62024CC0327
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 15. května 2025 (
1
)
Věc C‑327/24 [Lolach] (
i
)
Telekom Deutschland GmbH
proti
Bundesrepublik Deutschland
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Verwaltungsgericht Köln (Správní soud v Kolíně nad Rýnem, Německo)]
„Řízení o předběžné otázce – Odvětví elektronických komunikací – Směrnice (EU) 2018/1972 – Články 72 a 73 – Podnik s významnou tržní silou na trhu velkoobchodních služeb s místním přístupem poskytovaným v pevném místě – Uložení povinnosti poskytnout přístup regulačním orgánem“
1.
V roce 2022 uložil německý regulační orgán v odvětví elektronických komunikací (
2
) společnosti Telekom Deutschland GmbH povinnost umožnit ostatním operátorům přístup k některým inženýrským stavbám (
3
).
2.
BNetzA rozhodnutí založila na vnitrostátních předpisech přijatých k provedení směrnice (EU) 2018/1972 (
4
).
3.
Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce umožní Soudnímu dvoru upřesnit podmínky, kterým musí podléhat uložení povinností přístupu stanovené v článcích 72 a 73 EKEK. Zejména bude třeba objasnit cíle, které je mohou odůvodnit.
I. Právní rámec
A.
Unijní právo. EKEK
4.
Článek 3, nadepsaný „Obecné cíle“, stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby při plnění regulačních úkolů uvedených v této směrnici přijímaly vnitrostátní regulační a jiné příslušné orgány veškerá přiměřená opatření, která jsou nezbytná a přiměřená k dosažení cílů stanovených v odstavci 2. […]
2. Vnitrostátní regulační a jiné příslušné orgány, jakož i [Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC)], Komise a členské státy sledují v rámci této směrnice každý z těchto obecných cílů, které mají stejnou důležitost:
a)
podporují připojení a přístup všech občanů a podniků Unie k sítím s velmi vysokou kapacitou, včetně pevných, mobilních a bezdrátových sítí a jejich využívání;
b)
podporují hospodářskou soutěž při zajišťování sítí elektronických komunikací a přiřazených prostředků, včetně účinné hospodářské soutěže v oblasti infrastruktury, a při poskytování služeb elektronických komunikací a přiřazených služeb;
c)
přispívají k rozvoji vnitřního trhu tím, že odstraňují zbývající překážky při investicích do sítí elektronických komunikací, služeb elektronických komunikací, přiřazených prostředků a přiřazených služeb a jejich zajišťování a poskytování v celé Unii a usnadňují k tomu konvergentní podmínky, že vytvářejí společná pravidla a předvídatelné regulační přístupy, že upřednostňují účinné, efektivní a koordinované využívání radiového spektra, otevřené inovace, zřizování a rozvoj transevropských sítí, zajišťování, dostupnost a interoperabilitu celoevropských služeb a spojení mezi koncovými body;
d)
prosazují zájmy občanů Unie tím, že zajišťují připojení a širokou dostupnost a využívání sítí s velmi vysokou kapacitou včetně pevných, mobilních a bezdrátových sítí a služeb elektronických komunikací; že na základě účinné hospodářské soutěže umožňují co největší prospěch, pokud jde o výběr, cenu a kvalitu, že zachovávají bezpečnost sítí a služeb; že zajišťují vysokou a jednotnou úroveň ochrany koncových uživatelů prostřednictvím potřebných odvětvových pravidel a že řeší potřeby určitých sociálních skupin, zejména koncových uživatelů se zdravotním postižením, starších koncových uživatelů nebo koncových uživatelů se zvláštními sociálními potřebami, například pokud jde o cenovou dostupnost a volbu a rovnocenný přístup pro koncové uživatele se zdravotním postižením.
[…]
4. Vnitrostátní regulační a jiné příslušné orgány při sledování cílů politik uvedených v odstavci 2 a upřesněných v tomto odstavci mimo jiné:
[…]
f)
ukládají regulační povinnosti ex ante pouze v rozsahu nezbytném pro zajištění účinné a udržitelné hospodářské soutěže v zájmu koncových uživatelů, a tyto povinnosti zmírní nebo zruší, jakmile je tato podmínka splněna.
Členské státy dbají na to, aby vnitrostátní regulační a jiné příslušné orgány jednaly nestranným, objektivním, transparentním, nediskriminačním a přiměřeným způsobem.“
5.
Článek 61, nadepsaný „Pravomoci a odpovědnosti vnitrostátních regulačních a jiných příslušných orgánů ve vztahu k přístupu a propojení“, stanoví:
„1. Při uskutečňování cílů stanovených v článku 3 vnitrostátní regulační orgány nebo jiné příslušné orgány v případě odst. 2 prvního pododstavce písm. b) a c) tohoto článku podporují a v případě potřeby zajišťují v souladu s touto směrnicí odpovídající přístup a propojení, jakož i interoperabilitu služeb a plní své úkoly způsobem, který podporuje efektivitu, udržitelnou hospodářskou soutěž, zavádění sítí s velmi vysokou kapacitou, efektivní investice a inovace a koncovým uživatelům přináší co nejvyšší výhody.
[…]
5. Povinnosti a podmínky uložené v souladu s odstavci 1 až 4 tohoto článku musí být objektivní, transparentní, přiměřené a nediskriminační a uplatňují se v souladu s postupy podle článků 23, 32 a 33. Vnitrostátní regulační a jiné příslušné orgány, které takové povinnosti a podmínky uložily, posoudí jejich výsledky do pěti let od přijetí předchozího opatření přijatého ve vztahu k týmž podnikům a posoudí, zda by bylo vhodné je s ohledem na vývoj podmínek zrušit nebo změnit. Uvedené orgány oznámí výsledek svého posouzení v souladu s postupy podle článků 23, 32 a 33.
[…]“
6.
Článek 67, nadepsaný „Postup pro analýzu trhu“, stanoví:
„1. Vnitrostátní regulační orgány rozhodnou, zda určitý relevantní trh definovaný v souladu s čl. 64 odst. 3 odůvodňuje uložení regulačních povinností stanovených v této směrnici. […]
Lze mít za to, že trh odůvodňuje uložení regulačních povinností stanovených v této směrnici, pokud jsou splněna všechna následující kritéria:
a)
jsou přítomny značné a nikoli dočasné strukturální, právní nebo regulační překážky vstupu;
b)
existuje struktura trhu, která v daném časovém horizontu nesměřuje k účinné hospodářské soutěži, a to s ohledem na stav hospodářské soutěže z pohledu infrastruktury a dalších faktorů, které stojí za překážkami vstupu;
c)
právo hospodářské soutěže je samo o sobě nedostatečné k tomu, aby adekvátně řešilo zjištěná selhání trhu.
[…]
3. Pokud vnitrostátní regulační orgán dospěje k závěru, že určitý relevantní trh neodůvodňuje uložení regulačních povinností v souladu s postupem uvedeným v odstavcích 1 a 2 tohoto článku, nebo pokud nejsou splněny podmínky stanovené v odstavci 4 tohoto článku, neuloží nebo nezachová žádné zvláštní regulační povinnosti v souladu s článkem 68. V případech, kdy jsou zvláštní regulační povinnosti pro odvětví již uloženy v souladu s článkem 68, orgán takové povinnosti ukládané podnikům na relevantním trhu zruší.
[…]
4. Pokud vnitrostátní regulační orgán zjistí, že je na relevantním trhu odůvodněno uložení regulačních povinností v souladu s odstavci 1 a 2 tohoto článku, určí podle článku 63 veškeré podniky, které mají samostatně nebo ve spojení s jinými podniky významnou tržní sílu na daném relevantním trhu. Vnitrostátní regulační orgán těmto podnikům uloží vhodné zvláštní regulační povinnosti v souladu s článkem 68, nebo pokud tyto povinnosti již existují, ponechá je v platnosti nebo je změní, pokud má za to, že by za absence uvedených povinností nebyl výsledek pro koncové uživatele účinně konkurenční.
[…]“
7.
Článek 68, nadepsaný „Ukládání, změna nebo rušení povinností“, stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby byly vnitrostátní regulační orgány zmocněny ukládat povinnosti stanovené v článcích 69 až 74 a 76 až 81.
2. Pokud je podnik na základě analýzy trhu provedené v souladu s článkem 67 označen jako podnik s významnou tržní silou na určitém trhu, vnitrostátní regulační orgány mu podle potřeby uloží jakékoli z povinností uvedených v článcích 69 až 74 a článcích 76 a 80. V souladu se zásadou proporcionality zvolí vnitrostátní regulační orgán nejméně rušivý způsob řešení problémů určených v rámci analýzy trhu.
3. Vnitrostátní regulační orgány uloží povinnosti uvedené v článcích 69 až 74 a článcích 76 a 80 pouze podnikům označeným jako podniky s významnou tržní silou v souladu s odstavcem 2 tohoto článku, aniž jsou dotčeny:
a)
články 61 a 62,
b)
články 44 a 17 této směrnice, podmínka 7 v části D přílohy I, jak je uplatněna na základě čl. 13 odst. 1 této směrnice, články 97 a 106 této směrnice a příslušná ustanovení směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2002/58/ES [ze dne 12. července 2002 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (Směrnice o soukromí a elektronických komunikacích) (Úř. věst. 2002, L 201, s. 37; Zvl. vyd. 13/29, s. 514)] obsahující povinnosti pro podniky jiné než podniky označené jako podniky s významnou tržní silou, nebo
c)
potřeba dodržet mezinárodní závazky.
[…]
4. Povinnosti uložené v souladu s tímto článkem:
a)
vycházejí z povahy problému zjištěného vnitrostátním regulačním orgánem v rámci analýzy trhu, a je-li to na místě, s ohledem na to, že byla podle článku 66 identifikována nadnárodní poptávka;
b)
jsou přiměřené, pokud možno s ohledem na náklady a přínosy;
c)
jsou odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 3 a […]
[…]“
8.
Článek 72, nadepsaný „Přístup k inženýrským stavbám“, stanoví:
„1. Vnitrostátní regulační orgán může v souladu s článkem 68 ukládat podnikům povinnost vyhovět přiměřeným žádostem o přístup k inženýrským stavbám a jejich využívání, mimo jiné včetně budov nebo vstupů do budov, kabelů v budovách včetně elektrického vedení, antén, věží a jiných podpůrných konstrukcí, stožárů, sloupů, kabelovodů, potrubí, inspekčních komor, vstupních šachet a rozvodných skříní, v situacích, kdy vnitrostátní regulační orgán na základě analýzy trhu usoudí, že odepření přístupu nebo přístup poskytnutý za nepřiměřených podmínek, které mají podobný účinek, by zabránily vzniku udržitelného konkurenčního trhu a[ (
5
)] nebyly by v zájmu koncového uživatele.
2. Vnitrostátní regulační orgány mohou podniku uložit povinnost poskytnout přístup v souladu s tímto článkem bez ohledu na to, zda jsou aktiva dotčená touto povinností součástí relevantního trhu v souladu s analýzou trhu, pokud je tato povinnost nezbytná a přiměřená pro splnění cílů článku 3.“
9.
Článek 73, nadepsaný „Povinnosti přístupu k určitým síťovým prvkům a přiřazeným prostředkům a jejich využívání“, stanoví:
„1. Vnitrostátní regulační orgán může v souladu s článkem 68 ukládat podnikům povinnost vyhovět přiměřeným žádostem o přístup k určitým síťovým prvkům a přiřazeným prostředkům a o jejich využívání, pokud se vnitrostátní regulační orgán domnívá, že by odmítnutí přístupu nebo nepřiměřené smluvní podmínky a podmínky s podobným účinkem bránily vzniku udržitelného konkurenčního trhu na maloobchodní úrovni a[ (
6
)] nebyly by v zájmu koncového uživatele.
[…]“
B.
Vnitrostátní právo. Telekommunikationsgesetz (
7
)
10.
Článek 26 stanoví:
„(1) [BNetzA] může podniku s významnou tržní silou uložit povinnost poskytnout přístup jiným podnikům, pokud by neuložení této povinnosti bránilo vzniku udržitelného konkurenčního maloobchodního trhu a nebylo v zájmu koncového uživatele.
(2) Při přezkumu skutečnosti, zda a jaké přístupové povinnosti podle odstavce 1 jsou odůvodněné a zda jsou tyto povinnosti v přiměřeném poměru k cílům stanoveným v § 2, [BNetzA] posuzuje, zda
1.
povinnosti, které již byly nebo v dohledné době budou podle této části uloženy, nebo již uzavřené či nabídnuté komerční dohody o poskytnutí přístupu na dotčeném nebo souvisejícím velkoobchodní trhu a
2.
pouhé uložení povinností podle odstavce 3 bodu 10
postačují k zajištění cílů uvedených v § 2. [BNetzA] přitom zváží zejména tyto faktory:
1.
technickou a ekonomickou životaschopnost využití nebo instalace konkurenčních zařízení s ohledem na tempo vývoje trhu s přihlédnutím k povaze a druhu dotyčného propojení a přístupu, včetně životaschopnosti dalších přístupových produktů poskytovaných na vyšší úrovni distribučního řetězce;
2.
proveditelnost poskytování navrhovaného přístupu s ohledem na dostupnou kapacitu;
3.
počáteční investice majitele zařízení s přihlédnutím ke všem veřejným investicím a rizikům této investice, zejména takových rizik, která jsou spojena s investicemi do sítí s velmi vysokou kapacitou;
4.
potřebu dlouhodobé ochrany hospodářské soutěže se zvláštním zaměřením na ekonomicky účinnou hospodářskou soutěž v oblasti infrastruktury a inovativních obchodních modelů;
5.
příslušná práva duševního vlastnictví;
6.
poskytování celoevropských služeb a
7.
očekávaný technologický vývoj ovlivňující koncepci a správu sítí.
(3) [BNetzA] může podnikům, které mají významnou tržní sílu, uložit s přihlédnutím k odstavci 1 mimo jiné povinnost, aby
[…]
10.
poskytovaly přístup k inženýrským stavbám, mezi které patří mimo jiné budovy nebo vstupy do budov, kabely v budovách včetně elektrického vedení, antény, věže a jiné podpůrné konstrukce, stožáry, sloupy, kabelovody, potrubí, inspekční komory, vstupní šachty a rozvodné skříně, a to i tehdy, když nejsou součástí relevantního trhu podle § 10, je-li povinnost poskytnout přístup nezbytná a přiměřená s ohledem na problém zjištěný v analýze trhu podle § 11.
[…]“
II. Skutkový stav, spor a předběžná otázka
11.
Podle předkládajícího soudu je společnost Telekom Deutschland podnikem, který nabízí telekomunikační služby a v této souvislosti byla v rámci vymezení trhu ze dne 10. října 2019 označena jako podnik s významnou tržní silou na trhu velkoobchodních služeb s místním přístupem poskytovaným v pevném místě. Trh týkající se přístupu k inženýrským stavbám všaknebyl předmětem vymezení trhu (
8
).
12.
Rozhodnutím ze dne 21. července 2022 (dále jen „rozhodnutí“) uložila BNetzA společnosti Telekom Deutschland následující povinnosti:
„1.1 Poskytovat jiným podnikům přístup ke kabelovodům, jakož i ke sloupům a podpůrným systémům nadzemního vedení, kterou jsou vybudovány v okamžiku poptávky, za účelem výstavby a provozu sítí s velmi vysokou kapacitou v pevných místech nebo za účelem přístupu k účastnickému vedení na kabelovém rozbočovači resp. MSAN (bod 1.2 nebo 1.3) v rámci stávajících kapacit, přičemž [Telekom Deutschland] si může držet přiměřenou provozní rezervu a přednostně naplňovat svou vlastní potřebu. V rozsahu, v němž přístup neslouží přístupu k účastnickému vedení, začíná povinnost plnění a s tím související další povinnosti vyplývající z bodů 2., 4. a 5. platit ke dni 1. ledna 2024.
[…]“ (
9
)
13.
BNetzA založila své rozhodnutí na § 26 odst. 1 TKG.
14.
Dne 19. srpna 2022 napadla společnost Telekom Deutschland rozhodnutí u Verwaltungsgericht Köln (Správní soud v Kolíně nad Rýnem, Německo), přičemž se domáhala zejména:
„1. Částečného zrušení [rozhodnutí] […] v rozsahu, v němž jsou žalobkyni uloženy tyto povinnosti:
a)
povinnost uložená v bodě 1.1 výroku, poskytovat jiným podnikům přístup ke kabelovodům, jakož i ke sloupům a podpůrným systémům nadzemního vedení, které jsou vybudovány v okamžiku poptávky, za účelem výstavby a provozu sítí s velmi vysokou kapacitou v pevných místech;
podpůrně […]
b)
povinnost uložená v bodě 1.1 výroku, poskytovat jiným podnikům přístup ke kabelovodům, jakož i ke sloupům a podpůrným systémům nadzemního vedení za účelem výstavby a provozu sítí s velmi vysokou kapacitou v pevných místech, které žalobkyně nově vybudovala za účelem výstavby své sítě FTTB/H,
dále podpůrně k a) a b),
c)
povinnost uložená v bodě 1.1 výroku, poskytovat jiným podnikům přístup ke kabelovodům, jakož i ke sloupům a podpůrným systémům nadzemního vedení za účelem výstavby a provozu sítí s velmi vysokou kapacitou v pevných místech, jejichž výstavba byla dokončena před méně než sedmi lety,
[…]“
15.
Společnost Telekom Deutschland v žalobě tvrdila, že BNetzA musí ověřit, zda jsou kumulativně splněny podmínky stanovené v § 26 odst. 1 TKG (překážka vzniku udržitelného konkurenčního trhu na maloobchodní úrovni a poškozování zájmů koncových uživatelů), a teprve poté přezkoumat sporné povinnosti podle § 26 odst. 2 TKG (
10
).
16.
BNetzA zpochybňovala žalobu a tvrdila, že není omezena pouze na přezkum splnění dvou podmínek § 26 odst. 1 TKG, ale že s ohledem na odstavec 2 tohoto paragrafu může do zvážení zahrnout další aspekty (
11
).
17.
Podle předkládajícího soudu (
12
) závisí výsledek původního řízení na výkladu článků 72 a 73 EKEK, který musí být v souladu s výkladem § 26 TKG. Podle jeho názoru:
–
Žaloba společnosti Telekom Deutschland bude úspěšná, pokud články 72 a 73 EKEK brání vnitrostátní právní úpravě (nebo jejímu výkladu), podle níž se BNetzA může při zkoumání zákonnosti povinnosti poskytnout přístup k inženýrským stavbám kromě dvou podmínek uvedených v čl. 72 odst. 1 EKEK odvolávat na cíle článku 3 EKEK, případně na další cíle.
–
Naopak žaloba společnosti Telekom Deutschland musí být zamítnuta, pokud články 72 a 73 EKEK nebrání vnitrostátní právní úpravě (nebo jejímu výkladu), jak ji uplatňuje BNetzA.
18.
Za těchto okolností Verwaltungsgericht Köln (Správní soud v Kolíně nad Rýnem) pokládá Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být články 72 a 73 [EKEK] vykládány v tom smyslu, že vnitrostátní regulační orgány při posuzování otázky, zda má být uložena povinnost poskytnout přístup k inženýrským stavbám, které podle analýzy trhu nejsou součástí relevantního trhu,
musí pouze přezkoumat, zda by neuložení této povinnosti zabránilo vzniku udržitelného konkurenčního trhu nebo by nebylo v zájmu koncového uživatele,
nebo
zda při přezkumu uložení povinnosti poskytnout přístup k takovým stavbám mohou být nad rámec uvedených podmínek rovnocenně jako součást ‚souboru cílů‘ zohledněny i další cíle článku 3 [EKEK] a případné další cíle?“
III. Řízení před Soudním dvorem
19.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 3. května 2024.
20.
Písemná vyjádření předložily Telekom Deutschland, německá vláda zastoupená BNetzA, řecká vláda a Evropská komise.
21.
Všichni výše uvedení s výjimkou řecké vlády se zúčastnili jednání, které se konalo dne 20. března 2025.
IV. Analýza
A.
Úvodní poznámky
22.
EKEK umožňuje vnitrostátním regulačním orgánům uložit společnostem, jako je Telekom Deutschland, povinnost poskytnout ostatním operátorům v odvětví (alternativním operátorům) přístup k inženýrským sítím (
13
) těchto společností (
14
).
23.
Noví alternativní operátoři tak mohou získat přístup k existující civilní infrastruktuře, která je nezbytná pro realizaci vlastního budování sítě. Pokud by takový přístup neměli, byli by omezeni nákladnějšími podmínkami, protože by museli sami provádět výstavbu prvků (inženýrské stavby) nezbytných pro budování svých sítí (
15
).
24.
Jedním z cílů, na nichž je založeno zavedení povinnosti přístupu k inženýrským sítím, je podpořit vznik udržitelné hospodářské soutěže mezi operátory elektronických komunikací.
B.
Vymezení sporu
25.
BNetzA uložila společnosti Telekom Deutschland povinnost poskytnout jiným podnikům v daném odvětví přístup k některým svým inženýrským sítím za podmínek uvedených v bodě 12 tohoto stanoviska. Za tímto účelem uvedla jako právní základ svého rozhodnutí § 26 odst. 3 bod 10 (
16
) TKG.
26.
Za účelem posouzení, zda bylo toto opatření odůvodněné a přiměřené, provedla BNetzA „přezkum kritérií pro posouzení podle § 26 TKG“. Za tímto účelem ověřila, zda uložení povinnosti přístupu splňuje široký soubor cílů a zároveň dodržuje zásady a kritéria stanovená v tomto ustanovení.
27.
„Soubor cílů“ posuzovaných BNetzA se skládal ze čtyř základních cílů:
–
zajištění propojenosti a podpora přístupu k sítím o velmi vysoké kapacitě a jejich využívání všemi občany a podniky;
–
podpora hospodářské soutěže, zejména hospodářské soutěže na maloobchodním trhu;
–
ochrana uživatelů v oblasti elektronických komunikací maximalizací jejich užitku, pokud jde o cenu a kvalitu služeb, propojitelnost, širokou dostupnost a urychlená výstavba sítí s velmi vysokou kapacitou;
–
podpora rozvoje vnitřního trhu Unie, včetně poskytování celoevropských služeb.
28.
Pokud jde o regulační zásady (objektivní, transparentní, nediskriminující a proporcionální), které jsou nezbytné pro dosažení sledovaných cílů, a kritéria, která podle § 26 odst. 2 druhé věty TKG musí být zohledněna při posuzování opatření, BNetzA tvrdila, že je posoudila (
17
).
29.
Spor, který je předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, se omezuje na otázku, zda BNetzA správně posoudila všechny sledované cíle (tvrzení Agentury), nebo zda měla naopak přezkoumat pouze dva cíle uvedené v § 26 odst. 1 TKG (tvrzení Telekom Deutschland).
30.
Složitost věci vyplývá zaprvé z obtíží při výkladu § 26 TKG, který do jediného ustanovení začleňuje obsah článků 72 a 73 EKEK. Zadruhé stejné obtíže vznikají s ohledem na články 72 a 73 EKEK.
31.
Podle předkládajícího soudu naráží výklad článku 26 TKG za účelem jeho uvedení do souladu s unijním právem na překážku, že vnitrostátní pravidlo umožňuje protichůdné chápání (
18
).
32.
Soudní dvůr nemůže zasahovat do diskuse o výkladu § 26 TKG. Přísluší mu pouze určit, s ohledem na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, výklad článku 72 nebo případně článku 73 EKEK. Za tímto účelem může předkládajícímu soudu poskytnout vodítka, která umožní konstatovat slučitelnost vnitrostátního pravidla s unijním právem.
33.
Předkládající soud uvádí, že „pro uložení povinnosti přístupu k inženýrským stavbám [je] předně relevantní pouze ustanovení článku 72 EKEK“ (
19
). Dále dodává, že „ ‚Sedes materiae‘ řešení problému by […] mohl být 72 odst. 2 EKEK“ (
20
).
34.
Ve skutečnosti zastávají obě účastnice řízení stejné stanovisko. Telekom Deutschland (
21
) a BNetzA (vyjadřující stanovisko německé vlády) (
22
) potvrzují, že odpověď na předběžnou otázku závisí na výkladu článku 72 EKEK.
35.
Souhlasím s předkládajícím soudem a oběma účastnicemi řízení, což mě vede k tomu, abych se zabýval výkladovými obtížemi vyplývajícími z čl. 72 odst. 2 EKEK. Budu se jimi zabývat v následujícím textu. Na konci tohoto stanoviska se rovněž vyjádřím k (neexistenci) dopadu článku 73 EKEK na řešení tohoto sporu.
C.
Relevantnost čl. 72 odst. 2 EKEK pro projednávanou věc
36.
Podle mého názoru vyjádření některých zúčastněných svým stupněm abstrakce přesahují konkrétní okolnosti projednávané věci.
37.
Zejména se domnívám, že nebyla věnována dostatečná pozornost dvěma relevantním okolnostem projednávané věci: zaprvé Telekom Deutschland je podnikem s významnou tržní silou na konkrétním regulovaném trhu elektronických komunikací (
23
); zadruhé inženýrské sítě, ke kterým je poskytnut přístup, nejsou součástí „relevantního trhu“ (
24
).
38.
V tomto kontextu se odpověď na předběžnou otázku nachází v čl. 72 odst. 2 EKEK a podle německé vlády (
25
) v čl. 68 odst. 4 písm. c) EKEK.
39.
Článek 72 EKEK, nadepsaný „Přístup k inženýrským stavbám“, v odstavci 2 stanoví, že „[v]nitrostátní regulační orgány mohou podniku uložit povinnost poskytnout přístup v souladu s tímto článkem bez ohledu na to, zda jsou aktiva dotčená touto povinností součástí relevantního trhu“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
40.
Toto pravidlo potvrzuje i doporučení 2020/2245, ve kterém se uvádí: „Článek 72 [EKEK] dále vnitrostátním regulačním orgánům umožňuje uložit povinnost poskytnout přístup k inženýrským stavbám jako samostatné nápravné opatření na kterémkoli relevantním velkoobchodním trhu. Taková povinnost poskytnout přístup k inženýrským stavbám může být odůvodněná bez ohledu na to, zda je fyzická infrastruktura, k níž je poskytován přístup, součástí regulovaného relevantního trhu […]“ (
26
)
41.
Jak jsem přitom právě uvedl:
–
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká právě „povinnost[i] poskytnout přístup k inženýrským stavbám, které podle analýzy trhu nejsou součástí relevantního trhu“ (první pododstavec předběžné otázky, kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
–
Operátor, kterému je tato povinnost přístupu uložena, má významnou tržní sílu na trhu velkoobchodních služeb s místním přístupem poskytovaným v pevném místě. Na základě tohoto postavení mu mohou být uloženy povinnosti stanovené v kapitole IV, nadepsané „Nápravná opatření týkající se přístupu, ukládaná podnikům s významnou tržní silou“, hlavy II nadepsané „Přístup“, části II nadepsané „Sítě“, EKEK, zahrnující články 68 až 82.
42.
Článek 72 odst. 2 EKEK obsahuje, opakuji, právní úpravu povinnosti poskytnout přístup k inženýrským sítím, které nejsou součástí relevantního trhu, ale patří podniku s významnou tržní silou. Pokud jsou splněny obě okolnosti, umožňuje tento článek vnitrostátnímu regulačnímu orgánu uložit povinnost přístupu.
43.
Pokud by neexistovalo pravidlo, jako je čl. 72 odst. 2 EKEK, inženýrské sítě, o které se jedná v této věci, jelikož nejsou součástí relevantního trhu, by se nacházely mimo působnost povinnosti přístupu. Podniky elektronických komunikací, které jsou vlastníky těchto inženýrských sítí, by mohly, ale nemusely, poskytnout přístup třetím osobám, a to čistě na základě své obchodní politiky.
44.
Článek 72 odst. 2 EKEK umožňuje uložit povinnost přístupu k inženýrským stavbám (stanovenou v odstavci 1 téhož článku) i k majetku, který není součástí relevantního trhu. Právě tak je tomu v projednávané věci.
45.
Na základě tohoto předpokladu bude dalším krokem určit, proč čl. 72 odst. 2 EKEK stanoví, že uložená povinnost přístupu musí být „nezbytná a přiměřená pro splnění cílů článku 3“ EKEK. Jedná se o pouhou nadbytečnost, anebo má tento požadavek svůj vlastní význam?
46.
Článek 68 odst. 4 písm. c) EKEK, který obecně upravuje ukládání povinností, jež jsou následně podrobně popsány mimo jiné v článcích 72 a 73 EKEK, stanoví, že tyto povinnosti „jsou odůvodněné s ohledem na cíle stanovené v článku 3“.
47.
Na základě výslovného zmocnění v článku 68 EKEK jsou tedy vnitrostátní regulační orgány zmocněny ukládat všechny povinnosti „stanovené v článcích 69 až 74 a 76 až 81“, pokud lze takové uložení odůvodnit s ohledem na cíle uvedené v článku 3 EKEK. Cíle uvedené v tomto posledně uvedeném článku „mají stejnou důležitost“ (
27
).
48.
Z tohoto předpokladu podle mého názoru vyplývá, aniž je nutné uvádět další úvahy, že povinnosti přístupu uvedené v čl. 72 odst. 2 EKEK mohou být samy o sobě odůvodněny cíli článku 3 (
28
).
49.
Jinými slovy, (výjimečné) zahrnutí přístupu k inženýrské stavbě, která není součástí relevantního trhu, do oblasti působnosti EKEK na základě čl. 72 odst. 2, postačuje k tomu, aby se na přístup k této inženýrské stavbě (opět výjimečně) vztahovaly stejné podmínky, které upravují přístup k inženýrské stavbě, jež spadá do oblasti působnosti EKEK.
50.
Ačkoli je v čl. 72 odst. 2 dohody EKEK výslovně uvedeno, že povinnost je „nezbytná a přiměřená pro splnění cílů článku 3“, je to podle mého názoru proto, že stačí, aby byl tento dvojí požadavek (nezbytnost a přiměřenost) splněn, pokud inženýrská stavba, k níž je přístup uložen, není součástí relevantního trhu.
51.
Nejedná se tedy o nadbytečnou zmínku (splnění cílů článku 3 směrnice EKEK je, připomínám, požadováno u všech povinností přístupu), ale o omezující zmínku: možnost uložit přístup k inženýrským stavbám mimo oblast působnosti směrnice EKEK závisí na tom, zda má tato povinnost oporu v konkrétním ustanovení, jako je čl. 72 odst. 2 směrnice EKEK.
52.
Rozdíl mezi oběma odstavci článku 72 EKEK je pouze v intenzitě: obě podmínky odstavce 1 sledují rovněž naplnění některých cílů článku 3 EKEK:
–
Zabránění omezování „vzniku udržitelného konkurenčního trhu“ (čl. 72 odst. 1 EKEK) odpovídá cíli podpory hospodářské soutěže [čl. 3 odst. 2 písm. b) EKEK] nebo přispívání k rozvoji vnitřního trhu [čl. 3 odst. 2 písm. c) EKEK].
–
Hájení „zájmu koncového uživatele“ (čl. 72 odst. 1 EKEK) se shoduje s cílem „prosazovat zájmy občanů Unie“ [čl. 3 odst. 2 písm. d) EKEK].
53.
Z tohoto důvodu jsou podle mého názoru rozdíly mezi německým zněním čl. 72 odst. 1 EKEK a ostatními jazykovými zněním, pokud jde o spojku („a/nebo“), která koordinuje oba cíle uvedené v posledním řádku, v konečném důsledku irelevantní (
29
).
54.
Bez ohledu na to, že vše nasvědčuje tomu, že jde o chybu v psaní (
30
), jak uvádí Komise, nic to nemění na tom, že se jedná o natolik vzájemně propojené cíle, že se prakticky překrývají. V konečném důsledku je v zájmu koncového uživatele, aby se nebránilo vzniku udržitelného konkurenčního trhu.
55.
V každém případě, i když – pro dialektické účely – byly tyto dva cíle formulovány alternativně v čl. 72 odst. 1 EKEK, z hlediska jejich podstaty jsou ve výčtu obecných cílů v článku 3 EKEK (rozvoj vnitřního trhu a prosazování zájmů občanů) spojeny dohromady.
56.
Rozhodující je, že čl. 72 odst. 2 EKEK umožňuje vnitrostátnímu regulačnímu orgánu uložit povinnost přístupu k inženýrským sítím, pokud je „nezbytná a přiměřená pro splnění cílů článku 3“.
57.
Jak ostatně zdůraznila Komise na jednání, BNetzA již při posuzování nezbytnosti a přiměřenosti opatření spočívajícího v uložení povinnosti přístupu zohlednila skutečnost, že neexistence takového opatření by způsobila újmu koncovým uživatelům a bránila by vzniku udržitelného konkurenčního trhu (
31
). Není přitom rozhodující, že posouzení těchto dvou cílů bylo formulováno pozitivně, a nikoli za použití znění § 26 odst. 1 TKG (které s drobnými odchylkami odpovídá znění čl. 72 odst. 1 EKEK).
58.
Souhrnně řečeno, odpověď, která by odpovídala otázce předkládajícího soudu, by měla uvádět, že: a) uložená povinnost spadá pod čl. 72 odst. 2 EKEK a b) podle tohoto ustanovení může být taková povinnost odůvodněná, pokud je nezbytná a přiměřená k dosažení cílů stanovených v článku 3 EKEK.
59.
Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda bylo posouzení BNetzA na základě informací, které měla k dispozici, správné, když uložila společnosti Telekom Deutschland povinnost poskytnout přístup k inženýrským sítím z důvodu, že je to nezbytné a přiměřené s ohledem na soubor cílů článku 3 EKEK.
D.
Dopad článku 73 EKEK
60.
Předkládající soud poté, co zdůraznil, že podle jeho názoru je v projednávané věci „relevantní pouze ustanovení“ článku 72 EKEK, zvažuje hypotézu, že by se použil článek 73 EKEK.
61.
Pokud by tomu tak bylo, dodává, že by vyvstaly tři „problémy“: a) rozdíl mezi jazykovými zněními ustanovení, pokud jde o zahrnutí nebo vypuštění výrazu „zejména“ v odstavci 1, b) takzvaný „test dostatečnosti“ pro vážení zájmů uvedených v odstavci 2 a c) vztah článku 73 EKEK s článkem 68 EKEK.
62.
Považuji za zbytečné zabývat se těmito „problémy“, pokud se za okolností projednávané věci článek 73 EKEK jednoduše nepoužije. Jak Telekom Deutschland, tak německá vláda zastoupená BNetzA, na jednání potvrdily, že článek 73 EKEK se na spor nepoužije. Komise na jednání rovněž tvrdila, že klíčovým ustanovením pro vyřešení sporu je článek 72 EKEK, nikoli článek 73 EKEK.
V. Závěry
63.
Ve světle výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Verwaltungsgericht Köln (Správní soud v Kolíně nad Rýnem, Německo) takto:
„Článek 72 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1972 ze dne 11. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace,
musí být vykládán v tom smyslu, že
zahrnuje uložení povinností přístupu k inženýrské stavbě, které není součástí relevantního trhu, za předpokladu, že tyto povinnosti jsou nezbytné a přiměřené pro splnění obecných cílů uvedených v článku 3 téže směrnice.“
(
1
) – Původní jazyk: španělština.
(
i
) – Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádné ze zúčastněných stran.
(
2
) – Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahn (Spolková agentura pro elektřinu, plyn, telekomunikace, poštu a železnici, Německo; dále jen „BNetzA“).
(
3
) – K pojmu „inženýrská stavba“ nebo „inženýrské sítě“ viz poznámka pod čarou 13 tohoto stanoviska.
(
4
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 11. prosince 2018, kterou se stanoví evropský kodex pro elektronické komunikace (Úř. věst. 2018, L 321, s. 36).); dále jen „EKEK“. Tento kodex zejména přepracoval směrnici Evropského parlamentu a Rady ze dne 7. března 2002 o přístupu k sítím elektronických komunikací a přiřazeným zařízením a o jejich vzájemném propojení (přístupová směrnice) (Úř. věst. 2002, L 108, s. 7; Zvl. vyd. 13/29, s. 323) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/140 ze dne 25. listopadu 2009 (Úř. věst. 2009, L 337, s. 37).
(
5
) – V německém znění tohoto ustanovení na rozdíl od jiných jazykových znění není uvedena souřadící spojka „a“, ale vylučovací spojka „nebo“ („oder“).
(
6
) – V německém znění tohoto ustanovení není na rozdíl od jiných jazykových znění uvedena souřadící spojka „a“, ale vylučovací spojka „nebo“ („oder“).
(
7
) – Zákon o telekomunikacích ze dne 23. června 2021 (BGBl. I 2021, s. 1858) ve znění ze dne 10. září 2021 ve znění zákona ze dne 20. července 2022 (BGBl. I 2022, s. 1166) (dále jen „TKG“).
(
8
) – Strana 5 německého originálu předkládacího rozhodnutí.
(
9
) – Výrok rozhodnutí obsahuje bod 1.2, který jak potvrdila společnost Telekom Deutschland na jednání, nebyl před předkládajícím soudem napaden.
(
10
) – Strana 9 německého originálu předkládacího rozhodnutí.
(
11
) – Strana 10 německého originálu předkládacího rozhodnutí.
(
12
) – Strana 12 německého originálu předkládacího rozhodnutí.
(
13
) – EKEK nedefinuje „inženýrskou stavbu“ ani „inženýrské sítě“. V článku 72 EKEK je uveden neúplný výčet prvků, které jsou součástí „inženýrské stavby“ pro účely usnadnění přístupu. Některá jazyková znění používají v nadpisu článku 72 výrazy „obra civil“ (španělština), „génie civil“ (francouzština), „civil engineering“ (angličtina), „bauliche Anlagen“ (němčina), zatímco jiná používají výrazy „ativos de engenheria civil“ (portugalština) nebo „infrastrutture di ingenieria civile“ (italština). Pokud jde o inženýrské sítě uvedené v bodě 187 odůvodnění EKEK, tento výraz se objevuje v některých zněních tohoto bodu odůvodnění [„activos de obra civil“ (španělština), „actifs de génie civil“ (francouzština), „civil engineering assets“ (angličtina), „ativos de engenharia civil“ (portugalština)], ale v jiných nikoli [„infrastrutture civili“ (italština), „bauliche Anlagen“ (němčina)].
(
14
) – V rámci projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se nejedná o otázku, zda povinnost uložená společnosti Telekom Deutschland poskytnout přístup ke svým inženýrským sítím zahrnuje pouze pasivní infrastrukturu, kterou vlastní, nebo rovněž infrastrukturu, kterou tento operátor může využívat na základě různých titulů, ať už veřejnou či soukromou. BNetzA na jednání tvrdila, že inženýrské sítě, na které se vztahuje povinnost poskytnout přístup, jsou sítě používané společností Telekom Deutschland.
(
15
) – Bod 187 odůvodnění EKEK zdůrazňuje význam tohoto typu přístupu: „Inženýrské sítě, které mohou být hostitelem sítě elektronických komunikací, jsou klíčové pro úspěšné zavádění nových sítí kvůli vysokým nákladům na jejich zdvojování a významným úsporám, kterých je možno dosáhnout při opakovaném využití těchto sítí. Proto je […] v situacích, kdy inženýrské sítě vlastní podnik označený jako podnik s významnou tržní silou, zapotřebí stanovit zvláštní nápravné opatření […]“
(
16
) – Na jednání BNetzA v odpovědi na otázku Soudního dvora uvedla, že uplatnila zejména § 26 odst. 3 bod 10 TKG.
(
17
) – Za dostatečné pro zajištění cílů stanovených v článku 2 TKG označila zejména tyto faktory: technickou a hospodářskou únosnost používání nebo instalace konkurenčního zařízení s ohledem na rychlost vývoje na trhu; již uložené povinnosti podle TKG nebo již uzavřené či nabídnuté komerční dohody o přístupu na dotčeném nebo souvisejícím velkoobchodním trhu a pouhé uložení povinností poskytnout přístup ke kabelovodům, jakož i ke sloupům a podpůrným systémům nadzemního vedení. Dodala, že neztratila ze zřetele základní práva na svobodnou volbu povolání a ochranu vlastnictví dotčených osob.
(
18
) – Předkládací rozhodnutí se týká úvah o obsahu § 26 TKG a o historii jeho vzniku v Německu, ze které „vyplývá více otázek než odpovědí“.
(
19
) – Strana 14 německého originálu předkládacího rozhodnutí.
(
20
) – Strana 16 německého originálu předkládacího rozhodnutí.
(
21
) – Společnost Telekom Deutschland v písemném vyjádření (bod 17) tvrdí, že odpověď na předběžnou otázku závisí na tom, zda podmínka stanovená v čl. 72 odst. 1 EKEK představuje dodatečnou „samostatnou podmínku“ ve vztahu ke zvážení souboru cílů vyžadovaných článkem 68 EKEK.
(
22
) – Bod 13 písemného vyjádření německé vlády. Na jednání tento názor výslovně podpořila.
(
23
) – Jedná se o trh velkoobchodních služeb s místním přístupem poskytovaným v pevném místě. Jeho kvalifikace jako regulovaného trhu („trh 1“) je stanovena v příloze doporučení Komise (EU) 2020/2245 ze dne 18. prosince 2020 o relevantních trzích produktů a služeb v odvětví elektronických komunikací, které připadají v úvahu pro regulaci ex ante podle směrnice [2018/1972] (Úř. věst. 2020, L 439, s. 23).
(
24
) – Obě tyto okolnosti jsou uvedeny v předkládacím rozhodnutí. Zejména druhá je uvedena ve znění samotné předběžné otázky.
(
25
) – Bod 13 in fine písemného vyjádření německé vlády.
(
26
) – Bod 28 odůvodnění doporučení 2020/2245. V jeho bodě 27 odůvodnění se uvádí, že Komise „[…] zvažovala, zda je vhodné v tomto doporučení uvést oddělený trh pro přístup k fyzické infrastruktuře. Protože však v celé Unii existují značné rozdíly v topologii sítí, dostupnosti všudypřítomných kabelovodů a úrovni poptávky po přístupu ke kabelovodům a stožárům, dospěla Komise k závěru, že oddělený trh pro přístup k fyzické infrastruktuře není možné v současné době na úrovni Unie vymezit, a neměl by proto být uveden na seznamu trhů, které připadají v úvahu pro regulaci ex ante“.
(
27
) – Připomínám, že vedle tří obecných cílů, kterými jsou podpora hospodářské soutěže, přispívání k rozvoji vnitřního trhu a prosazování zájmů koncových uživatelů, článek 3 EKEK zahrnuje na stejné hierarchické úrovni cíle podpory připojení a přístupu všech občanů a podniků Unie k sítím s velmi vysokou kapacitou.
(
28
) – V rozsudku ze dne 17. listopadu 2022, TOYA (C‑243/21, EU:C:2022:889), Soudní dvůr rozhodl, že „praxe […], která spočívá v ex ante stanovení minimálních podmínek přístupu k fyzické infrastruktuře provozovatele sítě mimo rámec jakéhokoli konkrétního sporu, a i když nebylo předem prokázáno, že tento provozovatel disponuje významnou tržní silou, může přispět k dosažení obecného cíle směrnice [Evropského parlamentu a Rady 2014/61/EU ze dne 15. května 2014 o opatřeních ke snížení nákladů na budování vysokorychlostních sítí elektronických komunikací (Úř. věst. 2014, L 155, s. 1)], jelikož podporuje a usnadňuje společné využívání stávající fyzické infrastruktury“ (bod 55). Soudní dvůr dodal, že „taková praxe přispívá rovněž ke sledování hlavních cílů určených přístupovou a rámcovou směrnicí. Uvedená praxe totiž tím, že podporuje a usnadňuje společné využívání stávající fyzické infrastruktury, přispívá k dosažení udržitelné hospodářské soutěže, posílení interoperability služeb elektronických komunikací, k rozvoji vnitřního trhu v tomto odvětví a k podpoře zájmů občanů a spotřebitelů Evropské unie, tedy cílů zakotvených zejména v čl. 8 odst. 2 až 4 rámcové směrnice a v čl. 1 odst. 1 přístupové směrnice“ (bod 56).
(
29
) – Rozdíl (který se opakuje v německém znění čl. 73 odst. 1 EKEK) však mizí ve znění § 26 odst. 1 TKG, kde je použitá spojka „a“.
(
30
) – Ve většině znění, která jsem mohl porovnat, se používá souřadicí spojka.
(
31
) – Viz bod 27 tohoto stanoviska.