null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ANDREY BIONDIHO
přednesené dne 11. září 2025(1)
Spojené věci C‑448/24 a C‑449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24),
DSE International BV (C‑449/24)
proti
Belgische Staat
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podala Raad van State (Státní rada, Belgie)]
„ Řízení o předběžné otázce – Raad van State (Státní rada, Belgie) – Výklad čl. 7 odst. 6 a čl. 20 odst. 3 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40 ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES – Výroba, obchodní úprava a prodej tabákových výrobků – Zákaz uvádění tabákových výrobků obsahujících určité přísady na trh – Přísady usnadňující vdechování či příjem nikotinu – Použitelnost zákazu na elektronické cigarety“
I. Úvod
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vznáší jedinou otázku týkající se regulace elektronických cigaret a specifické kategorie přísad v rámci směrnice 2014/40(2). Otázka předložená předkládajícím soudem se týká zejména toho, zda členské státy musí podle čl. 20 odst. 3 směrnice zajistit, aby tekutina obsahující nikotin v elektronických cigaretách neobsahovala přísady, které usnadňují příjem či vdechování nikotinu ve smyslu čl. 7 odst. 6 směrnice.
2. Tato otázka poskytuje příležitost provést výklad relevantních ustanovení ve světle vědeckých poznatků, které se v posledních letech objevily o negativních účincích způsobených elektronickými cigaretami.
3. Ve své analýze nejprve uvedu několik poznámek k výkladu obou ustanovení a poté se budu zabývat nepříznivými účinky elektronických cigaret na lidské zdraví. To mi umožní tvrdit, že v případě směrnice 2014/40 se výklad nebude již (přesněji řečeno nebude pouze) řídit zásadou předběžné opatrnosti, ale regulací odvětví tabákových výrobků a souvisejících výrobků, a tedy proporcionalitou rozhodnutí přijatých unijním normotvůrcem.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
4. Body 18, 39 a 41 odůvodnění směrnice 2014/40 znějí takto:
„(18) Určité přísady jsou používány za účelem vytvoření dojmu o zdravotních výhodách tabákových výrobků, snížení zdravotních rizik či zvýšení duševní bdělosti či fyzické výkonnosti. Tyto přísady, jakož i přísady, jež mají v neshořelé formě vlastnosti [karcinogenní, mutagenní či toxické pro reprodukci, KMR] by měly být zakázány s cílem zajistit jednotná pravidla v rámci celé Unie a vysokou úroveň ochrany lidského zdraví. Zakázány by měly být rovněž přísady, jež zvyšují návykovost a toxicitu.
[...]
(39) Podle této směrnice by měly být uváděny na trh pouze elektronické cigarety, které uvolňují dávky nikotinu rovnoměrně. Rovnoměrné uvolňování dávek nikotinu za normálních podmínek užití je nezbytné pro účely ochrany zdraví, bezpečnosti a kvality i pro zabránění riziku náhodné užívání vysokých dávek.
[...]
(41) Vzhledem k tomu, že nikotin je toxickou látkou a s ohledem na možná zdravotní a bezpečnostní rizika, včetně rizik pro osoby, kterým daný výrobek není určen, by měla být tekutina obsahující nikotin uváděna na trh pouze v elektronických cigaretách nebo náhradních náplních, jež splňují určité bezpečnostní a kvalitativní požadavky. [...]“
5. Článek 1 směrnice 2014/40, nadepsaný „Předmět“, zní takto:
„Cílem této směrnice je sblížit právní a správní předpisy členských států týkající se: [...]
f) uvádění na trh a označování některých výrobků souvisejících s tabákovými výrobky, zejména elektronických cigaret [...],
aby bylo usnadněno hladké fungování vnitřního trhu s tabákovými a souvisejícími výrobky, přičemž základem je zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví zejména v případě mladých lidí, a aby byly splněny povinnosti Unie podle Rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku (dále jen ‚rámcová úmluva‘).“
6. Článek 7 odst. 6 písm. d) téže směrnice, nadepsaný „Regulace složek“, zní takto:
„Členské státy zakáží uvádět na trh tabákové výrobky obsahující tyto přísady:
[...]
d) pro tabákové výrobky ke kouření přísady usnadňující vdechování nikotinu či příjem nikotinu.“
7. Článek 20 odst. 1 téže směrnice, nadepsaný „Elektronické cigarety“, zní následovně:
„Členské státy zajistí, že elektronické cigarety a náhradní náplně budou uvedeny na trh, pouze pokud jsou v souladu s touto směrnicí a se všemi ostatními příslušnými právními předpisy Unie.“
8. Článek 20 odst. 3 písm. c) stanoví:
„Členské státy zajistí, aby:
[...]
c) tekutina obsahující nikotin neobsahovala přísady uvedené v čl. 7 odst. 6.“
B. Belgické právo
9. Článek 4 odst. 4 bod 5 koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (královský výnos ze dne 28. října 2016 o výrobě a prodeji elektronických cigaret, dále jen „královský výnos ze dne 28. října 2016“), ve znění článku 3 koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (královský výnos ze dne 7. listopadu 2022(3), kterým se mění královský výnos ze dne 28. října 2016 o výrobě a prodeji elektronických cigaret, dále jen „královský výnos ze dne 7. listopadu 2022“), v části „Složení a technické normy“ zní takto:
„Tekutina obsahující nikotin neobsahuje následující přísady:
[...]
5. Přísady usnadňující vdechování či příjem nikotinu.“
III. Spor v původním řízení a předběžná otázka
10. Královský výnos ze dne 28. října 2016 o výrobě a prodeji elektronických cigaret provedl právní úpravu elektronických cigaret stanovenou ve směrnici 2014/40.
11. Dne 6. července 2021 oznámil Belgische Staat (Belgický stát) na základě směrnice 2015/1535(4) Evropské komisi návrh změny článku 4 královského výnosu ze dne 28. října 2016, který původně stanovil zahrnutí čtyř skupin přísad, které jsou zakázány pro elektronické cigarety.
12. Dne 7. listopadu 2022 však Belgische Staat (Belgický stát) schválil královský výnos, který v rámci změny článku 4 královského výnosu z roku 2016 na rozdíl od toho, co bylo původně stanoveno, zahrnuje pátou kategorii zakázaných přísad, a sice právě ty, které se týkají vdechování či příjmu nikotinu.
13. Dne 13. března 2023 podaly společnosti British American Tobacco (dále jen „BAT“), Nicoventures Holdings Ltd (dále jen „NH“) a DSE International BV (dále jen „DSE“) (dále také společně jen „žalobkyně v původních řízeních“) k Raad van State (Státní rada, Belgie) dvě žaloby znějící na zrušení královského výnosu ze dne 7. listopadu 2022, a to na základě dvou důvodů pro zrušení, z nichž pouze druhý je relevantní v rámci řízení o předběžné otázce(5).
14. V rámci druhého žalobního důvodu žalobkyně konkrétně tvrdí, že článek 3 královského výnosu ze dne 7. listopadu 2022 „překračuje oblast působnosti právní úpravy v oblasti elektronických cigaret a je v rozporu se [směrnicí 2014/40]“. Konkrétně se podle žalobkyň čl. 7 odst. 6 písm. d) týká pouze kategorie „tabákových výrobků ke kouření“, do níž elektronické cigarety nespadají, neboť neobsahují tabák a nedochází v nich ke spalování.
15. Na podporu svého tvrzení žalobkyně uvádějí, že s ohledem na definice „tabákový výrobek ke kouření“ a „elektronická cigareta“ uvedené v čl. 2 bodech 9 a 16 směrnice je oblast působnosti čl. 7 odst. 6 písm. d) směrnice omezena pouze na „tabákové výrobky ke kouření“, přičemž elektronické cigarety jsou z ní jasně vyloučeny.
16. Dále mají žalobkyně za to, že článek 3 královského výnosu z roku 2022 představuje omezení, které je v rozporu s článkem 24 směrnice 2014/40, jelikož tento článek stanoví, že členské státy nemohou zakázat či omezit uvedení na trh tabákových a souvisejících výrobků, pokud jde o aspekty, které jsou touto směrnicí harmonizovány.
17. Vzhledem k tomu, že Raad van State (Státní rada) měla pochybnosti o tom, zda čl. 20 odst. 3 písm. c) směrnice 2014/40 odkazuje na čl. 7 odst. 6 této směrnice, rozhodla se přerušit obě původní řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 20 odst. 3 písm. c) směrnice 2014/40 ve spojení s jejím čl. 7 odst. 6 vykládán v tom smyslu, že členským státům ukládá v souvislosti s uváděním elektronických cigaret a náhradních náplní na trh povinnost zakázat, aby tekutiny obsahující nikotin obsahovaly přísady, které usnadňují jeho vdechování či příjem, jak stanoví čl. 7 odst. 6 písm. d) směrnice, ačkoliv u elektronických cigaret nedochází ke spalování ani ke vzniku dýmu?“
18. Písemná vyjádření předložily žalobkyně v původních řízeních, jakož i belgická, česká, německá, francouzská, rakouská a portugalská vláda a Komise.
IV. Analýza
19. Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 20 odst. 3 písm. c) ve spojení s čl. 7 odst. 6 směrnice 2014/40 vykládán v tom smyslu, že elektronické cigarety a náhradní náplně, jejichž tekutina obsahující nikotin obsahuje přísady, které usnadňují jeho vdechování či příjem, nemohou být uváděny na trh. Belgická právní úprava týkající se konkrétně elektronických cigaret výslovně stanoví, že tekutina obsahující nikotin nesmí obsahovat přísady usnadňující jeho vdechování či příjem.
20. Z důvodů, které vysvětlím níže, jsem toho názoru, že na otázku položenou předkládajícím soudem je třeba odpovědět kladně.
21. Již dvacet pět let uplynulo od historického rozsudku ze dne 5. října 2000, Německo v. Parlament a Rada, v němž Soudní dvůr potvrdil, že [unijní] normotvůrce se může opřít o ustanovení týkající se vytvoření vnitřního trhu, i když je ochrana lidského zdraví určující při volbě, kterou je nutno učinit, pokud je přijatý akt skutečně zaměřen na zlepšení podmínek pro zavedení a fungování vnitřního trhu(6). Soudní dvůr rovněž objasnil, že harmonizace právních a správních předpisů členských států, jejichž cílem je ochrana a zlepšování lidského zdraví, je Smlouvou vyloučena, ale to neznamená, že harmonizační opatření přijatá na základě jiných ustanovení Smlouvy, v tomto případě článku 114 SFEU, nemohou mít dopad na ochranu lidského zdraví(7).
22. Soudní dvůr pak opakovaně připomněl, že harmonizační opatření přijatá Unií v oblasti tabákových a souvisejících výrobků splňují „dvojí cíl“: a) usnadnit hladké fungování vnitřního trhu s těmito výrobky, b) přičemž základem je zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví zejména v případě mladých lidí(8).
23. Vzájemné závislosti mezi oběma cíli lze dosáhnout pouze na úrovni Unie, aby se zabránilo vzniku rozdílů mezi vnitrostátními právními úpravami v této konkrétní oblasti, a tedy překážek volného pohybu a narušení hospodářské soutěže(9).
24. Stejně tak vzhledem k prvořadému významu ochrany lidského zdraví v rámci unijního právního řádu(10) přísluší unijnímu normotvůrci, aby do svých rozhodnutí týkajících se regulace zahrnul jednak možné hospodářské důsledky vyplývající pro podniky povinné dodržovat povinnosti a zákazy vyplývající z harmonizačních opatření, a jednak nutnost zajistit vysokou úroveň ochrany zdraví. Nutnost, jejíž splnění, jak připomněl Soudní dvůr, „může odůvodnit i značné negativní hospodářské důsledky“(11).
25. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že i předmětná směrnice splňuje „dvojí cíl“, jak je uveden v článku 1 samotné směrnice. Článek 1 stanoví sblížení ustanovení členských států s cílem usnadnit hladké fungování vnitřního trhu s tabákovými a souvisejícími výrobky, zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a splnit závazky Unie vyplývající z rámcové úmluvy [Světové zdravotnické organizace (WHO) o kontrole tabáku].
26. Analýza konkrétních ustanovení, o jejichž výklad předkládající soud žádá, vede ke stejnému závěru.
27. Podle ustálené judikatury je při výkladu ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i kontext, do kterého zapadá, a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(12).
28. Pokud jde o doslovný výklad, považuji úvodem za užitečné připomenout, že směrnice se v podstatě týká dvou druhů výrobků. Týká se „tabákových výrobků“ uvedených v hlavě II směrnice, které se dále dělí na tabákové výrobky „ke kouření“ (tj. výrobky, které zahrnují proces spalování) a „bezdýmné“ (jako žvýkací tabák, šňupací tabák a tabák pro orální užití)(13). Dále se směrnice týká „elektronických cigaret a bylinných výrobků ke kouření“, které jsou uvedeny v hlavě III směrnice.
29. Článek 7 je zařazen do kapitoly I hlavy II, nadepsané „Tabákové výrobky“. Ustanovení spadající do uvedené hlavy tak odkazují pouze na tabákové výrobky. Článek 7 odst. 6 písm. d) se konkrétně vztahuje na tabákové výrobky ke kouření, protože unijní normotvůrce zamýšlel zakázat přísady, které usnadňují vdechování či příjem nikotinu, pro konkrétní kategorii tabákových výrobků, jako jsou tabákové výrobky ke kouření. Z toho vyplývá, že vzhledem k textovému umístění článku 7 v rámci směrnice se odstavec 6 tohoto ustanovení nemohl výslovně vztahovat také na elektronické cigarety.
30. Jinými slovy, obecně argumentovat, že čl. 7 odst. 6, aby se mohl vztahovat na elektronické cigarety, by na ně měl a mohl výslovně odkazovat, by znamenalo ignorovat samotnou systematiku této směrnice.
31. Článek 20, který se nachází v hlavě III, nadepsané „[e]lektronické cigarety a bylinné výrobky ke kouření“, v odst. 3 písm. c) stanoví, že „tekutina obsahující nikotin [nesmí obsahovat] přísady uvedené v čl. 7 odst. 6“, aniž rozlišuje mezi tabákovými výrobky ke kouření. Normotvůrce tedy měl v úmyslu odkázat na všechny přísady uvedené v čl. 7 odst. 6, včetně těch, které usnadňují vdechování či příjem nikotinu.
32. Doslovný výklad by tedy mohl být již dostačující k závěru, že podle čl. 20 odst. 3 ve spojení s čl. 7 odst. 6 musí členské státy zajistit, aby elektronické cigarety a náplně do elektronických cigaret neobsahovaly přísady, které usnadňují vdechování či příjem nikotinu.
33. Jsem si však vědom toho, jak zdůraznily některé zúčastněné strany, že stále mohou přetrvávat výkladové pochybnosti. Podle mého názoru mohou být pochybnosti zcela rozptýleny teleologickým výkladem. Zejména s ohledem na jeden z cílů(14) směrnice, jímž je zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, jelikož vědecké důkazy prokázaly, že nebezpečnost elektronických cigaret je z kvalitativního hlediska srovnatelná s nebezpečností tradičních cigaret.
34. Jak je uvedeno v bodě 7 odůvodnění směrnice 2014/40, „[l]egislativní opatření na úrovni Unie je rovněž nezbytné k provedení Rámcové úmluvy Světové zdravotnické organizace o kontrole tabáku (dále jen ‚rámcová úmluva‘) z května roku 2003, jejímiž ustanoveními jsou Unie a její členské státy vázány. [...]“.
35. Ve vědecké komunitě několik studií prokázalo, že elektronické cigarety mají negativní účinky na lidské zdraví. Tyto účinky jsou způsobeny zejména druhem látek vznikajících při používání elektronických cigaret a nikotinem obsaženým v tekutině cigarety. Negativní účinky elektronických cigaret na lidské zdraví lze považovat za srovnatelné s účinky tradičních cigaret.
36. Ve stanovisku vědeckého výboru („SCHEER“) pro Evropskou komisi ze dne 16. dubna 2021 se totiž uvádí, že přijímání nikotinu prostřednictvím těchto zařízení může být srovnatelné s přijímáním nikotinu z tradičních cigaret(15). Výše uvedený výbor například tvrdí, že na základě délky užívání a počtu „potáhnutí“ mohou sérové hladiny nikotinu v elektronických cigaretách dosáhnout úrovní tradičních cigaret(16).
37. Také technické zprávy zveřejněné WHO potvrzují negativní účinky elektronických cigaret na lidské zdraví. Z tohoto důvodu WHO vyzvala smluvní strany úmluvy, aby přijaly politiky na prevenci a omezení závislosti na nikotinu, které by měly být součástí širšího programu boje proti kouření(17).
38. V této konkrétní oblasti, v níž jsou současné vědecké poznatky jasné, je existence rizika pro veřejné zdraví skutečná a dostatečně doložená(18).
39. Kromě toho je možná vhodné připomenout, že zásada předběžné opatrnosti, kterou Soudní dvůr používá při posuzování vědeckých údajů a možných rizik pro zdraví, ve skutečnosti zahrnuje dvě fáze, a to a) identifikace případných negativních důsledků dotčených látek nebo potravin pro zdraví a důkladné posouzení zdravotních rizik založené na nejspolehlivějších dostupných vědeckých poznatcích a nejnovějších výsledcích mezinárodního výzkumu; a b) pouze v případě, že vyjde najevo, že je nemožné s jistotou určit tvrzené riziko nebo jeho rozsah z důvodu nedostatečných, nepřesvědčivých nebo nepřesných výsledků provedených studií, avšak pravděpodobnost skutečné škody pro veřejné zdraví za předpokladu realizace rizika trvá, pak zásada předběžné opatrnosti odůvodňuje přijetí omezujících opatření, pokud tato opatření nejsou diskriminační a jsou objektivní(19).
40. V případě předmětné směrnice patrně, v souladu s výkladem navrženým z hlediska ochrany zdraví, (již) neexistují důvody předběžné opatrnosti, ale pouze regulační důvody.
41. Lze tedy mít za to, že na základě současných vědeckých poznatků a z hlediska ochrany lidského zdraví nelze elektronické cigarety považovat za bezpečné pro lidské zdraví a že přijímání nikotinu z elektronických cigaret se významně neliší od přijímání nikotinu z tradičních cigaret.
42. Nad rámec logiky zásady předběžné opatrnosti, je třeba se stručně zabývat posouzením přiměřenosti rozhodnutí učiněných normotvůrcem, neboť o to se jedná. Podle článku 114 SFEU má unijní normotvůrce určitý prostor pro uvážení při provádění harmonizace a je oprávněn zasáhnout prostřednictvím opatření, která považuje za vhodná v souladu s odstavcem 3 uvedeného článku(20), jakož i v souladu se zásadami zakotvenými v SFEU a v judikatuře(21).
43. Žalobkyně v původních řízeních tvrdí, že na elektronické cigarety se nemůže vztahovat režim totožný s režimem tabákových výrobků, jelikož u elektronických cigaret nedochází ke spalování ani ke vzniku dýmu. Tvrdí, že právě takto musí být harmonizace vykládána, to znamená, že vzhledem k odlišným objektivním vlastnostem obou výrobků musí být elektronické cigarety regulovány odděleně od tabákových výrobků. Tento argument není přesvědčivý: je pravda, že v předchozích rozhodnutích Soudní dvůr výslovně uznal, že „[elektronické cigarety] se od [tabákových výrobků] liší svými objektivními vlastnostmi, jakož i svou novostí na dotčeném trhu, což ve vztahu k nim odůvodňuje použití zvláštní právní úpravy“(22).
44. Skutečnost, že elektronické cigarety mohou být předmětem zvláštní právní úpravy, však zároveň neodůvodňuje, že by tato právní úprava mohla vybočit mimo rámec základního cíle ochrany lidského zdraví, kterého má směrnice dosáhnout(23).
45. Ze stejného důvodu by tvrzení, že harmonizace by měla být prováděna tak, že bude zachováno rozdílné zacházení s oběma dotčenými typy výrobků – s elektronickými cigaretami a tabákovými výrobky – vedlo podle mého názoru k zohlednění pouze jednoho z cílů, a sice cíle zajistit hladké fungování vnitřního trhu, čímž by došlo k opomenutí druhého cíle, a sice cíle vysoké úrovně ochrany lidského zdraví. Tento cíl však, jak bylo uvedeno v bodě 24 výše, slouží jako vodítko pro výklad takových ustanovení, jako jsou předmětná ustanovení.
46. V tomto ohledu se obávám, že pokud by se mělo za to, že se zákaz přísad, které usnadňují vdechování či přijímání nikotinu, nevztahuje na elektronické cigarety, zvýšilo by to riziko nepříznivých účinků na zdraví spotřebitelů, a zejména mladých lidí, kteří představují nejpočetnější skupinu uživatelů tohoto typu výrobku(24).
47. Kromě toho, pokud by unijní normotvůrce výslovně stanovil, že se dotčený zákaz přísad nevztahuje na elektronické cigarety, mělo by to za následek, že by elektronické cigarety v rozporu s logikou bodu 43 odůvodnění směrnice mohly vést k závislosti na nikotinu(25).
48. Jednalo by se tedy o riziko, které by unijní normotvůrce nemohl přijmout s ohledem na zásadu předběžné opatrnosti (dříve) a zásadu proporcionality (nyní), a to tím spíše ve světle současných vědeckých poznatků. Podle zásady předběžné opatrnosti je mimoto unijní normotvůrce již plně oprávněn přijmout ochranná opatření, aniž musí čekat na úplné prokázání skutečné existence a závažnosti těchto rizik, přetrvává-li nejistota ohledně existence nebo dosahu rizik pro lidské zdraví(26).
49. To jasně potvrzuje bod 41 odůvodnění směrnice, který když uvádí, že nikotin „je toxickou látkou“, která představuje „možná zdravotní [...] rizika, včetně rizik pro osoby, kterým daný výrobek není určen“, stanoví, že tekutina obsahující nikotin – tj. tekutina používaná elektronickými cigaretami – „by měla být [...] uváděna na trh pouze v elektronických cigaretách nebo náhradních náplních, jež splňují určité bezpečnostní a kvalitativní požadavky“.
50. Kromě toho tvrdit, že dotčený zákaz se nevztahuje i na elektronické cigarety, by znamenalo ignorovat varování WHO v tomto ohledu. Na šestém zasedání konference smluvních stran rámcové úmluvy, které se konalo dne 18. října 2014, bylo smluvním stranám doporučeno, aby zakázaly nebo regulovaly také používání elektronických cigaret, „s ohledem na vysokou úroveň ochrany lidského zdraví“(27). WHO nedávno v technické poznámce z roku 2023 poté, co zdůraznila, že podle vědeckých studií nejsou elektronické cigarety účinné při odvykání kouření, vyzvala smluvní strany, aby přijaly opatření ke snížení rizik spojených s používáním elektronických cigaret, se zvláštním zřetelem na mladé lidi(28).
51. Lze tedy dospět k závěru, že s ohledem na zásady předběžné opatrnosti a proporcionality nelze mít za to, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně v původních řízeních, je takové omezení, jaké zavedla Belgische Staat (Belgie), doplňkové k tomu, co již stanoví směrnice 2014/40, z čehož vyplývá, že není v rozporu s čl. 24 odst. 1 směrnice 2014/40, který je nadepsán „Volný pohyb“.
52. Jsem tedy toho názoru, že článek 3 královského výnosu Belgische Staat (Belgie) ze dne 7. listopadu 2022, který stanoví, že tekutina obsahující nikotin nesmí obsahovat přísady, které usnadňují jeho vdechování či příjem, není v rozporu se směrnicí 2014/40 jako celkem.
53. Z toho vyplývá, že zákaz přísad, které usnadňují vdechování či příjem nikotinu, i pro elektronické cigarety je podle mého názoru třeba chápat jako opatření směřující k dosažení cíle zajištění vysoké úrovně ochrany lidského zdraví v souladu s příslušnými ustanoveními SFEU a Listiny(29).
V. Závěry
54. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na žádost Raad van State (Státní rada, Belgie) o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl následovně:
„Článek 20 odst. 3 písm. c) ve spojení s čl. 7 odst. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40/EU ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES musí být vykládán v tom smyslu, že členské státy musí zajistit, aby kapalina obsahující nikotin neobsahovala přísady, které usnadňují jeho vdechování či příjem, jak stanoví čl. 7 odst. 6 písm. d), ačkoliv u elektronické cigarety nedochází ke spalování ani ke vzniku dýmu.“
1 Původní jazyk: italština.
2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40/EU ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES (Úř. věst. 2014, L 127, s. 1).
3 Belgisch Staatsblad, 11. ledna 2023, s. 5873.
4 Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (kodifikované znění) (Úř. věst. 2015, L 241, s. 1). Podle této směrnice jsou členské státy na základě zásady loajální spolupráce povinny oznámit Komisi své legislativní návrhy v oblasti technických předpisů před jejich přijetím.
5 Vzhledem k tomu, že předkládající soud měl za to, že o prvním žalobním důvodu lze rozhodnout podpůrně ve vztahu ke druhému žalobnímu důvodu, přerušil přezkum prvního žalobního důvodu, aniž v tomto ohledu podal jakoukoli žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Pro úplnost účastnice řízení v rámci prvního žalobního důvodu uplatněného v původních řízeních tvrdí, že Belgické království řádně neoznámilo návrh královského výnosu Evropské komisi, takže došlo k porušení procesních požadavků směrnice 2015/1535.
6 Rozsudek ze dne 5. října 2000, Německo v. Parlament a Rada (C‑376/98, EU:C:2000:544, bod 88).
7 Rozsudek ze dne 5. října 2000, Německo v. Parlament a Rada (C‑376/98, EU:C:2000:544, body 77 a 78). Viz naposledy rozsudek ze dne 26. června 2025, PJ Carroll a Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, bod 40 a citovaná judikatura.
8 V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, bod 124), a ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 80).
9 V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, body 64 a 179), a ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, body 117 a 118).
10 V souladu s čl. 35 druhou větou Listiny základních práv a s článkem 9 SFEU, čl. 114 odst. 3 SFEU a čl. 168 odst. 1 SFEU musí být při vymezování a provádění všech politik a činností Unie – tedy i při provádění harmonizace – zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví, viz naposledy rozsudek ze dne 22. června 2023, Komise v. Maďarsko (C‑823/21, EU:C:2023:504, bod 55).
11 Mimo jiné viz rozsudek ze dne 22. listopadu 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, bod 54).
12 Viz naposledy rozsudek ze dne 9. ledna 2025, Holding Communal (C‑627/23, EU:C:2025:9, bod 28 a citovaná judikatura).
13 V tomto ohledu viz čl. 2 body 4, 5, 9 a 13, jakož i čl. 19 odst. 4 směrnice 2014/40.
14 Viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 80), v němž Soudní dvůr výslovně uvedl „dvojí cíl [směrnice] má usnadnit hladké fungování vnitřního trhu s tabákovými výrobky a výrobky s nimi souvisejícími, přičemž základem je zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví zejména v případě mladých lidí“. Viz také rozsudky ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další (C‑547/14, EU:C:2016:325, bod 220); ze dne 22. února 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a další (C‑160/20, EU:C:2022:101, bod 32), a ze dne 15. května 2025, Bundesminister für Gesundheit (C‑717/23, EU:C:2025:351, bod 49). Viz naposledy rozsudek ze dne 26. června 2025, PJ Carroll a Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, body 54 a 55).
15 Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, European Commission, Opinion on electronic cigarettes, 16. dubna 2021, s. 6.
16 Tamtéž, s. 8. Kromě toho s ohledem na vědecké důkazy o negativních účincích takzvaných „nově se objevujících“ výrobků, jako jsou elektronické cigarety [viz bod 2 Doporučení Rady o prostředí bez kouře a aerosolů, kterým se nahrazuje doporučení Rady 2009/C 296/02 (právní základ navržený Komisí: čl. 168 odst. 6 SFEU) – Přijetí (Sdělení ST 15059 2024 INIT) Generálním sekretariátem Rady Evropské unie (14. listopadu 2024)], Rada přijala doporučení nazvané „Doporučení Rady o prostředí bez kouře a aerosolů, kterým se nahrazuje doporučení Rady 2009/C 296/02“ (Úř. věst. C, C/2024/7425). Na rozdíl od předchozího zrušeného doporučení byla oblast působnosti tohoto doporučení, které bylo přijato dne 3. prosince 2024, rozšířena na elektronické cigarety.
17 WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, prosinec 2023, s. 5. Mimo jiné v rozsudku ze dne 4. května 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 51), Soudní dvůr při přezkumu platnosti článku 20 směrnice 2014/40 rovněž zohlednil zprávu Světové zdravotnické organizace ze dne 1. září 2014 s názvem „Elektronické inhalátory nikotinu“ [Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO, (FCTC/COP/6/10 Rev.1), dostupné na: https://iris.who.int/handle/10665/147110]. Viz obdobně rozsudek ze dne 9. září 2003, Monsanto Agricoltura Italia a další (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 79).
18 Obdobně viz rozsudky ze dne 2. prosince 2004, Komise v. Nizozemsko (C‑41/02, EU:C:2004:762, bod 49); ze dne 9. září 2003, Monsanto Agricoltura Italia a další (C‑236/01, EU:C:2003:431, bod 109), a ze dne 28. ledna 2010, Komise v. Francie (C‑333/08, EU:C:2010:44, bod 87).
19 Obdobně viz rozsudek ze dne 19. ledna 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, body 56 a 57).
20 Článek 114 SFEU odst. 3 stanoví: „Komise bude ve svých návrzích podle odstavce 1 týkajících se zdraví, bezpečnosti, ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele vycházet z vysoké úrovně ochrany a přihlédne přitom zejména k novému vývoji založenému na vědeckých poznatcích. V rámci svých pravomocí usilují o tento cíl též Evropský parlament a Rada“. Viz také naposledy rozsudek ze dne 26. června 2025, PJ Carroll a Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, bod 41 a citovaná judikatura).
21 V tomto smyslu viz také rozsudky ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další (C‑547/14, EU:C:2016:325, body 62 a 63), a ze dne 22. června 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 49).
22 Viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, bod 62). V bodě 63 pak Soudní dvůr s ohledem na rozdíly mezi oběma kategoriemi výrobků považoval srovnání mezi pravidly, která se vztahují na tabákové výrobky, s pravidly, která upravují elektronické cigarety, jakož i náhradní náplně, za irelevantní.
23 V tomto ohledu souhlasím s vyjádřením Komise v tomto bodě. Komise tvrdí, že by bylo neslučitelné s cílem zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví, pokud by vzhledem k tomu, že elektronické cigarety vypouštějí výpary, mohly být přísady, které usnadňují vdechování či přijímání nikotinu, vyloučeny z přísad zakázaných a uvedených ve směrnici, a to v souladu s čl. 20 odst. 3 písm. c) ve spojení s čl. 7 odst. 6.
24 Podle stanoviska vědeckého výboru SCHEER pro Evropskou komisi, citovaného v poznámce pod čarou 16 výše, se počet mladých lidí, kteří používají elektronické cigarety, v rámci Unie výrazně zvýšil ze 7,2 % v roce 2012 na 14,6 % v roce 2017 (s. 17). Kromě toho podle nedávné studie provedené společně Organizací pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) a Evropskou komisí s názvem „Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle“ (OECD Publishing, 2024, Paříž) je užívání elektronických cigaret v evropských zemích „výrazně vyšší mezi mladými lidmi“ (s. 118).
25 V bodě 43 odůvodnění směrnice 2014/40 unijní normotvůrce uvádí, že „elektronické cigarety mohou vést k závislosti na nikotinu, a v konečném důsledku i ke spotřebě tradičního tabáku, neboť napodobují a normalizují činnost kouření“.
26 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. dubna 2014, Acino v. Komise (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, bod 57 a citovaná judikatura).
27 Viz rozhodnutí konference smluvních stran Rámcové úmluvy WHO o tabáku „Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems“, jež bylo přijato na jejím šestém zasedání v Moskvě dne 18. října 2014, FCTC/COP/6(9) (bod 3 odůvodnění rozhodnutí), dostupné na: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28 Viz WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, prosinec 2023, zejména na straně 3 je uvedeno, že „[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries“ [mladí lidé v mnoha zemích stále častěji začínají používat elektronické cigarety a několik zemí uvádí, že tento trend představuje velké znepokojení pro veřejné zdraví (volný překlad)].
29 Citovanými v poznámce pod čarou 10 výše.