III.ÚS 1375/24 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       III.ÚS 1375/24 ze dne 15. 10. 2024   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové jako soudkyně zpravodajky, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně o ústavní stížnosti stěžovatelky obce X, zastoupené Mgr. Markétou Hanzlíkovou, advokátkou, se sídlem Fibichova 955/23, Jihlava, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. března 2024, č. j. 1 As 81/2023-63, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, Josefa Hubálka a Marie Hubálkové, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. Skutkové okolnosti a obsah napadených rozhodnutí 1. Stěžovatelkou je obec, která usnesením svého zastupitelstva ze dne 18. 5. 2022, č. 9, vydala opatření obecné povahy č. 1/2022 - Změna č. 2 územního plánu X (dále jen "opatření obecné povahy" či "změna územního plánu"). Jím změnila způsob využití některých pozemků ze zastavitelné plochy na plochu zeleně veřejných prostranství. Tato změna se dotkla i pozemků vedlejších účastníků. Tito s ní nesouhlasili a podali návrh ke Krajskému soudu v Praze na zrušení opatření obecné povahy. 2. Krajský soud svým rozsudkem návrh zamítl. Opatření obecné povahy přezkoumal tzv. pětistupňovým algoritmem, který stanovila judikatura Nejvyššího správního soudu (rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS). S ohledem na argumentaci vedlejších účastníků se věnoval především proporcionalitě přijaté změny územního plánu a jejímu potenciálnímu diskriminačnímu charakteru. Podle krajského soudu změna územního plánu sleduje legitimní cíl zajištění dostupnosti veřejné infrastruktury. K tomuto cíli je schopná přispět a je vhodnější než jiná opatření. Zároveň nejde o nepřiměřený zásah do vlastnických práv vedlejších účastníků, neboť tito sami uvedli, že v nejbližších letech neplánovali dotčené pozemky využít k zástavbě a avizovali, že je hodlají využívat zemědělsky. Navíc vedlejší účastníci disponují i dalšími pozemky, které jsou ponechány v zastavitelných plochách. Změna územního plánu není ani diskriminační. Vedlejší účastníci nejsou ve srovnatelném postavení jako vlastníci pozemků, na kterých se již provádí nebo v nejbližší době bude provádět stavební činnost. 3. Proti rozsudku krajského soudu podali vedlejší účastníci kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud vyhověl a rozsudek krajského soudu zrušil. Současně zrušil i samotné opatření obecné povahy v rozsahu vymezení pozemků vedlejších účastníků. Učinil tak pro jeho nepřiměřenost. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že změna funkčního využití pozemku je zásahem do vlastnického práva. Ta je možná pouze tehdy, je-li proporcionálně vyvážen konkrétním zásadním veřejným zájmem, který nelze prosadit jiným způsobem. Kritéria stanovená stěžovatelkou v opatření obecné povahy pro výběr pozemků určených k vyjmutí ze zastavitelných ploch (ty, u kterých nezapočala reálná aktivita k bezprostřednímu zastavění plochy a uplynulo alespoň 5 let od umožnění zastavitelnosti) stanoveného cíle nepřetěžování veřejné infrastruktury a její dostupnosti dosáhnout nemohou. II. Argumentace stěžovatelky 4. Stěžovatelka podává proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy (tzv. komunální ústavní stížnost), neboť podle ní porušuje její základní práva podle čl. 2 odst. 3, čl. 8 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Současně stěžovatelka požádala o přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem a před Nejvyšším správním soudem. 5. Stěžovatelka rekapituluje proces a důvody přijetí změny územního plánu. Nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu o nepřiměřenosti přijatého opatření. Nejvyšší správní soud překročil svou pravomoc tím, že zkoumal míru dosažení cíle přijatým opatřením obecné povahy. Kapacitu veřejné infrastruktury stěžovatelky výrazně ovlivní i potenciální přírůstek obyvatel v počtu desítek až stovek. Ačkoliv není omezení zastavitelnosti dotčených pozemků samo o sobě dostačující k dosažení stanoveného cíle, může jeho naplnění přispět tím, že zamezí přírůstku obyvatel ve výši mezi 126 až 378 osob. Při počtu obyvatel 4 000 v obci X jde o přírůstek obyvatel ve výši 10 %. Tuto výši nelze označit za marginální, jak učinil Nejvyšší správní soud, a to aniž by přezkoumatelným způsobem stanovil celkový možný přírůstek obyvatel na všech pozemcích dotčených změnou územního plánu. Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu neplyne, jaký přírůstek obyvatel by již přijetí změny územního plánu ospravedlňoval. 6. Nejvyšší správní soud založil své rozhodnutí na vyjádření vedlejších účastníků, že se v nejbližší době na pozemcích stavět nechystají. Takový slib však není závazný a nelze se na něj spoléhat. Sami vedlejší účastníci uvedli, že rozhodnutí o zástavbě dotčených pozemků ponechají na svých potomcích. Nejvyšší správní soud nezohlednil, že vedlejší účastníci vlastní mnoho dalších pozemků, které zůstaly i po změně územního plánu jako zastavitelné plochy. Pozemky vedlejších účastníků dotčené změnou územního plánu jsou zařazeny do plochy rezervy pro bydlení. I po změně územního plánu mohou vedlejší účastníci vykonávat zemědělskou činnost, jako doposud. Stěžovatelka před přijetím změny územního plánu přistoupila ke stavební uzávěře, čímž rychle reagovala na nedostatek infrastruktury. Změna územního plánu nastala až následně jako opatření, které minimalizovalo zásahy do vlastnických práv. Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by zanedbala povinnost péče o udržitelný rozvoj svého území. S ohledem na tyto skutečnosti nelze vyhodnotit zásah do vlastnických práv vedlejších účastníků jako nepřiměřený. 7. Na jedné straně Nejvyšší správní soud považuje přístup stěžovatelky za excesivní omezení vlastnických práv vedlejších účastníků, na druhé straně stěžovatelce vytýká nedostatečnou razantnost přijatého opatření, tedy přílišné šetření vlastnických práv vlastníků pozemků v katastrálním území stěžovatelky. Svým rozhodnutím Nejvyšší správní soud diskriminoval ostatní vlastníky pozemků v území stěžovatelky. Upřednostnění vlastnických práv vedlejších účastníků před veřejným zájmem stěžovatelky Nejvyšší správní soud nezdůvodnil dostatečně. Z jeho rozhodnutí dále neplyne, k jakému okamžiku soud stav v obci hodnotil. Rozhodnutí například poukazuje na skutečnost, že nemožnost zvýšení kapacity vodního zdroje je stanovena pouze do roku 2026. Přitom je soud při přezkoumávání opatření obecné povahy povinen vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy, tedy ke dni 18. 5. 2022. III. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti 8. Ústavní stížnost byla podána včas k tomu oprávněnou stěžovatelkou, kterou je obec reprezentovaná zastupitelstvem obce - orgánem samosprávné územní korporace aktivně legitimovaným k podání tzv. komunální ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ve spojení s § 72 odst. 1 písm. b) zákona Ústavním soudu. 9. Tvrzeným nezákonným zásahem státu do práva na samosprávu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy může být každé jednání orgánu státní moci porušující toto ústavně zaručené právo (zde výkon samostatné působnosti obce), tj. na základě zákona provedený zásah v podobě rozhodnutí či opatření (čl. 101 odst. 4 Ústavy) sloužící k výkonu dozoru nad decentralizovaným výkonem veřejné moci [srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 2. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 6/17. Tím může být rovněž rozhodnutí správního soudu (srov. např. nález ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. II. ÚS 2200/15 či usnesení ze dne 22. 10. 2015 sp. zn. II. ÚS 1424/15), včetně případů, kdy v důsledku postupu správního orgánu a následnému postupu správních soudů došlo ke zrušení části územního plánu, jehož schválení spadá do samosprávné působnosti obcí [srov. v obecné rovině též nález ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11 (N 76/69 SbNU 291), usnesení ze dne 26. 8. 2013 sp. zn. IV. ÚS 1929/13 či ze dne 11. 4. 2017 sp. zn. I. ÚS 450/17]. Stěžovatelka je tedy aktivně legitimovaná. 10. Tzv. komunální ústavní stížnost se od obecné ústavní stížnosti odlišuje mimo jiné v tom, že zatímco v řízení o obecné ústavní stížnosti Ústavní soud zkoumá porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele, v případě tzv. komunální ústavní stížnosti přezkoumává Ústavní soud zákonnost zásahu státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy, čímž se přezkumný práh snižuje na hranici zákonnosti [obdobně srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 471/2000 (N 140/20 SbNU 9) či nález sp. zn. IV. ÚS 331/02 (N 113/27 SbNU 245)]. Na posouzení dané věci Nejvyšším správním soudem však Ústavní soud nic nezákonného ani neústavního neshledal. 11. K jednotlivým námitkám stěžovatelky lze uvést následující. Nejvyšší správní soud je oprávněn přezkoumávat opatření obecné povahy z hlediska přiměřenosti jeho zásahu do práv jiných osob (čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, usnesení Nejvyššího správního soudu č. j