IV.ÚS 301/05

Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), stěžovatelka napadla shora označené rozsudky správních soudů. Poukázala na to, že správní soudy nerespektovaly základní principy právního státu (čl. 1 Ústavy České republiky; dále jen „Ústava“), nedbaly zásady rovnosti v právech, zásady právní jistoty a předvídatelnosti práva, a v důsledku toho jí upřely právo na hmotné zabezpečení ve stáří [čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)] a právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny).

K ověření stěžovatelčiných tvrzení si Ústavní soud vyžádal spis Městského soudu v Praze sp. zn. 4 Cad 59/2003, z něhož zjistil, že Česká správa sociálního zabezpečení (dále též jen „ČSSZ“) rozhodnutím ze dne 29. 4. 2003 zamítla žádost stěžovatelky o přiznání vyrovnávacího přídavku k důchodu, který jí vyplácí Sociální pojišťovna – ústředí Bratislava, a že stěžovatelka napadla toto rozhodnutí správní žalobou, ve které tvrdila, že postupem při přiznávání starobního důchodu byla vystavena diskriminaci. Městský soud v Praze shora označeným rozsudkem žalobu zamítl s odůvodněním, že ČSSZ nepochybila, neboť zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ani Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, vyhlášená pod č. 228/1993 Sb., (dále též jen „Smlouva“) pojem vyrovnávacího přídavku neznají.

Kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. Konstatoval, že stěžovatelka, narozená v roce 1944, která je a byla občankou České republiky, studovala, pracovala a trvale žije a žila na území České republiky (dále též jen „ČR“) s výjimkou doby od 1. 7. 1972 do 30. 4. 1993, kdy trvale žila a pracovala na území Slovenské republiky (dále též jen „SR“), požádala v roce 2001 o starobní důchod. Podle čl. 20 Smlouvy byla její žádost postoupena slovenskému nositeli důchodového pojištění, jenž stěžovatelce přiznal od března 2001 starobní důchod ve výši 4 350 Sk, ČSSZ jí přiznala od téhož data dílčí starobní důchod ve výši 1 468 Kč. Stěžovatelka neuspěla s opakovanou žádostí o odstranění tvrdosti, kterou spatřovala v tom, že součet obou důchodů nedosahoval výše důchodů jiných občanů ČR, kterým byl důchod vyplácen výhradně podle českých předpisů, a jak shora uvedeno, neuspěla ani se žádostí o poskytnutí vyrovnávacího přídavku.

Ke kasačním námitkám založeným na tvrzení o diskriminaci stěžovatelky Nejvyšší správní soud nejprve vyložil, které právní normy vzal v úvahu při posuzování a projednávání předmětné věci: a) z hmotněprávních vnitrostátních norem citoval ústavní předpisy – čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 10, čl. 87 odst. 2 a čl. 95 odst. 1 Ústavy ve znění od 1. 6. 2002 a čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 30 odst. 1 a 3 a čl. 41 odst. 1 Listiny, předpisy o důchodovém pojištění – ustanovení § 8, § 13 odst. 2, § 28, § 32, § 61 odst. 1 a § 71 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění účinného od 1. 1. 1996 a zmínil i dřívější předpis, kterým byl zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. Pro pochopení důvodů aplikace Smlouvy Nejvyšší správní soud připojil citaci obsahu vnitrostátních a mezinárodních norem týkajících se zániku České a Slovenské Federativní Republiky (dále též jen „ČSFR“) – čl. 1 odst. 1 a čl. 8 ústavního zákona č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní Republiky, čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 4, čl. 5 odst. 2 ústavního zákona ČNR č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, čl. 3 odst. 2, čl. 7, čl. 11 a čl. 20 Smlouvy, čl. 3 ústavního zákona č. 541/1992 Sb., o dělení majetku České a Slovenské Federativní Republiky mezi Českou republiku a Slovenskou republiku a jeho přechodu na Českou republiku a Slovenskou republiku, a čl. 5 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o společném postupu při dělení majetku České a Slovenské Federativní Republiky mezi Českou republiku a Slovenskou republiku a o jeho přechodu na Českou republiku a Slovenskou republiku, vyhlášené pod č. 63/2000 Sb. m. s. Nejvyšší správní soud dále citoval předpisy nemocenského pojištění – ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění před a po novele provedené zákonem č. 160/1995 Sb., a předpis týkající se financování důchodového pojištění – zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. K tomuto uvedl, že příjmy a výdaje důchodového pojištění jsou součástí státního rozpočtu ČR a že sociální zabezpečení včetně důchodového zabezpečení bylo jako výdaj zahrnuto do konce roku 1992 v rozpočtech obou republik; financování důchodového pojištění ze státního rozpočtu bylo zavedeno zákonem č. 76/1952 Sb., o dani ze mzdy; b) za základní procesněprávní vnitrostátní normu označil zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení – ustanovení § 81 odst. 2, § 108, a dále citoval ustanovení § 56 odst. 1 písm. b), c) a d) zákona o důchodovém pojištění; c) z mezinárodních norem uvedl čl. 2 odst. 1 a čl. 9 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., čl. 6 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb., čl. 12 odst. 4 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s., a čl. 2 odst. 1 písm. b) Vídeňské úmluvy o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám, vyhlášené pod č. 292/1999 Sb.; d) z práva Evropských společenství (dále též jen „ES“) vzhledem ke členství České republiky v Evropské unii dnem 1. 5. 2004 přihlédl k Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71, o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství (dále též jen „Nařízení“), a to čl. 1 písm. t), čl. 3, čl. 6, čl. 13 odst. 2 písm. a), čl. 44, čl. 50, čl. 51, včetně přílohy II. (po přečíslování v důsledku Nařízení Rady (EHS) č. 1390/81 pod označením III.), která v odd. 44 uvádí, že použitelným ustanovením zůstává čl. 20 Smlouvy. Nejvyšší správní soud upozornil, že obecné kritérium pro určení relevantního právního řádu uvedené v čl. 13 odst. 2 písm. a) Nařízení se pro oblast vztahů krytých ustanovením čl. 20 Smlouvy nepoužije, neboť toto ustanovení Smlouvy je speciálním ve vztahu k citovanému ustanovení Nařízení, a zmínil temporální účinky práva ES ve vztahu k právnímu prostředí nově přistoupivších členů (čl. 94 Nařízení a v rozsudku citovaná rozhodnutí Evropského soudního dvora).

Při právním posouzení námitek stěžovatelky se Nejvyšší správní soud nejprve zaměřil na procesní aspekty věci; zdůraznil, že stěžovatelkou požadovaná dávka „vyrovnávací přídavek“ sice v systému sociálního pojištění neexistuje, její návrh však ČSSZ posoudila jako návrh na zahájení řízení o změně již přiznaného starobního důchodu. Návrhu však nebylo možno vyhovět, neboť nebylo zjištěno, že by důchod byl přiznán a vyplácen v částce nižší, než v jaké náleží. Nejvyšší správní soud uvedl, že by mohl stěžovatelčině námitce přisvědčit jen tehdy, pokud by nabyl přesvědčení, že přiznání dílčího starobního důchodu opírající se o Smlouvu a ustanovení § 29 ve spojení s ustanovením § 61 zákona o důchodovém pojištění neslo známky zakázané diskriminace. Tomu však v jejím případě nebylo, a proto námitka nebyla důvodná. K odůvodnění svého závěru Nejvyšší správní soud považoval za potřebné zabývat se analýzou pojímání zákazu diskriminace v českém ústavněprávním prostředí, v prostředí ES, stejně jako v prostředí mezinárodněprávním, a její aplikací na projednávanou věc v kontextu systémových charakteristik sociálního (důchodového) pojištění s přihlédnutím k historicko-právním aspektům zániku společného státu (ČSFR) a ekonomickým souvislostem.

Zásadní kasační námitka stěžovatelky spojila porušení zákazu diskriminace s právem zaručeným v čl. 30 odst. 1 Listiny, podle kterého mají občané právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (a při nezpůsobilosti k práci či při ztrátě živitele). Podle Nejvyššího správního soudu je zákaz diskriminace obvykle interpretován buďto požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, nebo požadavkem akceptovatelnosti hledisek odlišování. Z postulátu rovnosti nevyplývá obecně požadavek rovnosti každého s každým, plyne však z něj požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo a neznevýhodňovalo jedny před druhými. K porušení těchto principů pak dojde tehdy, pokud se s různými subjekty, které se nachází ve stejné nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Jestliže zákonodárce zvolí určitý přístup, musí být založen na objektivních a rozumných důvodech a mezi cílem a prostředky k jeho dosažení musí existovat vztah přiměřenosti. K zásahům státu v oblasti sociálních práv a k hlediskům chápání zákazu diskriminace Nejvyšší správní soud odkázal na některé nálezy Ústavního soudu, např. Pl. ÚS 15/02, Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 33/96 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále též jen „Sb. n. u.“), svazek 29, nález č. 11, vyhlášen pod č. 40/2003 Sb., svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb., svazek 1, nález č. 24, vyhlášen pod č. 132/1994 Sb., svazek 4, nález č. 74, vyhlášen pod č. 6/1996 Sb., svazek 8, nález č. 67, vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.] a další, judikaturu Soudního dvora ES (např. C-411/96, Margaret Boyle a spol. v. Equal Opportunities Commission, odst. 39, C-279/93, Finanzamt Köln – Altstadt v. Roland Schumacker, odst. 30) či na přístup Výboru OSN pro lidská práva.

Nejvyšší správní soud dále uvedl, že hmotného zabezpečení ve stáří se lze domáhat pouze v mezích zákona; tímto zákonem je především zákon o důchodovém pojištění. Jeho osobní rozsah se odvíjí v principu od výdělečné činnosti na teritoriu státu a ztráta této schopnosti je kompenzována v rámci nedistributivních procesů. Nejvyšší správní soud vyslovil přesvědčení, že zákonodárce nemůže založit preferenční zacházení z důvodu občanství, tzn. přiznat výhodnější postavení občanu České republiky než jiné fyzické osobě, která je za obdobných okolností účastníkem takového systému. Taková odlišnost postrádá logiku a racionalitu, preferencí vlastních občanů by se Česká republika dostala do rozporu s Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech a řadou mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení, které uzavřela v zájmu mobility a zachování práv získaných v důsledku výkonu vymezených činností (převážně výdělečné činnosti) na teritoriu smluvních států, které jako prvotní zásadu obsahují rovnost zacházení s občany smluvních stran. Tato zásada je obsažena i v Úmluvě o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), vyhlášené pod č. 461/1991 Sb., v čl. 12 odst. 4 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s., Evropské prozatímní dohodě o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých, vyhlášené pod č. 112/2000 Sb. m. s., a po vstupu do Evropské unie (dále též jen „EU“) jde o vůdčí zásadu umožňující volný pohyb osob, promítnutou do Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71. Zákon o důchodovém pojištění těmto požadavkům vyhovuje, a proto má-li Nejvyšší správní soud posoudit, zda s některou skupinou není zacházeno diskriminačně, musí jako diferenční skupinu volit nikoliv skupinu pojištěnců – občanů ČR, nýbrž skupinu osob pojištěných, a v rámci ní sledovat případné odlišné zacházení, neboť na území ČSFR do konce roku 1992 nebyli činní pouze občané České a Slovenské republiky, ale i občané třetích zemí a apatridé.

Nejvyšší správní soud se též zabýval osvětlením systému důchodového pojištění, jeho znaky a podstatou, neboť znalost těchto vlastností je nezbytná pro posouzení, zda zacházení s některými účastníky systému v souvislosti se zánikem ČSFR nebylo diskriminační. Nejvyšší správní soud uvedl, že jde o ex lege povinný systém, jenž v případě uznaných sociálních událostí zaručuje výplatu dávek. Zásadní je, že jeho průběžné financování se spoléhá na solidaritu mezi generacemi; nárok na starobní důchod tak v zásadě nezávisí na skutečném objemu příspěvků, které jednotlivec během svého produktivního věku skutečně odvedl, nýbrž na získání potřebné doby pojištění a dosažení určité věkové hranice. Výše dávky pak závisí na pojištěné době a výši dosahovaných příjmů, nikoliv však přímo úměrně a bezvýhradně. Není neobvyklé, že se dílčí prvky dávkově definovaného systému mění s ohledem na ekonomické a demografické aspekty; v období po druhé světové válce bylo důchodové pojištění reformováno každých deset let (v roce 1948, 1955, 1964, 1975 a 1988). Prvek jistoty a legitimního očekávání tak v tomto systému nikdy nemůže mít povahu přesvědčení, že např. vstupem do zaměstnání či jiné výdělečné aktivity je konzervován právní stav, jenž stanoví podmínky vzniku nároku na dávky pro dobu, která nastane za čtyři až pět desetiletí. Snahou zákonodárce však vždy bylo v co možná široké míře zachovat srovnatelné postavení osob, kterým vznikly nároky podle dřívější a nové úpravy.

Nejvyšší správní soud připomněl, že v době zániku ČSFR platil pro oblast důchodového pojištění zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. Pro splnění nároku na důchod bylo třeba získat určitou dobu souhrnně nazývanou dobou zaměstnání. Pro účely důchodu tak musel pracovní poměr zakládat účast na nemocenském pojištění a tohoto pojištění byl účasten pouze ten, kdo byl činný v Československé republice (§ 2 odst. 1 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců). K zániku ČSFR tak existovaly doby zaměstnání, které byly získány činností na území ČSFR a v budoucnu mohly založit nárok na důchod. Jedním z důsledků zániku ČSFR byla nutnost určit, které „závazky“ (tento pojem Nejvyšší správní soud v daných souvislostech chápe nikoliv ve smyslu práva soukromého, ale jako veřejnoprávní povinnost), jež se materializují až v okamžiku vzniku nároku na dávku a její výplatu, převezme Česká republika a které Slovenská republika. Nejvyšší správní soud konstatoval, že obecnou analýzu situace vzniklé v souvislosti se zánikem ČSFR podal Ústavní soud v nálezu II. ÚS 214/98 (Sb. n. u., svazek 21, nález č. 21) (poznámka pod čarou 1). Nejvyšší správní soud tuto analýzu včetně jejích závěrů v projednávané věci použil a z citovaného nálezu k otázce sukcese států a jejího teritoriálního rozsahu citoval; obsah této citace lze koncentrovat do závěru, že Česká republika není pokračovatelem ČSFR, nepřebírá všechny majetkové závazky ČSFR, nýbrž jen některé z nich (jsou to ty, jejichž převzetí jí ukládá československý ústavní zákon, smlouva se SR nebo mezinárodní právo). Nejvyšší správní soud zdůraznil, že Ústavní soud považoval za zcela ústavně konformní, že Česká republika nepřevzala veškeré závazky v oblasti veřejných subjektivních práv v případě osob, které „nebyly efektivně spjaty s územím České republiky“, a nebyl ani znepokojen tím, že Dohoda mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o přechodu práv a povinností ze skončení služebních poměrů policistů zařazených ve Federálním policejním sboru a Sboru hradní policie a vojáků z povolání vojsk Ministerstva vnitra (vyhlášená pod č. 60/1994 Sb.) stanovila jako kritérium pro převzetí příslušných povinností kritérium trvalého pobytu příslušníka federálního sboru ke dni zániku ČSFR, přičemž je evidentní, že místo jejich výkonu služby nemuselo být identické s jejich trvalým pobytem. Nároky ze služebně-právních vztahů těchto příslušníků pak mohla uspokojovat např. Slovenská republika v případě, že na jejím území měl takový příslušník ke dni zániku státu trvalý pobyt, přestože službu na území SR nevykonával (a naopak).

Z těchto závěrů Ústavního soudu Nejvyšší správní soud vyvodil, že pokud jsou doby výkonu činnosti (zaměstnání) na území ČSFR považovány za implicitní závazek ČSFR v oblasti důchodového zabezpečení (pojištění), pak Česká republika jako nástupnický stát převzala jen takové závazky, jejichž převzetí jí uložila Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení. Smlouva byla inkorporována do českého práva 31. 12. 1995 odkazem v ustanovení § 103 zákona o sociálním zabezpečení, po tomto datu odkazem v ustanovení § 61 zákona o důchodovém pojištění a od 1. 6. 2002 též v důsledku úpravy čl. 10 Ústavy. Nejvyšší správní soud považoval za nezbytné rozlišit, že Smlouva upravila dvě roviny vztahů – jednak vymezila v čl. 20, které závazky ČSFR převezme Česká republika a které převezme Slovenská republika, a jednak upravila vzájemné vztahy v oblasti sociálního zabezpečení pro futuro, a to na základě pravidel běžně užívaných v mezinárodní smluvní praxi pro proporcionální smlouvy. Z toho pro projednávanou věc dle názoru Nejvyššího správního soudu vyplynulo jednak to, že v oblasti důchodového zabezpečení stěžovatelce ke dni zániku ČSFR žádné veřejné subjektivní právo de iure nevzniklo a dále že Česká republika „implicitní závazek“ přiznat její budoucí nárok nepřevzala, neboť stěžovatelka měla ke dni zániku ČSFR (od roku 1972) trvalý pobyt na území Slovenské republiky.

Nejvyšší správní soud vyzdvihl, že Česká republika (nadstandardně v pojetí ústavně konformní sukcese podané ve výše citovaném nálezu Ústavního soudu) převzala nejen závazek přiznat budoucí nároky osob, které měly na jejím území trvalý pobyt ke dni zániku ČSFR (jako subsidiární kritérium), nýbrž především budoucí nároky v oblasti důchodového pojištění všech osob, jejichž zaměstnavatel měl sídlo na území ČR (což s vysokou pravděpodobností svědčilo o tom, že na tomto území pracují), a to bez ohledu na jejich státní příslušnost. Článek 20 Smlouvy se stal součástí právního řádu ČR a má přednost před zákonem, kterým je zákon o důchodovém pojištění, a jako součást příloh Nařízení je i součástí práva ES, a Nejvyšší správní soud považoval za svoji povinnost toto ustanovení vyložit ústavně konformním způsobem. Uvedl, že úmyslem jasně vyjádřeným oběma stranami bylo „s přihlédnutím k dosavadnímu společnému vývoji“ rozdělit budoucí závazky v oblasti důchodového zabezpečení (pojištění) mezi dva státy – sukcesory, přičemž byla zvolena kritéria sídla zaměstnavatele, popřípadě trvalého pobytu ke dni zániku ČSFR. O úmyslu smluvních stran neměl Nejvyšší správní soud pochybnosti, neboť je mu z úřední činnosti známa historie procedury vyjednávání i to, že výsledek byl kompromisem preferovaným zejména slovenskou stranou. Nejvyšší správní soud poukázal na obecně uznávanou zásadu užívanou v mezinárodním smluvním právu, podle které je pro výklad rozhodující opravdová vůle stran; podle čl. 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, vyhlášené pod č. 15/1988 Sb., je pravidlem, že smlouva musí být vykládána bona fide v souladu s obvyklým významem ve smlouvě použitých slov v jejich celkové souvislosti a ve světle cíle smlouvy.

Pokud by bylo nazíráno na rozdělení dob zaměstnání mezi dva státy podle stěžovatelky, žádné kritérium, jež by vedlo k rozdělení, by jejímu požadavku nevyhovělo, neboť stěžovatelka požaduje sečíst doby získané na obou územích pro vznik nároku na důchod a jeho výši stanovit výlučně podle českých předpisů účinných v době vzniku jejího nároku, uvedl Nejvyšší správní soud. Stěžovatelka se tak fakticky dožaduje, aby soud rozhodl, že Česká republika odpovídá (jako sukcesor ČSFR) za doby, které stěžovatelka získala jako doby zaměstnání za existence ČSFR bez ohledu na znění Smlouvy. Nejvyšší správní soud měl však za to, že soud tak rozhodnout nemůže, neboť by tím popřel rozdělení státu v oblasti důchodového pojištění; navíc volba kritérií, v jejichž důsledku se doby zaměstnání veškerých osob považují buď za doby „české“, či „slovenské“, nenese znaky subjektivního přístupu; rozdíly, které od 1. 1. 1993 vznikly, jsou podepřeny objektivními a rozumnými důvody. Od 1. 1. 1993 se na území České republiky zmenšil cca o jednu třetinu disponibilní počet ekonomicky aktivních účastníků systému, kteří v režimu průběžného financování mohli prostřednictvím placení pojistného financovat nároky na důchody, které započaly „dospívat“ od tohoto dne. I tito účastníci oprávněně očekávají, že okruh osob, jejichž nároky jsou uspokojovány z jimi placených prostředků, bude jasně vymezen. Pokud by tento okruh měl být významně rozšířen, bylo by tyto závěry třeba jasně a přesvědčivě odůvodnit, neboť zátěž, kterou nese aktivní generace, by byla podstatně zvýšena.

Rozdělení „závazků“ ve vztahu ke společné minulosti považoval Nejvyšší správní soud za nanejvýš vhodné; bez něj by Česká republika mohla pro nárok a výši důchodu hodnotit pouze doby získané i v minulosti (před rokem 1993) na území České republiky v hranicích vymezených po 1. 1. 1993; pro některé doby by patrně pravidlo chybělo. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že provádění důchodového pojištění je z hlediska nutné administrativy relativně náročné a v době existence společného státu mohlo běžně docházet k situacím, že účastník systému měl trvalý pobyt v jednom státě, zaměstnání vykonával ve druhém a toto místo se nekrylo se sídlem jeho zaměstnavatele. Pokud mělo být při přiznávání nároků po 31. 12. 1992 zřejmé, jaké doby pojištěnec získal, muselo být zvoleno kritérium, na němž se oba smluvní státy shodly a jež v zásadě vyjadřovalo jejich vůli nést závazky ČSFR. Zároveň toto kritérium muselo být zřejmé z administrativních podkladů, které jsou k dispozici z doby minulých desítek let, neboť tehdejší systém nezachycoval údaj o tom, zda je určitá činnost vykonávána na území České či Slovenské republiky, nemluvě o době před vznikem federace. Při neexistenci Smlouvy až do vstupu do EU by nebylo možné sčítat doby získané na území nástupnických států a mohlo by se stát, že by pojištěnci nevznikl nárok na důchod, přestože by získal 25 let doby na území ČR, avšak neměl by na jejím území trvalý pobyt. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že rozsah, v němž obě republiky převzaly závazky ČSFR, se uplatňuje i vůči jiným pojištěncům než občanům České republiky a Slovenské republiky, kteří do zániku ČSFR „získali“ určité doby zaměstnání.

Nejvyšší správní soud shrnul, že přijetí kritéria obsaženého v čl. 20 Smlouvy neneslo prvek libovůle ani nerozumnosti, jeho objektivní potřeba byla zcela zřetelná a mezi cílem a zvoleným nástrojem byl vztah přiměřenosti. Doby zaměstnání získané účastníkem systému (tedy nikoli pouze občany ČR a SR) do 31. 12. 1992 byly rozděleny podle toho, kde měl sídlo zaměstnavatel (popř. účastník trvalý pobyt) ke dni rozdělení ČSFR. Nejvyšší správní soud uvedl, že v samé podstatě věci nešlo o smlouvu „o sociálním zabezpečení“, nýbrž o vypořádání implicitních finančních závazků ČSFR; Smlouva byla výslovně citována v dokumentu (smlouvě), kterým bylo definitivně ukončeno dělení majetku ČSFR.

K tvrzení stěžovatelky, že v důsledku přijetí těchto kritérií byla poškozena na důchodu ve výši cca 2 000 Kč, Nejvyšší správní soud uvedl, že tvrzené poškození není důsledkem přijetí určitého kritéria pro sukcesi, ale že rozdíly vyplývají z odlišných právních úprav a zejména odlišného ekonomického vývoje obou států. Před rokem 1990 byl téměř po tři desetiletí vývoj mezd v obou částech Československa totožný, po roce 1992 došlo k výrazné příjmové diferenciaci. Průměrná výše vyplácených důchodů v lednu 2004 činila v České republice 7 207 Kč, ve Slovenské republice činil starobní důchod 6 466 Sk, vliv má i kurs slovenské koruny. Je tedy otázkou, zda má Česká republika tyto rozdíly vyrovnávat v podobě přídavku k důchodu, tedy zda existuje nárok na vyrovnání důchodu spjatý s rozdělením státu. Pokud by odpověď na tuto otázku byla kladná, musel by podle Nejvyššího správního soudu tento závěr dopadat na všechny účastníky systému, kteří do 31. 12. 1992 „získali“ doby pojištění, protože rozlišování na občany ČR, SR, příslušníky třetích zemí a ty, kteří bydlí či nebydlí na území ČR, by zakládalo neodůvodnitelné rozdíly a bylo v rozporu s řadou mezinárodních závazků ČR, včetně jejích povinností vyplývajících z členství v EU, neboť zákon o důchodovém pojištění žádné podmínky ve vztahu k občanství či místu pobytu pojištěnce neklade.

Pokud by se měl nárok stěžovatelky odvíjet od teze, že mezinárodní smlouva nesmí zhoršit postavení občana, které mu přísluší podle vnitrostátního práva, a pokud by měla tento následek, neuplatní se její přednost před zákonem, Nejvyšší správní soud s takovou tezí obecně souhlasí. K tomu však dodal, že podle vnitrostátního práva by stěžovatelce nárok na důchod vůbec nevznikl, neboť bez přihlédnutí k dobám hodnotitelným podle Smlouvy by jí mohla být započítána maximálně doba studia, péče o dítě a zaměstnání na území České republiky (pokud tyto doby do roku 1972 byly získány na území nynější ČR), což ve svém úhrnu dobu 25 let nutnou pro vznik nároku na důchod nepředstavuje. Nejvyšší správní soud upozornil, že některé smlouvy o sociálním zabezpečení uzavírané v minulosti obsahovaly úpravu tzv. vyrovnávacích příspěvků, šlo však o odlišné případy, které nelze poměřovat se situací spojenou se zánikem státu a převzetím některých jeho závazků. Typicky šlo o situace, kdy vnitrostátní zákonodárství umožňovalo hodnotit i dobu pojištění v cizině. Takový „národní“ důchod vypočtený s ohledem na dobu získanou v cizině mohl být vyšší nežli dva dílčí důchody, které se stanovily podle uzavřené smlouvy. Proto bylo důvodné přiznat nárok, který byl vyšší, aby v důsledku uzavření smlouvy nedošlo k poškození účastníka takového vztahu. Nejvyšší správní soud uvedl, že by v konkrétním případě byl připraven k extenzivnímu výkladu zákona o důchodovém pojištění, pokud by tímto pohledem na hodnocení dob mohl nárok vzniknout a takto vypočtený důchod by byl vyšší než úhrn dávek náležejících při aplikaci Smlouvy. Tuto úvahu však činí obiter dictum při vědomí, že po vstupu do EU členské státy aplikují čl. 20 Smlouvy, předvídajíce jeho plnou použitelnost, aniž by kalkulovaly s tím, že Česká republika by svým občanům mohla přiznávat nějaká nadstandardní plnění „navíc“ z titulu dávky důchodového pojištění podléhající koordinaci. To platí i pro státy, s nimiž má ČR uzavřeny dvoustranné smlouvy a jejichž občané získali v období do zániku ČSFR určitou dobu zaměstnání. Nejvyšší správní soud připomněl, že stěžovatelce nebyl založen nárok na důchod podle českých předpisů; pouze dobrodiní Smlouvy, umožňující sečíst veškeré doby zaměstnání, vedlo k přiznání nároků, které jsou stěžovatelce vypláceny.

Nejvyšší správní soud prohlásil, že vnímá požadavek stěžovatelky na vyrovnání tvrzené újmy jako apel na český stát, aby zvážil, zda je jeho vůlí poskytnout českým občanům nacházejícím se v obdobné situaci jako stěžovatelka nějaké plnění, jehož povaha by musela být jiná než důchod z důchodového pojištění. Šlo by ovšem o dobrovolný akt státu nad rámec závazků ČSFR, do nichž sukcedoval, a to po uzavření všech majetkoprávních dějů mezi ČR a SR. Nejvyšší správní soud uzavřel, že stěžovatelce byl právem přiznán dílčí starobní důchod odpovídající dobám pojištění získaným na území ČR od roku 1993 a že ČSSZ nepochybila, když žádost o změnu této přiznané dávky zamítla; současně vyjádřil přesvědčení, že aplikací Smlouvy a zákona o důchodovém pojištění nedošlo k porušení ústavních principů právní jistoty a zákazu diskriminace. K odlišnému zacházení se skupinou pojištěnců podle sídla jejich zaměstnavatele, popř. podle místa jejich trvalého pobytu, došlo z objektivních příčin, podepřených racionálními důvody. Příčiny stavu, na který stěžovatelka poukázala, primárně tkví v zániku ČSFR a sekundárně pak v rozdílném ekonomickém, sociálním a právním vývoji České republiky po roce 1992, a nikoliv v užití kritérií, podle nichž se nástupnické státy přihlásily k závazkům odvozujícím se od společné minulosti.

V závěrečné části odůvodnění svého rozhodnutí se Nejvyšší správní soud věnoval rozhodnutím Ústavního soudu v právních věcech, v nichž byla aplikována Smlouva, a uvedl k nim, že je respektuje ve smyslu kasačním nepochybně; ve smyslu precedenčním tak činí v případech, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nezpochybnitelně povahou své argumentace a jednotným pohledem na posuzované věci naznačují, jak v oblasti ústavnosti sjednotit rozhodovací praxi. Nejvyšší správní soud připomněl tato rozhodnutí: – nález II. ÚS 214/98 ze dne 31. 1. 2001 (Sb. n. u., svazek 21, nález č. 21), ve kterém byly přijaty závěry výše nastíněné, z nichž vyplývá, že Česká republika není pokračovatelem Československa, ale pouze nástupnickým státem, přičemž České republice nevyplývá povinnost převzít závazky jiného státu, byť svého předchůdce, vůči jednotlivci, jenž nebyl v okamžiku sukcese efektivně spjat s jeho územím a jehož nárok byl založen na předpisech veřejnoprávní povahy; – nález II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 (Sb. n. u., svazek 30, nález č. 80), ve kterém Ústavní soud vyslovil, že pokud byl český občan zaměstnáván ve Slovenské republice, nepovažuje se to z hlediska důchodového pojištění za „zaměstnání v cizině“. Skutkově šlo o posouzení nároku na předčasný starobní důchod, jenž v systému důchodového zabezpečení Slovenské republiky neexistoval. Temporálně šlo o posouzení rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci z období před tzv. euronovelou Ústavy (poznámka pod čarou 2); – usnesení II. ÚS 21/04 ze dne 9. 12. 2004 (ve Sb. n. u. neuveřejněno), kterým byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu s odůvodněním, že po zhodnocení významu Smlouvy pro stanovení míry sociálního zabezpečení v souvislosti s rozdělením ČSFR nedošlo k diskriminaci (poznámka pod čarou 3); – nález III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 (Sb. n. u., svazek 36, nález č. 16), kterým Ústavní soud zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu s výtkou, že nereflektoval nález II. ÚS 405/02, a se zdůrazněním, že tento nález má být východiskem pro rozhodování následujících případů stejného druhu. Ústavní soud v tomto nálezu současně připustil, že výklad a aplikace práva nemůže být neměnná, zejména je-li transparentně odůvodněna a opírá se o akceptovatelné racionální a objektivní důvody, které reagují i na právní vývody předtím v rozhodovací praxi uplatňované. Pouze takto transparentně vyložené myšlenkové operace odůvodňují divergentní postup nezávislého soudu, vylučují v rámci lidsky dostupných možností libovůli při aplikaci práva (poznámka pod čarou 4).

K těmto rozhodnutím Nejvyšší správní soud poznamenal, že Ústavní soud zaujal ve věci aplikace Smlouvy rozdílná stanoviska, a že pokud přihlédne i k nálezu prvně uvedenému, povšiml si i rozdílného chápání důsledku zániku státu v rovině implicitní. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud dle svého hodnocení své vlastní rozhodnutí odůvodnil maximálně transparentně. Druhým důvodem, jenž mu bránil bez dalšího přiznat shora uvedeným rozhodnutím sílu precedentu, byly některé dílčí prvky v odůvodněních, jež neposkytují odpovědi na nabízející se otázky. Jedná se např. o to, že doby zaměstnání na území ČSFR do konce roku 1992 skutečně nelze chápat jako doby zaměstnání v cizině (II. ÚS 405/02), nárok na dávku důchodového pojištění není podmíněn trvalým pobytem na území ČR (III. ÚS 252/04), vyloučená aplikace evropského práva po 1. 5. 2004 v témže nálezu zůstala minimálně blíže neodůvodněná. Pokud by Ústavní soud vystupoval v roli pozitivního zákonodárce, což by učinil, pokud by jednoznačně uzavřel, že Česká republika má doplácet v rámci důchodového pojištění blíže nespecifikovaný rozdíl ve výši dávek, pak by součástí takového právního názoru musela být jasná direktiva pro soud, a tedy i správní orgán, jak při stanovení a výplatě takovéhoto plnění postupovat. Pouze v nálezu III. ÚS 252/04 Ústavní soud uvedl, že principu obecně chápané spravedlnosti by se vymykalo, pokud by doby v ČSFR byly hodnoceny dvakrát, a „nemělo by tak dojít k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu“; odkaz na rozsudek Vrchního soudu v Praze (sp. zn. 3 Cao 12/96) však nebyl podle Nejvyššího správního soudu namístě, neboť skutkově šlo o situaci, kdy žalobce získal potřebnou dobu pojištění výlučně na území ČR, což se nestalo ani v jednom případě, které dosud Ústavní soud posuzoval.

Má-li mít právní názor sílu precedentu, musí podle Nejvyššího správního soudu vyřešit alespoň základní otázky, které by musel řešit i zákonodárce koncipující úpravu takového plnění: osobní rozsah, způsob stanovení a výši dávky, podmínky výplaty, řízení o ní a intertemporální důsledky takového rozhodnutí. Ústavní soud však neobjasnil, z jakých ústavněprávních důvodů by bylo možné zamítnout přiznání takových rozdílů i jiným pojištěncům než občanům České republiky, kteří mají trvalý pobyt na jejím území, jak by se stanovila výše onoho rozdílu při denně se měnících kursech měn, jak často by se takové rozdíly přepočítávaly, jsouce vázány „podle obecně chápané spravedlnosti“ na výši důchodu poskytovaného druhou smluvní stranou, jak by tyto rozdíly reagovaly na skutečnost, že druhá smluvní strana se rozhodne dlouhodobě pro jinou koncepci důchodového pojištění, včetně minimální valorizace dávek, případně úpravu těchto dávek pro souběh s jiným důchodem, popřípadě i zastavení výplaty pro neplnění některé z podmínek, například svázané s ekonomickou činností; to vše by byly (například) situace, které by zřejmě vedly k vyšším a vyšším částkám „doplatků“ ze strany České republiky. Nejvyšší správní soud upozornil, že nejasná je otázka exportu těchto rozdílů při pohybu osob požívajících důchody mimo území ČR, a to jak na území států, s nimiž Českou republiku váží dvoustranné smlouvy, tak na území Evropské unie. Otázkou, kterou by bylo nutno řešit, by bylo, zda výrok, že na takové plnění existuje právní nárok, bude směřovat pouze pro futuro, anebo princip rovnosti vede k přepočtům a vyrovnání dávek počínaje rokem 1993. Nabízející se zobecňující závěr z doposud učiněných nálezů Ústavního soudu z roku 2003 a 2005 by mohl vést k nutnosti přiznat český důchod všem pojištěncům, kteří získali nějakou dobu na území ČSFR, bez ohledu na smluvní vztahy, jako by taková doba byla výlučně dobou českou, tedy například i osobám žijícím ve Slovenské republice a požívajícím důchod od slovenského nositele pojištění, v jehož nároku a výši byla zohledněna doba do 31. 12. 1992 (a všem ostatním pojištěncům, ať žijí kdekoliv). Tento princip považoval Nejvyšší správní soud za nezpochybnitelný zejména ve vztahu k těm osobám, na které dopadají mezinárodněprávní závazky ČR, jak byly výše osvětleny. S konstatováním, že maximálně respektuje právo Ústavního soudu ochránit ústavní principy státu a že je mu rovněž zřejmé, že tato ochrana může státu v některých případech přinést i značné fiskální důsledky, Nejvyšší správní soud tuto část svého odůvodnění uzavřel konstatováním, že v dosavadních nálezech, navíc nahlížejících na posuzovanou věc rozporuplně, Ústavní soud vědomí všech souvislostí dosud nepředestřel. Nejvyšší správní soud vyjádřil přesvědčení, že svým odůvodněním přesvědčivě vyložil teze, jež mohou přinejmenším konkurovat těm, jež byly vysloveny v nálezu Ústavního soudu II. ÚS 405/02.

Mimo právní rámec odůvodnění Nejvyšší správní soud uvedl, že si je vědom toho, že rozdělení státu a zánik ČSFR mělo vliv na téměř všechny oblasti života jeho obyvatel, včetně toho, že mnozí mohli tuto skutečnost pociťovat jako újmu ať v rovině lidských vztahů, tak i majetku a dalších oblastech svého života. Lze si však jen obtížně představit, že by nástupnický stát – Česká republika – mohl veškeré újmy odčinit v podobě nároků vznášených jako nezpochybnitelná veřejná práva. Nejvyšší správní soud v projednávané věci takové právo neshledal, a proto mu také neposkytl soudní ochranu, jež by jinak subjektivnímu veřejnému právu náležela.

Argumentace stěžovatelky

Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjádřila přesvědčení, že obsáhlým odůvodněním svého rozsudku Nejvyšší správní soud bezpochyby sledoval dosažení změny stanoviska Ústavního soudu, který mezitím dne 4. 4. 2005 rozhodl nálezem IV. ÚS 158/04 (Sb. n. u., svazek 37, nález č. 72) ve prospěch stěžovatelky A. W., jejíž věc byla skutkově shodná s její věcí. Uvedla, že by mohla založit svou ústavní stížnost jen na tom, že obecné soudy porušily zásadu uznávanou v mezinárodním právu pro provádění sociálních smluv, která je zakotvena v čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých, kterou však Nejvyšší správní soud necitoval, i když se o ní zmínil. Zásada, že ratifikací mezinárodních smluv nejsou dotčena výhodnější práva zaručená vnitrostátním zákonodárstvím, kompenzuje do určité míry (nikoliv ve všech případech úplně) případné škody, které může smlouva založená na principu dílčích důchodů jednotlivci přinést, a to tím, že vnáší do vztahu mezinárodní smlouvy a vnitrostátního zákona prvek teritoriality. Újma, kterou může taková smlouva přinést, nastává tehdy, kdy jeden smluvní stát vyplácí důchodci (do státu trvalého bydliště) důchod za velmi dlouhou dobu zaměstnání ve výši mnohem nižší, než jaký by tomuto důchodci náležel bez takové smlouvy. Důchodce tak nese důsledky sociální a ekonomické politiky státu, ve kterém trvale nežije. Negativa takové „závislosti“ odstraňuje „vyrovnávací příspěvek“. Odstranění nepříznivých důsledků sledovala v letech 1994 a 1997 mimořádná opatření Ministerstva práce a sociálních věcí, která asi polovině důchodců pobírajících v České republice slovenské důchody zaručovala standard, jaký přísluší obyvatelům státu podle vnitrostátního předpisu.

Právnímu názoru Nejvyššího správního soudu, že v případě Smlouvy nešlo o smlouvu o sociálním zabezpečení, stěžovatelka oponovala tvrzením, že šlo o zajištění nároku na důchod, na který si občan přispíval celý život ve svém státě, a k podpoře svého tvrzení citovala z odůvodnění předkladatele Smlouvy, předneseného na osmé schůzi České národní rady v roce 1992. Upozornila, že návrh byl odsouhlasen bez jediné připomínky 102 hlasy, a vyjádřila přesvědčení, že pokud by poslanci znali dopady Smlouvy, nebyla by „přijata“. V mezinárodní praxi není možné, aby tam, kde vznikne nárok výlučně podle předpisů státu trvalého bydliště, byla taková výše důchodu občanu odepřena (např. čl. 16 Úmluvy mezi Československou republikou a Polskou republikou o spolupráci na poli sociální politiky a správy, vyhlášené pod č. 260/1948 Sb.). Stěžovatelka má za to, že na zákon o důchodovém pojištění není třeba „extenzivně“ nahlížet, jak by Nejvyšší správní soud v některých případech připustil, naopak dle jejího názoru je občanům, kteří pracovali na Slovensku a do České republiky se přestěhovali ať již v roce 1992, či až v březnu 1993, společné to, že pracovali na československém území.

Stěžovatelka vyhodnotila, že Nejvyšší správní soud se staví kriticky k nálezu Ústavního soudu III. ÚS 252/04 a spatřuje v něm diskriminační zacházení s jinými než českými občany, položila si však otázku, zda lze diskriminovat české občany. Na podporu svého již dříve vyjádřeného názoru, že uzavření dohody o sociálním pojištění s jiným státem nemůže být (československému) občanu na újmu, citovala ze stanoviska Nejvyššího soudu ČSSR (Cpj 232/73 z roku 1973, str. 259 Sborníku stanovisek, zpráv o rozhodování soudů a soudních rozhodnutí Nejvyšších soudů ČSSR 1970–1983) a upozornila, že i tehdy platný zákon o sociálním zabezpečení (č. 101/1964 Sb. a pozdější č. 121/1975 Sb.) nevázal vznik nároku na důchod na občanství, a přesto stanovisko hovoří o československých občanech, a nikoliv o osobách či občanech ve smyslu obyvatel. Stěžovatelka se domnívá, že rozhodující pro zjištění, zda je zachován standard podle zákona, je trvalý pobyt ve státě, který má zajištění takového zákonného standardu zkoumat, což je v souladu s čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých, čl. 68 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), čl. 17a a čl. 50 Nařízení. K argumentu zvýšených nákladů na vyrovnání důchodů důchodcům pobírajícím slovenský důchod, kteří pracovali v Československu a trvale žijí v Evropském hospodářském prostoru, stěžovatelka uvedla, že takových osob může být podle vyjádření mluvčího příslušného ministerstva Slovenské republiky maximálně cca 5 800. Stěžovatelka vyjádřila názor, že principy práva EU se vztahují na výpočet důchodů pouze tehdy, pokud jde o hodnocení dob pojištění získaných po 30. 4. 2004, a z tohoto důvodu nepovažuje za důležité, že si ČR vymínila v příloze k Nařízení použití článku 20 Smlouvy; dle jejího mínění by použití tohoto článku bylo samozřejmé i bez toho, neboť řeší zápočet dob získaných před vstupem ČR a SR do EU, a nikoliv vztahy nastalé využitím článku 39 a 42 zakládající smlouvy EHS.

V další části ústavní stížnosti se stěžovatelka věnovala konkrétním pasážím rozsudku Nejvyššího správního soudu. Ke konstatování, že její žádost o odstranění tvrdosti podle čl. 26 Smlouvy ministr práce a sociálních věcí dvakrát zamítl, stěžovatelka, s předchozím poukazem na čl. 4 Dohody mezi ČSSZ a Národní pojišťovnou v Bratislavě o převzetí příslušnosti k výplatě dávek důchodového zabezpečení mezi nositeli zabezpečení obou států, kriticky hodnotila přístup Ministerstva práce a sociálních věcí ČR, které její žádost zamítlo, aniž by odůvodnilo proč, neboť základní podmínky pro postup podle citované Dohody splnila. Stěžovatelka poukázala na to, že jí bylo (v důsledku úpravy v zákoně č. 582/1991 Sb.) odepřeno právo podat proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek, což je v rozporu s čl. 70 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102). Uvedla, že Ministerstvu práce a sociálních věcí se praxe odstraňování tvrdostí při provádění Smlouvy nelíbí, nechce ji řešit a odvolává se na Evropskou unii, která institut odstraňování tvrdosti nezná.

S odvoláním na judikaturu nejvyšších soudů v bývalém Československu stěžovatelka poukázala na to, že i za minulého režimu bylo „zájmem společnosti, aby se každému občanovi dostalo na úseku sociálního zabezpečení toho, co mu podle zákona skutečně náleží, a aby byla zjednána náprava všude tam, kde došlo k pochybení ať již ve prospěch, nebo neprospěch občana, nedopatřením nebo z neznalosti skutečného stavu nebo právních předpisů nebo nastaly takové skutečnosti, že původní nárok zanikl“. Domnívá se tedy, že i když nepodala proti rozhodnutí, jímž jí byl přiznán český dílčí starobní důchod, opravný prostředek, neznamená to, že je jí navždy odepřena možnost nápravy, která je navíc v právu důchodového zabezpečení zajištěna postupem podle ustanovení § 56 zákona o důchodovém pojištění. Dle jejího názoru měla ČSSZ správně postupovat tak, že v řízení o přiznání dílčího českého starobního důchodu měla zkoumat, zda je stěžovatelce zajištěn standard podle zákonů, které ČSSZ provádí, a poté přiznat vyrovnávací přídavek; stěžovatelka by pak nemusela být vystavena nutnosti o něj žádat a být dvakrát chybně odmítnuta bez možnosti přezkumu takového rozhodnutí.

Stěžovatelka vytkla Nejvyššímu správnímu soudu, že citoval z řady právních předpisů a mezinárodních dokumentů, ovšem tam, kde by citace jednoznačně svědčila stěžovatelce, příslušný text neuvedl, např. čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých či čl. 69 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102). Přestože oba tyto dokumenty stojí nad Nařízením, Nejvyšší správní soud uvádí čl. 50 Nařízení, ze kterého stěžovatelka dovodila, že v určitých situacích, kterou je právě vztah dvou států vzniklých rozdělením dříve společného státu, platí v sociálním zabezpečením teritoriální princip, případně současně i občanský, pro zajištění nároku vyplývajícího z účasti na zabezpečení podle dříve platné společné legislativy.

K posouzení toho, zda je či není diskriminována, stěžovatelka blíže uvedla, že se vrátila ze Slovenské republiky do České republiky v dubnu 1993 a že si je vědoma toho, že bude pobírat za dobu zaměstnání do roku 1992 důchod ze Slovenské republiky, v čemž spatřuje specifikum rozdělení nákladů na důchody za společné doby. Připomněla, že v tehdejší době platil zákon o sociálním zabezpečení (č. 100/1988 Sb.), který Smlouva (vyhlášená ve Sbírce zákonů v květnu 1993) nezrušila, a připustila, že zákon o důchodovém pojištění (č. 155/1995 Sb.) může být v jejím případě aplikován jako druhý v pořadí po aplikaci Smlouvy. Nesouhlasila však s tím, že je s ní zacházeno hůře než s jinými českými občany, kteří stejně jako ona pracovali ve stejném státě a nyní mají důchody za stejnou dobu zaměstnání a ze stejných výdělků ve stejné měně o 20 % vyšší než ona. Stěžovatelka namítla retroaktivní působení právní normy jako „trest“ za to, že pracovala ve východní části Československa, či za to, že se nevrátila do České republiky do konce roku 1992.

K otázce financování důchodového systému stěžovatelka poznamenala, že důchodci, kterých se dnes dotýká Smlouva, začali pracovat koncem 60. a začátkem 70. let, tedy v době centrálního řízení ekonomiky umožňujícího přesuny zdrojů mezi oběma částmi státu v poměrně netransparentní podobě. Do federálního rozpočtu plynuly výnosy z vybraných daní, které odváděli i dnešní „důchodci“ a jejich zaměstnavatelé, a z tohoto rozpočtu se vyplácely důchody „aktuálním“ důchodcům, kterých bylo více v poměru k počtu obyvatel v českých zemích.

Za nejslabší místo napadeného rozsudku stěžovatelka označila tu část, ve které Nejvyšší správní soud za použití ústavního zákona č. 4/1993 Sb. dle jejího názoru obešel její nároky, a ve snaze dovodit, že jí nárok na český starobní důchod nevznikl a proč, musel ke Smlouvě přistupovat nikoliv jako ke smlouvě o sociálním zabezpečení, ale jako ke smlouvě o rozdělení závazků ČSFR. V tomto bodě se však Nejvyšší správní soud zřejmě neshodl s gestorem Smlouvy, kterým je Ministerstvo práce a sociálních věcí; to v oficiální publikaci z roku 2003 uvedlo, že „doba zaměstnání v bývalém Československu bez ohledu na to, ve které části společného státu byla získána, je pro ČR i SR nikoli dobou zaměstnání v cizině, ale dobou získanou ve společném státě, o jejímž zhodnocení v českém nebo slovenském důchodu se obě strany dohodly přijetím kolizního kritéria ve Smlouvě“. Stěžovatelka dále polemizovala s nastíněním možných problémů, kterým by podle Nejvyššího správního soudu byla ČSSZ vystavena při zjišťování údajů o tom, zda byla určitá činnost vykonávána na území ČR nebo SR. Podle stěžovatelky nejvíce žádostí o dorovnání výše důchodu pochází od osob, které v rámci Československa pracovaly jak na území dnešní ČR, tak i SR, a doba jejich nemocenského pojištění na území ČR v rámci Československa by měla být započítávána pro výši českých dílčích důchodů.

Stěžovatelka akceptovala, že po politickém rozhodnutí rozdělit stát musely být co nejrychleji uzavřeny všechny potřebné smluvní dokumenty. Kladný přínos uzavření Smlouvy však hodnotila opačně než Nejvyšší správní soud s úsudkem, že do 31. 12. 1995, kdy v obou nových republikách platila federální úprava sociálního zabezpečení, která vázala vznik nároku na důchod a jeho výplatu na trvalý pobyt, by k žádným potížím nedošlo. Důchodcům by po přestěhování z jednoho státu (a zastavení výplaty důchodu) do státu druhého vznikl nárok ode dne trvalého pobytu ve státě druhém. S účinností zákona o důchodovém pojištění v ČR od 1. 1. 1996 by ale mohli žádat o český důchod i občané trvale žijící na Slovensku, i když by pobírali za stejné doby slovenský důchod. Tomuto překrývání nároků Smlouva zabránila. Podle mínění stěžovatelky existovalo spravedlivé kritérium pro rozdělení nákladů, které by nejlépe chránilo sociální práva občanů, a to aktuální trvalý pobyt – smlouva založená na principu teritoriality, pokud jde o doby zaměstnání v Československu. Stěžovatelka upozornila, že podobně postupují např. státy bývalého SSSR či bývalé Jugoslávie.

V závěru své ústavní stížnosti stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že postupem ČSSZ a obecných soudů byla porušena řada jejích práv zaručených Listinou, zejména právo na hmotné zabezpečení ve stáří ve výši odpovídající délce doby zaměstnání a pojištění, výši příjmu a z něho odvedených daní a pojistného, k čemuž došlo v důsledku nerespektování základních principů právního státu. Soud nedbal zásady rovnosti v právech, neboť různé zacházení s občany, kteří byli pro případ stáří účastni důchodového zabezpečení podle stejných předpisů, Smlouvou nezrušených, není založeno na objektivních a rozumných důvodech. Stěžovatelka rovněž tvrdila, že byla porušena zásada právní jistoty, která vylučuje veškeré retroaktivní zásahy do práv nabývaných v souladu s platnou úpravou, zásada předvídatelnosti práva, neboť Nejvyšší správní soud nerespektoval právní názory vyslovené Ústavním soudem, a bylo porušeno též právo na soudní ochranu tím, že stěžovatelce bylo upřeno právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u soudu, neboť proti rozhodnutí, kterým byla v rozporu s mezivládní dohodou zamítnuta její žádost, neměla možnost podat opravný prostředek.

Dne 2. 6. 2005 stěžovatelka doplnila ústavní stížnost podáním, ve kterém zaujala stanovisko k té části rozsudku, ve které Nejvyšší správní soud rozebral, jaké otázky by bylo nutno v souvislosti s přiznáním vyrovnávacího přídavku vyřešit, zejména co by musel Ústavní soud stanovit, aby jeho nálezy mohly mít precedenční charakter. Stěžovatelka upozornila, že na základě rozhodnutí bývalého ministra práce a sociálních věcí z roku 1997 bylo v řízení o odstranění tvrdosti podle § 4 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb. přiznáno několik desítek vyrovnávacích přídavků, takže po celou následující dobu je těmto osobám přídavek vyplácen, aniž by to činilo jakékoliv problémy. Stěžovatelka vyjádřila názor, že by nebylo obtížné porovnat výši důchodu vypláceného podle Smlouvy a fiktivní výši důchodu, který by náležel bez jeho existence. Frekvence přepočtu sice chybí, ale u česko-polské smlouvy se tak dělo měsíčně pozadu, u česko-slovenské smlouvy analogicky podle zákona o státní sociální podpoře jedenkrát za rok podle výše vypláceného důchodu ze SR za uplynulý rok a podle výše, která by náležela za uplynulý rok podle českých předpisů. Stěžovatelka navrhla vlastní postup výpočtu a zdůraznila, že nelze zohlednit dobu pojištění na Slovensku po roce 1992 a příjmy ve slovenské měně. Uvedla dále, že vyrovnávací přídavek je výsledkem řešení vztahu vnitrostátního zákona a Smlouvy, a jeho výplata proto náleží po dobu pobytu dotyčného občana ve státě, kde vnitrostátní zákon platí. Přídavek by nebylo možné vyplácet ani do států EU, kam také nebude dostávat důchod ze SR v české měně.

Skutečnost, že Nejvyšší správní soud pokládá Smlouvu za smlouvu o rozdělení nákladů, podle stěžovatelky nesmí znamenat, že někteří důchodci, čeští občané, budou několik desítek let odkázáni na důchod z cizího státu, který si může budovat a přetvářet svůj důchodový systém, rušit některé dávky, valorizovat podle hospodářských a dalších ukazatelů apod. Rozdělení nákladů má znamenat, že občan bude pobírat důchod z cizího státu, ale nesmí to znamenat, že bude vyloučen z důchodového systému vlastního státu, ve kterém trvale žije a jehož zákonem stanovené podmínky pro nárok na důchod bez Smlouvy splnil, pokud by to bylo pro něho výhodnější v době splnění podmínek nároku na výplatu důchodu. Stěžovatelka zpochybnila úsudek Nejvyššího správního soudu, že po vstupu ČR a SR do EU platí čl. 20 Smlouvy uvedený v příloze III. Nařízení, i když by byl méně výhodný než Nařízení, neboť pro vztahy v sociální oblasti vyplývající mezi oběma státy z doby existence společného státu bude v každém z těchto dvou států platit Smlouva a příslušné vnitrostátní předpisy. Navíc v Nařízení není stanoveno, že by byli občané členského státu vyloučeni z výhod vnitrostátního zákona jen proto, že využili práva na volný pohyb v EU, což by bylo v rozporu s cílem sledovaným čl. 42 Smlouvy o založení EHS.

Argumentace účastníků řízení – Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze

K ústavní stížnosti se dne 28. 7. 2005 vyjádřil i Nejvyšší správní soud, který poukázal na právní závěry vyjádřené v napadeném rozsudku a plně na ně odkázal, přičemž za stěžejní pokládal ty, jež se vztahovaly k charakteru hraničního určovatele obsaženého v čl. 20 Smlouvy a k otázkám sukcese České republiky do dluhů územního předchůdce (v podobě implicitního závazku přiznat a vyplácet počínaje dnem 1. 1. 1993 důchody ze sociálního zabezpečení), a konečně ty, které se týkaly možnosti preferovat v důchodovém pojištění pojištěnce na základě jeho státní příslušnosti a případných důsledků s tím spojených zejména z hlediska mezinárodních závazků České republiky.

K námitkám obsaženým v ústavní stížnosti, že ratifikací smlouvy nesmí být zasažena výhodnější práva zaručená vnitrostátním zákonodárstvím, Nejvyšší správní soud uvedl, že vztah smluv o sociálním zabezpečení a vnitrostátní právní úpravy je zcela zásadně modifikován okolnostmi zániku územního předchůdce České republiky. Přestože stěžovatelka tuto nezvratnou skutečnost zcela pomíjí, Nejvyšší správní soud nemohl důsledky zániku ČSFR v rovině právní nereflektovat. Uvedl, že obecně lze poukázat na metody mezinárodně smluvní praxe v oblasti sociálního zabezpečení, která respektuje stěžovatelkou preferovaný přístup u některých typů mezinárodních smluv, jinak tomu však je u jiných typů smluv, jejichž cílem je řešení kolizí pocházejících z aplikace odlišných národních právních předpisů. Hraniční kritéria, jež jsou pravidelně obsahem takovýchto smluv, mají za cíl řešit situace pozitivních i negativních konfliktů, které by byly pravidlem při pohybu pojištěnců na území takovýchto států. Důsledky jsou evidentní – jestliže je například podle takových pravidel možná pouze účast na pojištění ve státě zaměstnání, může se stát, že předpisy státu bydliště by rovněž takovou účast umožňovaly, a to i za výhodnějších podmínek než ve státě zaměstnání. Obdobně nelze zaručit, že výše důchodu v jednom státě nebude vyšší či nižší než ve druhém. Pohled stěžovatelky na tuto problematiku je značně zjednodušující a přehlíží naznačené souvislosti.

Nejvyšší správní soud připomněl, že stěžovatelka jako pojištěnec mohla k datu zániku státu oprávněně očekávat pouze důchod podle tehdy platného právního stavu. Toto očekávání nemohlo obsahovat přesvědčení, že přesídlí-li po vzniku nástupnických států z jednoho státu do druhého, stát tohoto sídla převezme veškeré závazky územního předchůdce a přizná důchod podle předpisů, které v mezidobí vytvořily zcela nový a s okamžikem sukcese nesrovnatelný právní stav (některé dávky zanikly či byly transformovány, některé nové byly zavedeny apod.). K tvrzení stěžovatelky o vzniku nároku na důchod podle předpisů státu trvalého bydliště Nejvyšší správní soud vysvětlil, že pokud smlouvy používají výraz „vnitrostátní předpis“, pak osobní rozsah těchto vnitrostátních předpisů se nezakládá na místě bydliště či pobytu pojištěnce. Z hlediska principu teritoriality, kterého se stěžovatelka dovolává, jedinou výjimku představuje čl. 50 Nařízení, které se týká zajištění minimálního standardu pro příjemce dávky, nikoliv, jak dovozuje stěžovatelka, do výše, jako by odpracoval celou dobu na území státu, na jehož území má bydliště. Ani podle smlouvy s Rakouskem z roku 1933, na niž stěžovatelka poukázala, nebyl vnitrostátním předpisem předpis státu bydliště. Úvaha Nejvyššího správního soudu ve vztahu k akceptaci „výhodnější“ vnitrostátní úpravy byla vedena výlučně k dobám získaným na území České republiky do okamžiku sukcese. Stěžovatelka však považuje doby získané v ČSFR za doby získané ve „vlastním státě“, Nejvyšší správní soud považuje za sukcesora územního předchůdce Českou republiku, a to na jejím teritoriu. Pokud by mělo dojít v důsledku výkladu soudu k postupu contra legem (ve vztahu ke Smlouvě by nebyl respektován hraniční určovatel čl. 20 a doby „získané“ na území České republiky do zániku státu by mohly ovlivnit vznik nároku na dávku podle českých právních předpisů), Nejvyšší správní soud by to nevyloučil pouze v situaci, kdy by tento implicitní dluh a jeho vznik v období do zániku ČSFR byl vztažen k území České republiky v hranicích od 1. 1. 1993.

Podle Nejvyššího správního soudu nelze dovodit použití předpisů státu trvalého pobytu ani z čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých z roku 1953, ani z čl. 68 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), neboť smyslem těchto úprav je naopak zajistit rovnost v nakládání s obyvateli, kteří nejsou státními příslušníky země, kde mají bydliště; souvislost s požadavkem stěžovatelky na zajištění „zákonného standardu“ nebyla nalezena ani v čl. 17a Nařízení, který umožňuje osobě bydlící v jednom státě a pobírající důchod z jiného státu vynětí z působnosti právních předpisů státu bydliště, pokud tam nepracuje. Účelem této úpravy je respektovat vazby ke státu, který vyplácí důchod. K časovým účinkům práva Evropských společenství Nejvyšší správní soud zcela odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku s tím, že za stěžejní pro futuro považuje princip zákazu diskriminace. Upozornil, že pokud jde o dosavadní judikaturu Evropského soudního dvora k příloze III. Nařízení ve vztahu k čl. 7 téhož Nařízení, Evropský soudní dvůr aplikaci ustanovení smluv uvedených v příloze III. nikdy nezpochybnil. Stěžovatelka poukázala na rozhodnutí, která řešila časové účinky práva Evropských společenství ve vztahu k mezinárodním smlouvám, jež nebyly zahrnuty do přílohy III. Nařízení, což je podle Nejvyššího správního soudu z hlediska judikatury Evropského soudního dvora rozdíl velmi podstatný.

Závěr stěžovatelky, že užití čl. 20 Smlouvy je samozřejmé, shledal Nejvyšší správní soud kontradiktorní ke všem jejím předchozím tvrzením, podle kterých měla být v důsledku tohoto ustanovení diskriminována, a argumentaci v tomto směru označil za nekonzistentní. Oponoval rovněž tvrzení, že neužil na věc dopadající ustanovení některých mezinárodních smluv, a upozornil, že stěžovatelka zasazuje čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých do zcela nepřípadného kontextu a opomíjí charakter evropských prozatímních dohod o sociálním zabezpečení uzavřených dne 11. 12. 1953. Princip rovného nakládání s občany smluvních států je obsažen i v koordinačních předpisech Evropských společenství, vztah těchto dohod a Nařízení řeší čl. 7 odst. 1 Nařízení tak, že Nařízení nemá vliv na úpravu obsaženou v těchto dohodách. Stěžovatelka je však občankou České republiky a z tohoto titulu jí žádný nárok nebyl odepřen. Ustanovení čl. 69 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102) na stěžovatelčinu věc nedopadá, neboť se vztahuje na případy odnětí