Ústavní soud II.ÚS 2854/23

Stěžovatelka se domáhá zvýšení svého invalidního důchodu z důvodu zhoršení zdravotního stavu.

Podle posudku o invaliditě, zhotoveného posudkovou lékařkou okresní správy sociálního zabezpečení, však ke zvýšení stupně invalidity z prvního na vyšší stupeň nedošlo. Za příčinu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu stěžovatelky označila středně těžkou smíšenou úzkostně-depresivní poruchu u disponované osobnosti v zátěži, hodnocenou podle kapitoly V položky 5c přílohy k vyhlášce č. 359/2009 Sb., kterou se stanoví procentní míry poklesu pracovní schopnosti a náležitosti posudku o invaliditě a upravuje posuzování pracovní schopnosti pro účely invalidity (vyhláška o posuzování invalidity). Míru poklesu pracovní schopnosti stanovila (po mimořádném zvýšení kvůli dalším zdravotním omezením) na výsledných 45 %. Česká správa sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ", vystupující jako vedlejší účastnice řízení před Ústavním soudem) proto žádost o změnu výše invalidního důchodu zamítla, a to s přihlédnutím k § 39 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů.

Proti prvostupňovému rozhodnutí podala stěžovatelka námitky, v nichž napadala mj. diskriminační charakter vyhlášky o posuzování invalidity. Posudek zhotovený v řízení o námitkách označil za rozhodující příčinu dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu stěžovatelky odlišné onemocnění (chronickou obstrukční plicní nemoc v kombinaci s astmatem, kvalifikované podle kapitoly X, oddílu B, položky 1b přílohy k vyhlášce o posuzování invalidity), s mírou poklesu pracovní schopnosti na výsledných 35 %. Co se týče smíšené úzkostně-depresivní poruchy, doložené psychiatrické zprávy podle posudku neuváděly objektivní psychiatrický nález, který by umožňoval zhodnotit závažnost funkčního postižení. Na základě tohoto posudku ČSSZ námitky zamítla a prvostupňové rozhodnutí potvrdila.

Proti rozhodnutí ČSSZ podala stěžovatelka žalobu ke Krajskému soudu v Praze (dále jen "krajský soud"), který ji zamítl. Na základě posudku posudkové komise Ministerstva práce a sociálních věcí krajský soud dospěl k závěru, že ČSSZ vycházela z nesprávně stanovené rozhodující příčiny dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu stěžovatelky. Tím byla smíšená úzkostně-depresivní porucha, nikoli chronická obstrukční plicní nemoc. To však samo o sobě nepovažoval za důvod pro zrušení druhostupňového rozhodnutí. Současně totiž krajský soud považoval za srozumitelný a přesvědčivě odůvodněný závěr posudkové komise, že míru poklesu pracovní schopnosti stěžovatelky bylo třeba hodnotit podle kapitoly V, položky 5c přílohy k vyhlášce o posuzování invalidity jako výsledný 35% pokles. Stále tak její stav odpovídal invaliditě prvního stupně. Krajský soud nesouhlasil ani s námitkou, že je úprava vyhlášky o posuzování invalidity diskriminační, neboť stanoví rozmezí poklesu pracovní schopnosti u položky 5c (25-35 %) méně příznivě než srovnatelná položka 4c (30-45 %). Konstatoval, že i kdyby měl být procentuální rozsah poklesu pracovní schopnosti u položky 5c "srovnán" s položkou 4c, stále by u stěžovatelky závěr o invaliditě prvního stupně obstál.

Proti rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud odmítl pro nepřijatelnost. Nesouhlasil s tím, že by vyhláška o posuzování invalidity byla diskriminační jen proto, že u stěžovatelčina onemocnění neexistuje možnost dosáhnout na invaliditu druhého stupně, a přisvědčil i dalším závěrům krajského soudu ohledně namítané diskriminační povahy vyhlášky.

Stěžovatelka spatřuje porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") v tom, že Nejvyšší správní soud neuvedl, která konkrétní rozhodnutí představují ustálenou judikaturu k výkladu čl. 95 odst. 2 Ústavy, z níž má plynout, že krajský soud nemohl podat návrh k Ústavnímu soudu na zrušení části vyhlášky. Odůvodnění jeho rozhodnutí považuje za nedostatečné.

Stěžovatelka též navrhuje zrušení části přílohy k vyhlášce, podle níž byla hodnocena míra procentuálního poklesu její pracovní schopnosti. Vyhláška podle stěžovatelky neobstojí z pohledu práva na hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci (čl. 30 odst. 1 Listiny) a principu rovnosti (čl. 1, eventuálně čl. 3 odst. 1 Listiny). Z principu rovnosti vyplývá, že všichni nemocní by měli těžit z podpory u každého ze tří stupňů invalidity. To však není splněno u poruch neurotických, vyvolaných stresem a psychosomatických poruch. U nich vyhláška umožňuje přiznat jen invaliditu prvního stupně (podle položky 5c, středně těžkého funkčního postižení, spojeného s poklesem pracovní schopnosti v rozmezí 25-35 %, přičemž hraniční pro invaliditu prvního stupně je 35 %), nebo invaliditu třetího stupně (položka 5d, těžké postižení, vedoucí k poskytování péče ústavní formou - pokles pracovní schopnosti o 70 %). Hospitalizace pacienta s neurotickou poruchou je přitom v rozporu s trendy psychiatrické péče. Procentní vyjádření poklesu pracovní schopnosti tedy podle přesvědčení stěžovatelky neodpovídá lékařské praxi ani stavu nemocných. Odlišná úprava ve srovnání s jinými onemocněními, které se stupněm postižení odpovídajícím invaliditě druhého stupně počítají, není rozumně odůvodněna. Navíc stěžovatelka upozornila, že ČSSZ připustila, že si je nevyhovujícího stavu vědoma, přesto ale k úpravě vyhlášky nedošlo.

Ústavní soud nejprve posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Ústavní stížnost byla podána včas stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv. Ústavní stížnost je tedy přípustná (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario). Ústavní soud je k řízení o ní příslušný.

Ústavní soud předesílá, že není dalším instančně nadřízeným stupněm soustavy obecných soudů (srov. 91 odst. 1 Ústavy). Jeho úkolem je podle čl. 83 Ústavy ochrana ústavnosti, z čehož plynou omezení v jeho přezkumné činnosti. Do rozhodnutí obecných soudů zasahuje jen tehdy, došlo-li k porušení ústavou chráněných práv stěžovatele (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 45/94 ze dne 25. 1. 1995; všechna odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz). Řízení před Ústavním soudem tedy neslouží k pokračování v polemice s rozhodnutími obecných soudů v rovině podústavního práva, jestliže nemá přesah do roviny ústavou chráněných práv.

Návrh na zrušení zákona či jiného právního předpisu spojený s ústavní stížností podle § 74 zákona o Ústavním soudu má ve vztahu k ústavní stížnosti akcesorickou povahu. Z toho plyne, že se jím Ústavní soud věcně zabývá jen tehdy, jsou-li dány předpoklady pro věcné projednání ústavní stížnosti (viz např. usnesení sp. zn. I. ÚS 438/21 ze dne 1. 6. 2021). Ty nejsou dány také tehdy, je-li ústavní stížnost zjevně neopodstatněná.

Ústavní soud dospěl k tomu, že v posuzované věci jde o ústavní stížnost zjevně neopodstatněnou.

Nejvyšší správní soud nepochybil tím, že by své rozhodnutí nedostatečně odůvodnil (k právu na řádné odůvodnění soudních rozhodnutí viz např. usnesení sp. zn. I. ÚS 2808/22 ze dne 6. 12. 2022 a v něm odkazovaná judikatura). Je pravdou, že Nejvyšší správní soud neodkázal na žádná rozhodnutí vytvářející ustálenou judikaturu k výkladu čl. 95 odst. 2 Ústavy, na niž poukázal v první větě bodu 11 svého usnesení. Na druhou stranu, v témže bodě rozsudku Nejvyšší správní soud srozumitelným a vyčerpávajícím způsobem vysvětlil právě to, co mělo z ustálené judikatury plynout, a co navíc bezpochyby plyne už ze samotného textu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Tedy, že obecný soud může podat návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy pouze tehdy, dojde-li k závěru o rozporu zákona (nebo jeho části) s ústavním pořádkem, nikoli však v případě rozporu vyhlášky či jiného podzákonného předpisu. Vzhledem k tomu, že svůj závěr Nejvyšší správní soud přezkoumatelně vysvětlil, nemohlo nadbytečné poukázání na ustálenou judikaturu porušit stěžovatelčino právo na soudní ochranu.

Stěžovatelka se dále domnívá, že k porušení jejích práv došlo kvůli aplikaci vyhlášky o posuzování invalidity, která de facto umožňuje jen to, aby byla uznána invalidní v prvním stupni (podle položky 5c), nebo ve třetím stupni (podle položky 5d).

Krajský soud se pečlivě zabýval dopadem vyhlášky na posouzení zdravotního stavu stěžovatelky. Ústavní soud považuje z jeho úvah za stěžejní, že podle krajského soudu úplný a přesvědčivý posudek posudkové komise vede k přesvědčivému závěru, že pracovní schopnosti stěžovatelky poklesly o 35 %. Tento závěr posudková komise označila za "maximalistický" a zohlednila v něm i další onemocnění stěžovatelky (viz body 19 a 23 rozsudku krajského soudu). Krajský soud současně uvedl, že z posudku nevyplývá, že by pokles pracovní schopnosti stěžovatelky dosahoval nejméně 50 % (hranice druhého stupně invalidity podle § 39 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění). Uznaný stupeň invalidity proto podle krajského soudu skutečně odpovídá závažnosti postižení stěžovatelky (bod 33 rozsudku).

Předpokladem pro to, aby se namítané nedostatky vyhlášky o posuzování invalidity mohly projevit porušením práv stěžovatelky, by byla nesprávnost právě uvedeného závěru krajského soudu. Pokud ovšem míra stěžovatelčina postižení skutečně odpovídá prvnímu stupni invalidity (jak uzavřel krajský soud) a vyhláška pro takové zhodnocení poskytuje právní podklad, pak se v právní sféře stěžovatelky negativně neprojevuje, že vyhláška nereflektuje míru postižení odpovídající druhému stupni invalidity.

Stěžovatelka ovšem proti závěru, že pokles její pracovní schopnosti v zásadě odpovídá 35 %, v ústavní stížnosti nebrojí. Ústavní stížnost se sestává převážně z rekapitulace předchozího řízení. Obsahuje i stručnou argumentaci k neústavnosti části vyhlášky v abstraktní rovině, nikoli však v rovině individualizované, tedy nespecifikuje, jak namítaná neústavnost vyhlášky porušila práva stěžovatelky. Navíc musí Ústavní soud podotknout, že i kdyby stěžovatelka závěry krajského soudu k hodnocení svého zdravotního stavu rozporovala, šlo by v podstatě o polemiku se skutkovými závěry krajského soudu. Ústavnímu soudu však v zásadě nepřísluší přehodnocovat hodnocení důkazů a skutková zjištění obecných soudů. Ústavní soud, jako soudní orgán ochrany ústavnosti, je povolán korigovat pouze extrémní excesy, zejména jestliže hodnocení důkazů a k tomu přijaté skutkové závěry jsou výrazem zjevného faktického omylu či logického excesu (vnitřního rozporu), případně jsou založeny na zcela neúplném (nedostatečném) dokazování (podrobně viz nález sp. zn. III. ÚS 4160/16 ze dne 6. 3. 2018).

Takový exces v hodnocení skutkového stavu však Ústavní soud v úvahách krajského soudu neshledal. Soudy nejsou odborně způsobilé přezkoumávat závěry lékařského posouzení zdravotního stavu (obdobně např. usnesení sp. zn. I. ÚS 2021/12 ze dne 23. 10. 2012). To ale neznamená, že by měly v podobných případech posudky posudkových lékařů a posudkových komisí automaticky a nekriticky akceptovat. Je potřeba klást zvýšený důraz na jejich jednoznačnost, určitost, úplnost a přesvědčivost (viz např. usnesení sp. zn. I. ÚS 3545/20 ze dne 9. 3. 2021 nebo nález sp. zn. III. ÚS 4160/16). Krajský soud těmto požadavkům dostál. Věnoval pozornost tomu, z jakých podkladů posudková komise vycházela; kromě lékařských zpráv stěžovatelku vyšetřila též členka komise, lékařka v oboru psychiatrie. Krajský soud zhodnotil, že závěry posudkové komise mají oporu v podkladech, z nichž vychází, jsou řádně odůvodněné, logické a vnitřně konzistentní. Podrobně rozebírají jak stanovení rozhodující příčiny dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu, tak její zařazení pod konkrétní položku vyhlášky a stanovení míry poklesu pracovní schopnosti v rámci stanoveného rozmezí. V těchto závěrech Ústavní soud žádný exces nespatřuje a, jak bylo uvedeno výše, stěžovatelka žádný nenamítá.

Vzhledem k předchozím závěrům tak má Ústavní soud za to, že námitka porušení stěžovatelčina práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci je zjevně neopodstatněná.

Tento závěr brání Ústavnímu soudu v tom, aby se mohl ústavností vyhlášky o posuzování invalidity zabývat věcně (tj. v řízení o zrušení jiných právních předpisů). Nevyjadřuje se tedy k relevanci stěžovatelčiných námitek proti obsahu vyhlášky. Nemá ani prostor zvážit provedení ústního jednání a provedení stěžovatelkou navrhovaných důkazů.

Vzhledem k výše uvedeným důvodům Ústavní soud mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení odmítl ústavní stížnost podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. Akcesorický návrh na zrušení části vyhlášky sdílí osud ústavní stížnosti.