I.ÚS 655/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       I.ÚS 655/17 ze dne 9. 11. 2017 N 207/87 SbNU 377 Zrušení části územního plánu ve správním soudnictví versus právo obce na samosprávu   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Davida Uhlíře a soudců Milady Tomkové (soudce zpravodaj) a Tomáše Lichovníka - ze dne 9. listopadu 2017 sp. zn. I. ÚS 655/17 ve věci ústavní stížnosti Zastupitelstva obce Tisá, se sídlem Tisá 205, zastoupené Pavlem Uhlem, advokátem, se sídlem Kořenského 15, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 9. 2015 č. j. 40 A 4/2015-131 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2016 č. j. 8 As 152/2015-103, které byly vydány v řízení o zrušení části územního plánu, spojené s návrhem na odložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí, za účasti Krajského soudu v Ústí nad Labem a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení a Mgr. Petry Rendlové, zastoupené Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem, se sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2 - Vinohrady, jako vedlejší účastnice řízení. Ústavní stížnost se zamítá. Odůvodnění I. Napadený akt stěžovatele a řízení před správními soudy 1. Stěžovatel vydal dne 4. 6. 2012 svým usnesením č. 159/2012 na základě § 6 odst. 5 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), opatření obecné povahy - územní plán č. j. ÚP 07/2012/OOP (dále jen "územní plán"). 2. Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") v řízení o návrhu na zrušení části územního plánu částečně vyhověl návrhu vedlejší účastnice a některé níže specifikované části územního plánu zrušil. Ve zbytku pak návrh zamítl. 3. Konkrétně pak krajský soud zrušil výrokem I rozsudku v kapitole "C) URBANISTICKÁ KONCEPCE" textové části, v tabulce "NÁVRH NOVÝCH PLOCH ZASTAVITELNÉ PLOCHY PŘESTAVBY", v řádcích sloupce "Základní podmínky využití území, upozornění na možný výskyt ZCHDR" u ploch č. 9, 11, 12a a 12b text "POŘÍZENÍ ÚZEMNÍ STUDIE". 4. Výrokem II rozsudku zrušil v kapitole "F) STANOVENÍ PODMÍNEK PRO VYUŽITÍ PLOCH S ROZDÍLNÝM ZPŮSOBEM VYUŽITÍ S URČENÍM PŘEVAŽUJÍCÍHO ÚČELU VYUŽITÍ (HLAVNÍ VYUŽITÍ), POKUD JE MOŽNÉ JEJ STANOVIT, PŘÍPUSTNÉHO VYUŽITÍ, NEPŘÍPUSTNÉHO VYUŽITÍ, POPŘÍPADĚ PODMÍNĚNĚ PŘÍPUSTNÉHO VYUŽITÍ TĚCHTO PLOCH A STANOVENÍ PODMÍNEK PROSTOROVÉHO USPOŘÁDÁNÍ, VČETNĚ ZÁKLADNÍCH POMÍNEK OCHRANY KRAJINNÉHO RÁZU (NAPŘÍKLAD VÝŠKOVÉ REGULACE ZÁSTAVBY, INTENZITY VYUŽITÍ POZEMKŮ V PLOCHÁCH)" textové části, podkapitole "PLOCHY BYDLENÍ § 4 vyhl. č. 501/2006 Sb.", hlavě "BV - bydlení venkovské", oddíle "Převažující účel využití", pododdíle "a) přípustné" ve větě "Velikost stavebních pozemků na plochách, pro které je stanovena podmínka pořízení územní studie se předpokládá cca 1600 m2 (plochy 8, 9, 11, 12a, 12b, 14, 15, 16a, 31)" text "plochy č. 9, 11, 12a, 12b". 5. Výrokem III rozsudku zrušil v kapitole "I) POŽADAVKY NA VYMEZENÍ PLOCH A KORIDORŮ, VE KTERÝCH BUDE ULOŽENO PROVĚŘENÍ JEJICH ZMĚN ÚZEMNÍ STUDIÍ" textové části, v textu "Územní studie zastavitelných ploch č. 8 a 9. Cílem územní studie je koordinace plošného, prostorového funkčního uspořádání včetně řešení technické a dopravní infrastruktury, veřejných prostranství, zeleně, vazeb na stávající sídlo a krajinu, přiměřená ochrana melioračních zařízení." text "plocha č. 9". 6. Výrokem IV rozsudku zrušil v kapitole "I) POŽADAVKY NA VYMEZENÍ PLOCH A KORIDORŮ, VE KTERÝCH BUDE ULOŽENO PROVĚŘENÍ JEJICH ZMĚN ÚZEMNÍ STUDIÍ" textové části, text "Územní studie zastavitelné plochy č. 11, 12a, 12b. Cílem studie je koordinace plošného, prostorového a funkčního uspořádání včetně řešení technické a dopravní infrastruktury, veřejných prostranství a zeleně, vazeb na stávající sídlo a krajinu, přiměřená ochrana melioračních zařízení". 7. Plochy vymezené územním plánem jako plochy č. 9, 11, 12a a 12b, kterých se zrušující výroky týkaly, zahrnují pozemky vedlejší účastnice. Územní plán jako podmínku nové zástavby na těchto plochách, které vymezil jako zastavitelné, uvádí zpracování územních studií. Lhůta pro pořízení územní studie včetně jejího schválení pořizovatelem a vložení dat o územní studii do evidence územně plánovacích činností byla stanovena do 31. 12. 2030. 8. V řízení o zrušení části územního plánu vedlejší účastnice jako navrhovatelka nerozporovala samotnou podmínku pořízení územních studií uvedených ploch, považovala však za nezákonnou lhůtu, kterou územní plán pro pořízení územních studií stanovil, neboť samotné pořízení územní studie je v rukou obce a vlastník pozemků nemá možnost její pořízení jakkoli urychlit. 9. Krajský soud vyšel z toho, že podmínka pořízení územní studie měla plnit obdobnou funkci jako stavební uzávěra. Podle soudu je pořizovatel územního plánu povinen respektovat základní zásady činnosti správních orgánů podle části první správního řádu, tj. například šetřit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu dotýká. Pokud zákon v rozhodné době závazně nestanovil časový rámec pro vypracování územní studie, neznamená to podle soudu, že je tato otázka ponechána zcela na libovůli pořizovatele územního plánu. Územní studie má zásadně charakter podkladu pro pořizování územně plánovací dokumentace a neměla by sloužit k nahrazení úkolů samotné územně plánovací dokumentace. Podle soudu by doba stanovená pro vypracování územní studie neměla přesahovat dobu 4 let, ve které dochází k vyhodnocování naplňování územního plánu podle § 55 odst. 1 stavebního zákona, neboť k tomuto vyhodnocení by měly být již shromážděny všechny dostupné podklady, ke kterým patří i územní studie. 10. Soud uzavřel, že lhůta stanovená v územním plánu pro pořízení územní studie by se tudíž měla pohybovat v řádu jednotek let. Lhůta uvedená v napadeném územním plánu ("do 31. 12. 2030"), tj. lhůta v délce 18 let, je dle soudu zcela nepřiměřená, neboť vykazuje prvky libovůle a diskriminace vedlejší účastnice. 11. Proti rozhodnutí krajského soudu podala kasační stížnost obec, jejímž je stěžovatel zastupitelským orgánem. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou, přičemž se ztotožnil s právní argumentací krajského soudu. II. Tvrzení stěžovatele 12. Stěžovatel komunální ústavní stížností napadá shora uvedená rozhodnutí krajského soudu a Nejvyššího správního soudu s tvrzením, že jimi došlo k nezákonnému zásahu státu do práva na samosprávu obce ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). 13. Nezákonný zásah do práva na samosprávu spatřuje stěžovatel v a) překročení hranic pravomoci soudů při vydávání napadených rozhodnutí (jednání ultra vires), b) upřednostnění jiných zájmů, jež požívají rovněž zákonné ochrany, způsobem, který věcně popírá právo na samosprávu v zákonem vymezené oblasti jako takové, c) neodůvodnění některých zásahů do práva na samosprávu a d) porušení práva na spravedlivý proces v řízeních, kterými jsou dotčena práva na samosprávu. ad a) 14. Podle stěžovatele spočívá překročení pravomoci správních soudů v tom, že podstatou soudního rozhodnutí nebylo zrušení územního plánu, ale jeho kvalitativní změna. Je zákonnou pravomocí obce rozhodovat o svém územním plánu, přičemž v této oblasti naplňuje obec svou samostatnou působnost, ve které není nikomu podřízena. V praxi je tedy zastupitelstvo před svými občany odpovědné za konečnou podobu územního plánu, která předjímá urbanistický a jiný vývoj obce. Podstatou samosprávy je nepodřízenost a samostatnost, tedy svoboda v předem daném rámci řešit některé otázky podle svého rozhodnutí. Soudní moc je pak oprávněna posuzovat zákonnost výkonu veřejné moci a v případě nezákonnosti je oprávněna jednotlivé akty rušit. Soudní moc však nemůže svým rozhodnutím nahradit rozhodnutí, které je v kompetenci jiného subjektu, zejména tehdy, pokud se jedná o rozhodnutí, jež má věcnou povahu. Soudy tedy mohou dle stěžovatele zrušit územní plán jako celek, popř. zrušit jeho územně vymezenou část (lokalita, čtvrť, liniová stavba apod.), tedy vytvořit "bílá místa" v rámci územního plánu. Rozhodnutí soudu nesmí svou faktickou konstrukcí vytvářet rozhodnutí ve věci samé, jež nahrazuje rušený akt. 15. V nyní posuzované věci došlo dle stěžovatele k tomu, že soud z územního plánu, jenž byl pečlivě vypracovanou konstrukcí principů, pravidel a regulací, vyňal ve vztahu k vedlejší účastnici řízení dva různé regulatorní prvky, aniž by rušil celou regulaci na konkrétním území. Podle stěžovatele tak soud fakticky územní plán změnil. Prakticky celý územní plán je postaven na konzervativních principech, kdežto v lokalitách, které patří vedlejší účastnici řízení, je postaven v podstatě na minimální, zcela liberální regulaci, a to bez jakýchkoliv souvztažností k obci jako celku. Napadený rozsudek krajského soudu vytváří ve svém důsledku novou zastavitelnou plochu, která na daném území nikdy nebyla, a nikdy se o ní takto neuvažoval