplněna výměnou jednoho řadiče, anebo výměnou deseti řadičů. Rozdílem je pouze to, že potřeba zadavatele bude naplněna ve vyšší kvalitě. Zadavatel tak v tomto identifikuje svou základní potřebu, která určuje celkovou povahu veřejné zakázky. Svou argumentaci dále směřuje k tomu, že provedenou změnou nedošlo ke změně celkové povahy veřejné zakázky.

Zadavatel nesouhlasí s argumentací navrhovatele, podle níž „Dohoda o narovnání“ má představovat novou veřejnou zakázku, navíc úplatnou, a poukazuje na to, že sám navrhovatel nabízel zadavateli, že za sumu přes 16,5 miliónu korun odstraní problematickou nekompatibilitu způsobenou jeho vlastním vendor lock-in, přičemž v uvedeném případě by mu tzv. „zadávání z ruky“ žádný morální anebo právní problém nečinilo. Zadavatel vyzdvihuje, že se prostřednictvím otevřeného řízení snažil bránit vendor lock-inu, který u něj existoval.

Další část argumentace zadavatel směřoval k tomu, že „Dohoda o narovnání“ nepředstavuje přímé zadání zakázky zcela mimo zákona, ale jde o úpravu vztahů vzniklých ze smlouvy uzavřené v řádném zadávacím řízení. Za nový závazek se v této souvislosti může považovat jedině případ nedovolené změny závazku.

Zadavatel dále upozorňuje, že v daném případě jde posun ekonomické rovnováhy u „Dohody o narovnání“ v neprospěch dodavatele.

Zadavatel rovněž vytýká Úřadu příliš formalistický přístup Úřadu k posouzení toho, zda tvrdil a prokázal důvody pro neuložení zákazu plnění smlouvy dle § 264 odst. 3 a 4. K tomu zadavatel zdůrazňuje, že setrvání ve stavu, kdy aktuální technologie, která není kompatibilní s technologií novou, nedokáže zabezpečit plynulý silniční provoz, představuje okolnosti hodné zvláštního zřetele. Řádné a bezporuchové fungování křižovatek má zásadní vliv jak na obec samotnou, tak i na její občany, studenty, turisty, podnikatele a jiné subjekty, které veřejné komunikace denně využívají. Ve vyjádření ze dne 31. 1. 2025, které se nenachází ve spisu, zadavatel dále doplnil, že se jedná především o bezpečnost účastníků silničního provozu (zejména chodce) a plynulý průjezd vozidel MHD a záchranných složek přes křižovatky v době jejich výjezdu. Navazující bod obou vyjádření v souvislosti s nekompatibilitou řadičů odkazoval na znalecký posudek, který mj. popisoval i chyby řadičů a možné následky. Zadavatel tak má za to, že jím tvrzené důvody jsou dostatečné pro ponechání uzavřené „Dohody o narovnání“

Zadavatel společně s podaným rozkladem předložil Úřadu soubor stížností a negativních incidentů, které se objevily po podání vyjádření k návrhu na zákaz plnění smlouvy, ze kterých jednoznačně vyplývá potřeba dokončit práce dle dohody o narovnání. Dle zadavatele Úřad i v této části řízení nepřistoupil k posouzení tvrzení a důkazů zadavatele ve smyslu základních zásad dokazování, tj. jednotlivě a ve vzájemné souvislosti.

Zadavatel navrhuje, aby předseda Úřadu zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil Úřadu k novému projednání.

Dne 20. 5. 2025 obdržel Úřad proti napadenému rozhodnutí blanketní rozklad vybraného dodavatele z téhož dne, který následně dne 27. 5. 2025 na základě výzvy Úřadu doplnil.

Vybraný dodavatel má za to, že byl napadeným rozhodnutím zkrácen na svých veřejných subjektivních právech. Konkrétně je vybraný dodavatel přesvědčen, že napadené rozhodnutí trpí vadou nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti, a to z následujících důvodů: a) Úřad nesprávně posoudil charakter „Dohody o narovnání“ jako změnu celkové povahy původní veřejné zakázky; b) Úřad se vůbec nezabýval dalšími podmínkami pro uplatnění § 222 odst. 3 a 5 zákona, ačkoli tak měl učinit; c) Úřad se nezabýval veškerou argumentací vybraného dodavatele a spíše své rozhodnutí založil na argumentaci zadavatele, čímž zatížil napadené rozhodnutí formální vadou nepřezkoumatelnosti; a d) Úřad nesprávně posoudil důvody hodné zvláštního zřetele spojené s veřejným zájmem svědčící ve prospěch neuložení zákazu plnění „Dohody o narovnání“.

Vybraný dodavatel má především za to, že ke změně celkové povahy veřejné zakázky v řešené věci nedochází. Argumentuje tím, že celkovou povahu veřejné zakázky je třeba odlišit od předmětu veřejné zakázky, který vyjadřuje právě konkrétní způsob, kterým lze naplnění účelu vyjadřujícího celkovou povahu zakázky dosáhnout. K dosažení účelu veřejné zakázky, tj. celkové modernizace dopravně – telematického řešení, dle vybraného dodavatele jednoznačně vede i realizace Smlouvy o dílo po změně závazku v rozsahu „Dohody o narovnání“. Výměna řadičů CROSS Zlín jako změna pouze dílčí části plnění veřejné zakázky byla navíc opodstatněna dalšími legitimními důvody, přičemž tato nemění ani nemůže měnit celkovou povahu veřejné zakázky. Ta je naopak zachována.

K tomu vybraný dodavatel zejména uvádí, že není namístě polemizovat o tom, zda nějaká část plnění před změnou závazku ze smlouvy byla či nebyla vymezena v původním předmětu závazku, když taková logika by popírala možnost změny závazku jako takové. Vybraný

K naplnění podmínek § 222 odst. 6 zákona vybraný dodavatel uvedl, že ať už byla příčina chyb v komunikaci mezi řadiči CROSS Zlín a ústřednou dodanou vybraným dodavatelem jakákoli, je zásadní, že z hlediska zadavatele (ale i vybraného dodavatele) se jednalo o okolnosti, které zcela zjevně nemohl před uzavřením Smlouvy o dílo racionálně předvídat. S ohledem na to, že Úřad založil závěr o tom, zda byly naplněny důvody pro uplatnění § 222 odst. 5 zákona na stejném důvodu jako u podmínky dle § 222 odst. 6 zákona, tedy že podmínka nezbytnosti do sebe inkorporuje limitující podmínku zákazu změny celkové povahy veřejné zakázky, nezabýval se Úřad vůbec dalšími důvody pro nezbytnost dodatečných dodávek ani dalšími podmínkami pro uplatnění § 222 odst. 5 zákona, ačkoli tak učinit měl. Tímto postupem Úřad zatížil napadené rozhodnutí nezhojitelnou vadou, pro kterou by mělo být zrušeno. Současně za nepřípadný označuje závěr Úřadu, který měl vyplývat z rozhodnutí sp. zn. ÚOHSR0061/2019/VZ. Má za to, že se nelze spokojit s argumentací předsedy Úřadu, který v předmětném rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0061/2019/VZ odkazuje na anglické znění dánského zákona o veřejném zadávání, z něhož dovozuje, že podmínky nezbytnosti a nezměnitelnosti celkové povahy veřejné zakázky jsou prakticky totéž, neboť to by do značené míry redukovalo možnost využití změn závazků ze smluv na veřejné zakázky dle § 222 odst. 5 zákona i v případech, kdy to jinak lze považovat za zcela legitimní. Vybraný dodavatel je přesvědčen, že v daném případě došlo k naplnění podmínek stanovených v § 222 odst. 5 zákona, případně též v § 222 odst. 6 zákona a provedená změna je změnou nepodstatnou.

Stejně tak je dle názoru vybraného dodavatele naplněna podmínka dle § 222 odst. 9 zákona, jelikož v rámci Dohody o narovnání nedochází k žádnému cenovému nárůstu, když vybraný dodavatel poskytuje veškerá sjednaná plnění ve prospěch zadavatele bezúplatně.

Vybraný dodavatel dále namítá, že se Úřad vůbec nevypořádal s jeho argumentací, že „Dohodu o narovnání“ lze považovat za zakázku zadanou v jednacím řízení bez uveřejnění (JŘBU) dle § 64 písm. b) zákona. K tomu Úřadu vytýká další obdobná pochybení ve vztahu k provedení důkazů a posouzení skutkového stavu tohoto případu.

Dále vybraný zadavatel namítá, že Úřad nesprávně posoudil důvody hodné zvláštního zřetele spojené s veřejným zájmem svědčící ve prospěch neuložení zákazu plnění Dohody o narovnání.

Vybraný dodavatel navrhuje, aby předseda Úřadu zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil

Dne 3. 6. 2025 obdržel Úřad vyjádření navrhovatele k oběma podaným rozkladům z téhož dne.

Navrhovatel má za to, že námitky zadavatele ani vybraného dodavatele nejsou důvodné.

Navrhovatel tedy závěrem svého vyjádření navrhuje, aby byly oba podané rozklady zamítnuty a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno.

Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech, byl podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále byla přezkoumána rovněž správnost napadeného rozhodnutí, ta však toliko v rozsahu námitek rozkladů. S přihlédnutím k návrhu rozkladové komise byl přijat následující závěr.

Úřad napadeným rozhodnutím nerozhodl správně a v souladu se zákonem, přičemž námitky vznesené zadavatelem i vybraným dodavatelem v podaných rozkladech je možné považovat za důvodné. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí o rozkladu jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které bylo napadené rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena Úřadu k novému posouzení.

Zadavatel v podaném rozkladu namítal, že Úřad zatížil svůj postup procesní vadou, neboť nezařadil do správního spisu jeho vyjádření ze dne 31. 1. 2025, které téhož dne zaslal Úřadu ke dvěma spisům, a to pod sp. zn. ÚOHS-P0050/2025/VZ, vedeném o podaném podnětu navrhovatele (jež byl součástí návrhu na uložení zákazu plnění „Dohody o narovnání“) a pod sp. zn. ÚOHS-S0032/2025/VZ (řízení o návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy).

Na základě námitky zadavatele byl přezkoumán obsah správního spisu sp. zn. ÚOHSS0032/2025/VZ a spisu o podaném podnětu sp. zn. ÚOHS-P0050/2025/VZ, přičemž bylo zjištěno, že ve spise sp. zn. ÚOHS-P0050/2025/VZ je pod jeho položkou 3 zařazen dokument označený jako vyjádření k podnětu. Součástí podání jsou přílohy, jejichž obsahem je zejména

Je tedy nepochybné, že Úřad v řízení o podaném návrhu nezařadil vyjádření zadavatele do správního spisu, ačkoliv zadavatel toto své vyjádření činil nejen k podanému podnětu, ale rovněž i k podanému návrhu.

Povinnost zařadit do správního spisu veškeré dokumenty, které se k dané věci vztahují vyplývá, z § 17 odst. 1 správního řádu. Podle § 17 odst. 1 věta první a třetí s. ř. se v každé věci zakládá spis. Spis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. Tato úprava navazuje na úpravu v zákoně č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů. Podle § 65 odst.

Pro posouzení, zda nezařazení daného dokumentu způsobuje nezákonnost postupu Úřadu, bylo nejprve třeba vyhodnotit, zda se daný dokument skutečně týká dané věci.

Lze proto dospět k závěru, že Úřad při rozhodování dané věci nevycházel z úplného a řádně vedeného správního spisu, když daný dokument do spisu sp. zn. ÚOHS-S0032/2025/VZ nezařadil, i přesto, že zadavatel výslovně uvedl, že své vyjádření zasílá k oběma vedeným spisům a že nezasílá duplicitní přílohy. Jak lze dovodit z judikatury správních soudů (např. rozsudek Krajského soudu č. j. 31 Af 18/2018 – 131 ze dne 5. 2. 2020 a na něj navazujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu 1 As 108/2020 - 44 ze dne 13. 1. 2025), obsah správního spisu nemůže záviset na libovůli správního orgánu, zda nějaký dokument do správního spisu zařadí či nikoli, neboť „skutkový stav zjišťuje až na základě všech podkladů, které jsou součástí

V nyní řešeném případě nevyvstává pochybnost o tom, že postup Úřadu představuje pouze opomenutí a nedostatečné uchopení informace zaslané v textové příloze dokumentu, to však nic nemění na skutečnosti, že toto pochybení překračuje limity zákonnosti postupu Úřadu.

Již tento důvod je dostatečný k tomu, aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena Úřadu k novému projednání, neboť v řízení o rozkladu není možné uvedenou procesní vadu zhojit. Úřad tedy bude povinen při novém projednání věci doplnit uvedený dokument do správního spisu sp. zn. ÚOHS-S0032/2025/VZ a dále jej posoudit v souladu se zásadami správního řízení a pravidly dokazování (zejm. koncentrační lhůty, na kterou poukazuje navrhovatel), a to při zohlednění závěrů dostupné judikatury správních soudů.

I přesto, že by výše uvedený důvod postačoval ke zrušení a vrácení napadeného rozhodnutí, je vhodné, aby v řízení o podaném rozkladu došlo k vypořádání i dalších rozkladových námitek, které jsou zásadní pro posouzení daného případu po jeho věcné stránce.

Zadavatel i vybraný dodavatel velkou část rozkladové argumentace směřovali proti posouzení, které provedl Úřad v napadeném rozhodnutí a podle něhož nedošlo k naplnění podmínek stanovených v § 222 odst. 6 zákona a § 222 odst. 5 zákona. Za zásadní pro posouzení obou podmínek Úřad vymezil to, že provedená změna nesmí změnit celkovou povahu veřejné zakázky (viz body 124 a násl. napadeného rozhodnutí). Úřad k tomu nejprve vyložil, že jde o neurčitý právní pojem, který je širší než „předmět veřejné zakázky“ a následně uzavřel, že je třeba jej chápat jako věcnou charakteristiku plnění veřejné zakázky, která koresponduje s původní (iniciační) potřebou zadavatele. Je-li tato potřeba překročena, mění se celková povaha veřejné zakázky. K tomu Úřad citoval závěry judikatury Krajského soudu v Brně, rozhodnutí předsedy Úřadu č. j. ÚOHS-R0061/2019/VZ a preambuli směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2014/24/EU ze dne 26. 2. 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (dále jen „směrnice 2014/24/EU“). Po provedeném posouzení pak dospěl k závěru, že pokud předmětem dodávky dle Smlouvy o dílo byl pouze jeden řadič a ostatní měly být ponechány, přičemž provedenou změnou prostřednictvím „Dohody o narovnání“ má být nově dodáno 10 řadičů namísto jednoho, pak tato změna jde nad rámec původní potřeby zadavatele na zachování stávajících řadičů, když zadavatel nové řadiče nepožadoval, a naopak výslovně trval na zachování řadičů stávajících (viz bod 134 napadeného rozhodnutí).

Z obsahu napadeného rozhodnutí tedy vyplývá, že Úřad ztotožnil celkovou povahu veřejné zakázky s potřebou zadavatele na zachování stávajících řadičů. Takový závěr Úřadu však nelze

Je třeba uvést, že Úřad správně identifikoval a vymezil neurčitý právní pojem „celková povaha veřejné zakázky“ a uvedl k tomu obecná východiska vycházející z judikatury správního soudu a dále ze Směrnice 2024/14/EU, avšak následně tato východiska nesprávně aplikoval na daný případ. Nelze se totiž ztotožnit se závěrem, že základní povaha veřejné zakázky je spjata s původní potřebou na zachování stávajících řadičů. Takový závěr neodpovídá tomu, jaké základní potřeby zadavatele je možné ve veřejné zakázce „Opava – Telematika“ identifikovat.

Pro správné vymezení toho, co je základní potřebou zadavatele, a co tedy tvoří povahu veřejné zakázky, lze vyjít z obecného závěru, který ve svém rozsudku prezentoval Krajský soud v Brně (viz rozsudek č. j. 62 Af 15/2023-197 ze dne 4. 4. 2024, citovaný mj. v bodech 126 a 127 napadeného rozhodnutí). Podle tohoto závěru platí, že: „‚Celkovou povahou‘ lze obecně rozumět souhrn hlavních vlastností (znaků), které jsou charakteristické pro určitou entitu či aktivitu (osoba, věc, činnost nebo jev) a které jsou vlastnostmi klíčovými a určujícími (nikoli vlastnostmi podružnými nebo pravidelnými či naopak individuálními odchylkami). Ve vztahu k vymezení pojmu ‚celková povaha veřejné zakázky‘ tedy půjde o dominantní, nosné prvky konkrétní veřejné zakázky, které jsou pro konkrétní zadavatelovy potřeby, jež mají být plněním veřejné zakázky uspokojeny, klíčové, a to bez ohledu na ty složky, které v jejím celkovém souhrnu nelze označit za charakteristické (esenciální, či určující).“ (bod 20 rozsudku, zvýraznění doplněno). Dále soud uvedl také, že „[n]aproti tomu pojem ‚povaha předmětu plnění‘, jehož prostřednictvím žalobci na pojem ‚celková povaha veřejné zakázky‘ podle zdejšího soudu v principu nahlížejí (či dokonce pojem „předmět plnění“, který žalobci srovnávají a dovozují v něm rozdíly), je obsahově užší; tu již totiž jde o souhrn konkrétních kroků, kterými zadavatel uspokojuje svoji primární potřebu, a konkrétní popis výsledku, k němuž tyto kroky mají směřovat. Jde o konkrétní podobu, obsah a rozsah poptávaného plnění (jakými konkrétními službami, dodávkami, či stavebními pracemi bude zadavatelova potřeba uspokojena).“ (bod

Byť již bylo řečeno, že pojem celková povaha veřejné zakázky a předmět veřejné zakázky nejsou pojmy totožné, je možné pro určení celkové povahy veřejné zakázky v prvé řadě vycházet z toho, co je jejím předmětem. U toho však nesmí taková úvaha skončit, ale naopak je nutno z předmětu plnění učinit obecnější závěr o tom, naplnění jakých potřeb zadavatel sleduje.

Předmět veřejné zakázky je dle čl. 10. 6. zadávacích podmínek (viz položka 36 správního spisu) definován zadavatelem takto: „Jedná se o rekonstrukci - modernizaci stávajících křižovatek, a to světelných signalizačních zařízení a stožárů (dále také jen ‚SSZ‘) včetně kabelových rozvodů, koordinačních kabelů a zřízení nového dispečinku. Součástí díla jsou stavební úpravy zpevněných ploch a chodníků.“ Jde tedy o veřejnou zakázku, jejíž část spočívá ve stavebních

Úřad se tedy při identifikaci základní potřeby zadavatele z veřejné zakázky omezil pouze na tu část, jež je dotčena provedenou změnou a tuto označil za základní potřebu zadavatele, tím se však dopustil nepřiměřeně zúženého výkladu zadávací dokumentace. S ohledem na skutečnou celkovou povahu veřejné zakázky je úprava nebo výměna řadičů ve smyslu závěru citovaného rozsudku Krajského soudu v Brně tou složkou, kterou v celkovém souhrnu nelze označit za esenciální či určující. Samotné řadiče, ať už by došlo k jejich úpravě či výměně, představují pouze dílčí část celého systému řízení křižovatek a jejich případné zachování nebo výměna nedefinuje základní potřebu zadavatele. Pro uspokojení základní potřeby zadavatele je nepochybně nutné mít fungující řadiče, které komunikují s celým systémem řízení křižovatky, avšak jejich případná výměna nebo zachování tuto základní potřebu nijak neovlivní.

Z posouzení provedeného Úřadem a z důkazů provedených ve správním řízení vyplývá, že k naplnění základní potřeby zadavatele nedošlo, když předmět plnění veřejné zakázky byl nejprve předán s vadami, přičemž dále se začaly projevovat další závady ovlivňující funkci křižovatek. Dle závěrů znaleckého posudku jsou příčinou závad řadiče, které správně nekomunikují s celým systémem řízení křižovatek. Bez ohledu na to, zda budou či nebudou stávající řadiče zachovány, je nutné, aby fungovaly. Pokud je tedy možné identifikovat nějakou potřebu zadavatele, která se vztahuje k samotným řadičům, pak je to potřeba, aby řadiče řádně fungovaly a spolupracovaly s celým systémem řízení. To však nic nemění na tom, že základní potřeba zadavatele, případně souhrn všech dílčích potřeb, vede k základnímu cíli a tím je mít zmodernizované fungující křižovatky. V tom je pak vyjádřena i celková povaha veřejné zakázky. Pokud tedy provedená změna neovlivňuje tuto základní potřebu jako celek, pak nelze přisvědčit závěru Úřadu prezentovanému v bodu 134 napadeného rozhodnutí.

Úřad na tomto prvotním závěru vystavěl důvody, pro které neshledal nenaplnění podmínek provedené změny jako změny nepodstatné podle § 222 odst. 5 a § 222 odst. 6 zákona.

S ohledem na skutečnost, že závěr Úřadu o tom, že došlo ke změně celkové povahy veřejné zakázky, byl shledán nesprávným při posouzení naplnění podmínek dle § 222 odst. 6 zákona, nemůže být základem ani pro úvahu, že nedošlo k naplnění podmínek ani ve vztahu k § 222 odst. 5 zákona.

K tomu je nutné dále korigovat vyslovené úvahy Úřadu v tom směru, že ačkoliv tak zákonodárce pro § 222 odst. 5 zákona (na rozdíl od § 222 odst. 6 zákona) výslovně neučinil, považuje Úřad za nutné totožnou podmínku vztáhnout i na § 222 odst. 5 zákona. Úřad tuto svou úvahu dovozuje zejména z rozhodnutí předsedy Úřadu vydaného pod sp. zn. ÚOHSR0061/2019/VZ, když výslovně odkazuje na závěr, že „podmínka nezbytnosti dle § 222 odst. 5 zákona a podmínka zákazu změny celkové povahy veřejné zakázky dle § 222 odst. 4 nebo 6 zákona jsou ve své podstatě toutéž podmínkou, neboť obě stanoví, jaké změny rozsahu plnění původní veřejné zakázky jsou ještě přípustné a jaké už nikoliv.“ (viz bod 139 napadeného rozhodnutí)

Tento citovaný závěr zjevně přispívá k nesprávné interpretaci, a proto je nutné závěry vyplývající z tohoto rozhodnutí usměrnit. Jakkoliv totiž bylo v tomto rozhodnutí uvedeno, že jde v zásadě o totožnou podmínku, nelze tyto podmínky vnímat jako vzájemně libovolně zaměnitelné. Totožné je pouze jejich limitní působení ve smyslu, že obě tyto podmínky stanoví, jaké změny původní veřejné zakázky jsou ještě přípustné, a jaké už nikoliv. Je nutno vnímat, že zákonodárce zakotvením odlišných podmínek v § 222 odst. 4 a 6 zákona, kde výslovně stanovuje podmínku, že nesmí dojít ke změně celkové povahy veřejné zakázky, sledoval jiný cíl než vymezením podmínek v § 222 odst. 5 zákona.

Podporu pro tento výklad poskytuje i Směrnice 2014/24/EU. V bodu 108 preambule, který je předobrazem § 222 odst. 5 zákona, je uvedeno: „Veřejní zadavatelé se mohou ocitnout v situacích, kdy jsou zapotřebí dodatečné stavební práce, dodávky nebo služby; v těchto případech lze odůvodnit změnu původní smlouvy na veřejnou zakázku bez zahájení nového zadávacího řízení, zejména pokud jsou dodatečné dodávky určeny buď k částečnému nahrazení nebo k rozšíření stávajících služeb, dodávek nebo zařízení, jestliže by změna dodavatele nutila veřejného zadavatele k pořízení materiálu, stavebních prací či služeb, které mají odlišné technické vlastnosti, což by mělo za následek neslučitelnost nebo nepřiměřené technické obtíže při provozu a údržbě.“ (pozn. ztučnění doplněno)

Oproti tomu bod 109 preambule, jako výchozí pro § 222 odst. 6 zákona uvádí: „Veřejní zadavatelé mohou čelit vnějším okolnostem, které nemohou předvídat při zadávání veřejné zakázky, zejména pokud plnění veřejné zakázky pokrývá delší časový úsek. V takovém případě je nezbytná určitá míra flexibility pro přizpůsobení veřejné zakázky těmto okolnostem, aniž by muselo být zahájeno nové zadávací řízení. Pojem nepředvídatelné okolnosti se týká okolností, jež nemohl veřejný zadavatel předpokládat ani přes přiměřeně pečlivou přípravu zadávacího řízení na původní veřejnou zakázku při zohlednění jemu dostupných prostředků, povahy a vlastností konkrétního projektu, osvědčených postupů v dotčené oblasti a potřeby zajistit

Zásadní rozdíl mezi § 222 odst. 5 a § 222 odst. 6 zákona je v tom, že první z uvedených ustanovení umožňuje činit změny nezbytné, druhé i změny potřebné (tedy nikoliv nutně nezbytné). První kategorie má úzkou vazbu na již sjednaný předmět plnění a rozumí se tím změny, kterou jsou nutné pro úspěšnou realizaci toho, co již bylo sjednáno. To však nikoliv s nutností absolutního zachování všeho, co bylo sjednáno, neboť to by vedlo k nemožnosti provádět jakékoliv změny a § 222 odst. 5 zákona by se stal obsoletní. Jde tak o změny, které jsou nezbytné nejen k samotnému dokončení veřejné zakázky, ale i o změny, které zadavateli umožní další užívání a údržbu předmětu veřejné zakázky (viz bod 108 preambule Směrnice

Oba odstavce určitým způsobem omezují libovůli zadavatele a jeho možnost již uzavřenou smlouvu měnit, každý tak ovšem činí jinak. Odstavec pátý sleduje kritérium nezbytnosti a přísně reguluje, co se rozumí nemožností změny dodavatele. Nepočítá proto s tím, že by se změnami závazku, které jsou na jeho základě přijímány, měnila celková povaha veřejné zakázky, neboť jeho podmínky jsou dosti přísné samy o sobě. Změna, která by měnila celkovou povahu veřejné zakázky, totiž těžko může být nezbytná pro zachování původně sjednaného předmětu plnění. Naopak odstavec šestý počítá i se změnami, které vybočují z již sjednaného předmětu plnění. Zadavatele však svazuje tím, že původ potřeby změny musí ležet v nepředvídatelných okolnostech. Objektivním meřítkem nepředvídatelnosti je dle tohoto ustanovení náležitá péče. Nakonec zákonodárce zadavatele svázal i požadavkem na nevybočení z celkové povahy veřejné zakázky, aby bylo zajištěno, že se zadavatel neuchýlí k tomu, že cestou změny závazku začne uspokojovat zcela jinou potřebu, než je ta, kterou měla uspokojit původní smlouva.

Pokud tedy potřeba změn vychází z takových okolností, které vzniknou bez ohledu na to, že zadavatel učinil vše, co po něm lze požadovat, aby nutnosti změny zabránil, pak jde o změny podřaditelné pod § 222 odst. 6 zákona. O nepodstatnou změnu se pak bude jednat při naplnění obou kumulativních podmínek § 222 odst. 6, a tedy, že provedená změna také nezmění celkovou povahu veřejné zakázky. Pro § 222 odst. 5 zákona ovšem zákonodárce

Jak již bylo uvedeno výše, Úřad nesprávně posoudil otázku, zda provedená změna mění celkovou povahu veřejné zakázky, což naplňuje důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí pro jeho nezákonnost. Je zřejmé, že Úřad neshledal naplnění jedné z vícera zákonných podmínek, které je nutné splnit kumulativně, a proto nezkoumal, zda jsou či nejsou naplněny další podmínky (stanovené v § 222 odst. 5 a 6 zákona). Jelikož toto posouzení splnění dalších podmínek v napadeném rozhodnutí absentuje, nemůže být v řízení o podaných rozkladech doplněno. Úřad proto bude muset při nové posouzení věci vyjít ze závazného právního názoru, vysloveného v tomto rozhodnutí, a bude povinen se dále zabývat tím, zda jsou či nejsou naplněny i další podmínky stanovené v § 222 odst. 5 zákona, případně zda je podle § 222 odst.

K tomu lze dále uvést, že je správný postup Úřadu, podle něhož v případě změn závazku ze smlouvy nejprve posuzuje, zda je taková změna nepodstatná či povolená na základě výjimky dle § 222 odst. 4, 5, 6 a 7 zákona, a v případě, že tomu tak není, posuzuje změnu podle § 222 odst. 3 zákona. S tím ovšem souvisí i to, že pokud provedená změna naplňuje podmínky pro nepodstatné změny dle § 222 odst. 5 a 6 je nutné současně posoudit, zda zadavatel provedenou změnou nepřekračuje limitu stanovenou v § 222 odst. 9 zákona.

K případnému posouzení Úřadu z hlediska limitů stanovených v § 222 odst. 9 zákona (pokud dospěje při novém posouzení k závěru, že jde o změnu nepodstatnou) je třeba uvést, že „Dohoda o narovnání“ vymezuje identifikované sporné nároky a tyto sporné nároky „narovnává“. Úřad tak bude muset velmi pečlivě posoudit, jaká je povaha jednotlivých nároků a jak konkrétně se projevuje případný cenový nárůst nebo jaká je hodnota změny ve smyslu tohoto zákonného ustanovení.

Teprve po provedení všech dílčích posouzení, které jsou popsány výše v tomto rozhodnutí, bude Úřad moci rozhodnut o tom, zda uloží či neuloží zákaz plnění smlouvy.

Zadavatel i vybraný dodavatel namítali, že se Úřad nesprávně a nedostatečně zabýval otázkou existence veřejného zájmu na trvání uzavřené „Dohody o narovnání“, resp. že jsou dány důvody pro to, aby zákaz plnění smlouvy nebyl uložen. I přes to, že je možné odůvodnění zadavatele považovat spíše za stručnější, obsahuje dle názoru zadavatele a vybraného dodavatele tvrzení existence veřejného zájmu nebo důvodů zvláštního zřetele hodných.

Po přezkoumání obsahu podání zadavatele a posouzení provedeného Úřadem lze považovat námitku nedostatečného a nesprávného posouzení za důvodnou.

Z obsahu napadeného rozhodnutí (konkrétně bod 159 napadeného rozhodnutí) vyplývá, že Úřad identifikoval pouze dvě obecné deklarace zadavatele v tom směru, že je nutno

K tomu je nutno uvést, že uvedený závěr Úřadu se skutečně jeví být nedostatečným, jednak proto, že Úřad se nezabýval tím, jaké jsou důsledky obou tvrzených důvodů pro pokračování smlouvy, a jednak proto, že z obsahu vyjádření zadavatele ze dne 27. 1. 2025 a dále z vyjádření zadavatele ze dne 31. 1. 2025 (které nebylo do správního spisu zařazeno v rozporu s § 17 odst.

Ačkoliv se tedy důvody uváděné zadavatelem mohou jevit jako obecné, je nutno vzít v úvahu, že jejich přímým důsledkem je nefunkčnost dopravní signalizace. Důsledky toho, že světelné křižovatky nefungují vůbec nebo nefungují správně, pak jistě nemusí být předmětem rozsáhlého dokazování, když je zřejmé, že tím dochází k ohrožení bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, jakož i zdraví, života a majetku. Je třeba spíše posoudit, zda bylo prokázáno, že nefungovaly řádně. Pokud bude prokázána nesprávná funkce řadičů (a nemusí jít o absolutní nefunkčnost, s ohledem na povahu předmětu plnění, neboť i občasné vady v řádném řízení křižovatek mohou mít fatální následky), pak je třeba znovu posoudit případné důvody pro neuložení zákazu plnění smlouvy.

Úřad se dopustil nesprávného posouzení právních otázek, které jsou pro rozhodnutí o podaném návrhu zásadní. Současně zatížil postup v řízení o podaném návrhu procesní vadou, která má vliv na zákonnost celého procesu i napadeného rozhodnutí.

S ohledem na skutečnost, že napadené rozhodnutí bylo zrušeno a současně nenastaly důvody pro zastavení správního řízení, je věc vrácena Úřadu k novému posouzení.

Napadené rozhodnutí je rušeno jako celek, neboť výroky II a III napadeného rozhodnutí jsou závislé na výroku I, který byl vydán v rozporu s právními předpisy. Současně výrok II byl ze strany zadavatele napaden jako výrok závislý, a to bez toho, aby k němu zadavatel konkretizoval rozkladové námitky. Nevyvstal tedy důvod se nad rámec výše uvedeného zabývat zákonností a správností tohoto výroku po věcné stránce.

Úřad bude muset při novém projednání znovu přezkoumat, zda byly naplněny podmínky § 222 odst. 4, 5 a 6 zákona. Tedy, zda se v daném případě nejedná o tzv. nepodstatnou změnu

Z obsahu podaných rozkladů vyplývá, že zadavatel i vybraný dodavatel rozporovali správnost a zákonnost napadeného rozhodnutí. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí dospěl předseda Úřadu k závěru, že jsou jejich námitky důvodné.

Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad nepostupoval v souladu se zákonem a se správními předpisy, je třeba konstatovat, že nastaly podmínky pro zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k novému posouzení Úřadu, a proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí. Úřad bude při novém rozhodnutí ve věci vázán právními názory vyjádřenými v tomto rozhodnutí.

JUDr. Miroslav Cák, AGM partners s.r.o., advokátní kancelář, se sídlem Sokolovská 663/136c,

JUDr. Vilém Podešva, LL.M., ROWAN LEGAL, advokátní kancelář s.r.o., se sídlem Na Pankráci

Mgr. Marek Šimka, se sídlem Moravské náměstí 754/13, 602 00 Brno,