Pl.ÚS 32/11 – Ústavní soud

Pl.ÚS 32/11 ze dne 23. 5. 2013 Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Jaroslava Fenyka o ústavní stížnosti stěžovatelky Větrná energie Morava, s. r. o., se sídlem Rybná 682/14, 110 00 Praha 1 - Staré Město, zastoupené JUDr. Stanislavem Dvořákem, advokátem se sídlem Oasis Florenc, Pobřežní 394/12, 186 00 Praha 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, a proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 8. 2009, č. j. 22 Ca 362/2008-72, takto: Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění: I. Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 17. 8. 2009, č. j. 22 Ca 362/2008-72, odmítl správní žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného Městského úřadu Bruntál (dále jen "žalovaný") ze dne 23. 10. 2008, č. j. OZP/68507-08/1768-2008/skr, ve věci závazného stanoviska orgánu ochrany přírody k umístění stavby ("Větrný park Rudná pod Pradědem; dále jen "stavba"). Krajský soud správní žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) jako nepřípustnou ve spojení s § 70 písm. a) a § 68 písm. e) s. ř. s. Uvedl, že na projednávanou věc nejsou aplikovatelné závěry obsažené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005-86, dle nichž je závazné stanovisko samostatným rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s.; upozornil na to, že rozšířený senát posuzoval věc podle právního stavu před účinností nového správního řádu z roku 2004. Vyšel z toho, že závazné stanovisko podle § 149 správního řádu z roku 2004 (dále jen "s. ř.") je svou povahou tzv. subsumovaným správním aktem, který nepodléhá samostatně soudnímu přezkumu. Krajský soud připomněl, že k otázce přezkumu závazných stanovisek vydaných podle nového s. ř. pro územní řízení vedená podle nového stavebního zákona se Nejvyšší správní soud již vyjádřil v rozsudcích ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009-70, a ze dne 6. 11. 2008, č. j. 5 As 40/2008-52. Krajský soud podrobněji poukázal na argumentaci kasačního soudu užitou v uvedených judikátech a zdůraznil, že se s touto argumentací ztotožňuje. Nejvyšší správní soud rozsudkem rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, kasační stížnost zamítl. V obsáhlém odůvodnění (zahrnujícím mimo jiné také vývoj jeho právního názoru a vliv změny právní úpravy na přezkoumatelnost závazných stanovisek dle s. ř. s.) poukázal na předmět řízení (definici věci) a v jeho rámci následně na vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena (založena, měněna či rušena). V souvislosti s otázkou předmětu řízení zdůraznil, že účinností s. ř. a novelizací tzv. složkových zákonů nebyla odstraněna do té doby existující diverzita pojmu závazné stanovisko; to je možné nalézt vydané jak ve formě správního rozhodnutí ve smyslu § 67 s. ř., tak i dle § 149 s. ř. Kasační soud uvedl, že bezpochyby existují závazná stanoviska, která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Z ustanovení s. ř. a dalších zvláštních zákonů lze vyvodit záměr zákonodárce odlišit procesní postup vydávání a přezkumu takovýchto závazných stanovisek, která jsou vydávána v rámci samostatného správního řízení ve formě správního rozhodnutí dle § 67 s. ř. (Jako příklad uvedl závazné stanovisko vydané orgánem státní památkové péče týkající se rekonstrukce nemovité kulturní památky v určitém rozsahu, kdy se jednalo o přípustnost výměny oken na budově nacházející se v památkové rezervaci. V tomto případě zájem na ochraně kulturního dědictví je objektivně vymezeným předmětem řízení. Vydání pozitivního stanoviska dle § 44a odst. 3 památkového zákona samo o sobě umožňuje žadateli v daném případě okna vyměnit, a aniž by na to navazovalo jakékoliv další stavební řízení, je jím deklarovaný a požadovaný hospodářský cíl uskutečnitelný.) Závazná stanoviska vydaná však dle § 149 s. ř. jsou podkladem pro konečné rozhodnutí. Z hlediska vymezení předmětu řízení sleduje stěžovatelka konečný hospodářský či společenský cíl, kterým je stavba. Získání kladného závazného stanoviska dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí stěžovatelka pro uskutečnění svého cíle učinit. Z objektivního pohledu je v rámci územního řízení chráněným zájmem udržitelný rozvoj území a jeho rozvoj. Aby byl tento chráněný zájem respektován, vzhledem ke složitosti a rozličnosti dopadů konkrétních subjektivních cílů, mají orgány územní správy a stavební úřady postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Tato spolupráce se projevuje vydáváním závazných stanovisek (srov. § 4 odst. 2 stavebního zákona); příliš úzké vymezení předmětu a rozčlenění původně jednotného řízení do několika svébytných a samostatně probíhajících řízení by obnášelo nebezpečí paralýzy jakýchkoliv rozhodovacích procesů v rámci veřejné správy. Kasační soud proto resumoval, že v případě závazných stanovisek vydávaných dle § 149 s. ř., nelze pomíjet skutečnost, že pro vydání konečného rozhodnutí je zapotřebí získat celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle. Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní orgán fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat (srovnej § 4 odst. 7 stavebního zákona). Nejvyšší správní soud také podotkl, že tato závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími (rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009-150); nejsou vždy vydávána na žádost účastníka (typicky stavebníka) a žadatel o vydání závazného stanoviska není pokaždé jeho přímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jehož potřeby je závazné stanovisko vydáváno [srov. § 86 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Závazná stanoviska vydaná dle § 149 s. ř. tedy nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Jedná se o podkladové úkony, které se vždy vydávají v rámci jiného "hlavního" řízení. V případě zásahu do veřejných subjektivních práv žalobce/stěžovatelky však kasační soud poukázal na to, že závazná stanoviska vydaná dle § 67 s. ř. (srov. výše) naplňují definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení, jsou rozhodnutím konečným a autoritativně zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti; zkrátka jsou s to citelně zasáhnout do právní sféry jednotlivce, jedná se o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Z toho vyplývá, že jsou samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví. V případě závazných stanovisek vydaných dle § 149 s. ř. je však objektivně vymezený předmět řízení, v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, výrazně širší. Vyplývá to i z toho, že pro vydání konečného rozhodnutí je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek a až jejich souhrn tvoří východisko pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko sto založit práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným. Skutečnost, že dle § 149 odst. 1 s. ř. je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v § 149 odst. 3 s. ř., podle níž v případě vydání závazného stanoviska, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne, je jen projevem zásady ekonomie řízení. Rozšířený senát uzavřel s tím, že závazné stanovisko vydané dle § 149 s. ř. není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. II. Stěžovatelka v ústavní stížnosti navrhla zrušení výše uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, neboť se domnívá, že jimi došlo k porušení čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatelka tvrdila, že závěr uvedený v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, rozšiřuje v případě závazného stanoviska zákonné výjimky z přezkumu úkonů správních orgánů správními soudy; "Nejvyšší správní soud dovodil, že závazné stanovisko je rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 65 SŘS a jako takové je přezkoumatelné ve správním soudnictví", a to v případě závazných stanovisek vydaných jak před účinností nového správního řádu, tak za jeho účinnosti. Stěžovatelka považuje výklad rozšířeného senátu, který je postaven na argumentu, že závazné stanovisko není rozhodnutím, jelikož tak stanoví § 90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o o