null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOUA
přednesené dne 19. března 2026(1)
Věc C‑530/24
DK
proti
Tipico Co. Ltd.
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr, Německo)]
„ Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb služeb – Článek 56 SFEU – Hazardní hry – Sportovní sázky – Právní úprava členského státu požadující koncesi na pořádání sázek na sportovní soutěže a zakazující sázení bez koncese – Provozovatel poskytující služby sportovních sázek prostřednictvím internetu z jiného členského státu bez požadované koncese – Občanskoprávní nároky uplatněné spotřebitelem vůči provozovateli na vydání sázek, které spotřebitel vsadil, či zaplacení odpovídající náhrady škody, vycházející z porušení zákazu sázení bez koncese – Obrana provozovatele spočívající v tom, že nemohl koncesi získat z důvodu vad koncesního řízení – Možnost soudů, kterým byla věc předložena, uplatnit důsledky stanovené v použitelné občanskoprávní úpravě“
I. Úvod
1. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr, Německo), byla předložena v rámci jednoho z mnoha řízení(2) týkajících se občanskoprávních nároků uplatňovaných německými a rakouskými spotřebiteli vůči provozovatelům on-line hazardních her se sídlem na Maltě. Spotřebitelé se v podstatě domáhají vrácení sázek, které si vsadili u zmíněných provozovatelů, s odůvodněním, že uvedení provozovatelé jednali v rozporu s místní právní úpravou hazardních her – a dovolávají se přitom pravidel bezdůvodného obohacení nebo deliktní nedbalosti.
2. V projednávané věci uplatnil německý spotřebitel takové nároky vůči maltskému provozovateli sportovních sázek u německých občanskoprávních soudů. V době rozhodné z hlediska projednávané věci vyžadovalo německé právo k tomu, aby mohly být sázky na sportovní soutěže nabízeny v Německu legálně, udělení koncese. Dotčený provozovatel vykonával činnost bez takové koncese. Podle německého práva má takový neoprávněný výkon činnosti za následek neplatnost smluv uzavřených se zákazníky provozovatele a představuje civilní delikt, přičemž dotčeným spotřebitelům pak vzniká právo na vrácení finančních prostředků nebo na náhradu škody.
3. Ve své žalobní odpovědi dotčený provozovatel mimo jiné tvrdí, že koncesi nemohl získat z důvodu určitých vad, jimiž bylo stiženo řízení o udělení takové koncese. Předkládající soud si tedy klade otázku, zda jsou za takových okolností občanskoprávní soudy, kterým byla věc předložena, povinny na základě zásady přednosti unijního práva upustit od použití vnitrostátního režimu udělování koncesí v plném rozsahu, a proto nároky spotřebitele zamítnout. V tomto stanovisku vysvětlím, proč uvedená otázka vyžaduje diferencovanou odpověď.
II. Shrnutí relevantních německých pravidel upravujících sportovní sázení
4. Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (Státní smlouva o hazardních hrách v Německu, dále jen „GlüStV 2008“) vstoupila v platnost dne 1. ledna 2008 a stanovila jednotný rámec pro pořádání, provozování a zprostředkování hazardních her, včetně sportovních sázek, v německých spolkových zemích.
5. Ustanovení § 1 GlüStV 2008 stanovilo, že jejím cílem je mimo jiné i) zabránit závislosti na hazardních hrách; ii) omezenou nabídkou hazardních her organizovaným a kontrolovaným způsobem „usměrnit“ hráčský instinkt obyvatelstva, a předcházet tak jeho tíhnutí k nedovoleným hazardním hrám, a iii) zajistit ochranu dětí a mladistvých a hráčů.
6. Za těmito účely § 4 odst. 1 GlüStV 2008 stanovil, že hazardní hry lze pořádat (na určitém fyzickém místě) pouze s předem uděleným povolením příslušného orgánu dané spolkové země. Nabízení takových her bez uvedeného povolení bylo zakázáno. Kromě toho bylo podle § 4 odst. 4 obecně zakázáno nabízení hazardních her na internetu.
7. V uvedeném původním znění Smlouvy mohly podle § 10 odst. 2 příslušné orgány spolkových zemí udělit oprávnění k provozování hazardních her na fyzických místech pouze právnickým osobám podle veřejného práva, nebo prostřednictvím soukromých společností, v nichž mají právnické osoby podle veřejného práva přímý nebo nepřímý kontrolní podíl. Ustanovení § 10 odst. 5 vylučovalo způsobilost jiných soukromých provozovatelů. V praxi získal takové oprávnění pro sportovní sázky (na fyzických místech) jeden veřejný provozovatel (ODDSET), který tak měl veřejný monopol na uvedenou činnost v Německu.
8. Před vydáním rozsudků Soudního dvora Stoß a Carmen Media(3), i po jejich vydání však německé soudy ve svých rozhodnutích trvaly na tom, že uvedený veřejný monopol je, mimo jiné, neslučitelný s volným pohybem služeb zakotveným v článku 56 SFEU(4). Před uvedenými soudy byl patrně zpochybněn i zákaz on-line hazardních her ve vztahu ke sportovním sázkám.
9. Spolkové země tudíž přijaly Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Pozměňující státní smlouvu o hazardních hrách; dále jen „GlüStV 2012“). GlüStV 2012 zavedla dvě významné změny týkající se sportovních sázek. Zaprvé zavedla v nových § 4a až 4e a § 10a zvláštní koncesní režim, který soukromým provozovatelům umožnil působit na německém trhu. Konkrétně podle § 4a odst. 1 bylo požadováno získání koncese pro pořádání nebo zprostředkování sportovních sázek (přičemž zákaz hazardních her provozovaných bez povolení stanovený v § 4 odst. 1 se uplatnil „obdobně“). Ustanovení § 10a následně upravovalo udělení nejvýše 20 koncesí na sportovní sázky způsobilým provozovatelům (včetně soukromých) na „zkušební období“ sedmi let (tj. do 30. června 2019). Zadruhé odchylně od obecného zákazu on-line hazardních her stanoveného v § 4 odst. 4 povolila GlüStV 2012 on-line sportovní sázky, přičemž uvedené koncese měly jejich držitelům umožňovat nabízení sázek jak na fyzických místech, tak na internetu v souladu s § 10a odst. 4.
10. Ustanovení § 4b odst. 1 GlüStV 2012 stanovilo, že koncese budou udělovány na základě zadávacího řízení a po provedení transparentního a nediskriminačního řízení. Za uvedeným účelem mělo být v Úředním věstníku Evropské unie zveřejněno oznámení.
11. Ustanovení § 4a odst. 4, § 4b odst. 2 a § 4c odst. 3 GlüStV 2012 stanovila podmínky pro udělování koncesí. Konkrétně § 4a odst. 4 vyžadoval, aby uchazeči prokázali „vysokou spolehlivost“ (včetně zákonného původu prostředků potřebných k pořádání her), svou „schopnost přispívat“, jakož i „transparentnost“ a „bezpečnost“ svých hazardních her (včetně povinnosti zřídit rozhraní pro sledování všech hazardních herních operací v reálném čase). Ustanovení § 4b odst. 5 uvádí výčet kritérií pro výběr mezi několika uchazeči, kteří jsou k získání koncese způsobilí.
12. Podle § 4c odst. 2 a § 10a odst. 4 musela být v udělených koncesích uvedena určitá „hlavní a doplňková ustanovení“, jimiž byl dotčený nabyvatel koncese vázán. Ustanovení § 4 odst. 5 se v uvedeném ohledu mělo „použít obdobně“. Posledně zmíněné ustanovení stanovilo, že „[o]dchylně od [zákazu on-line hazardních her stanoveného v § 4 odst. 4] mohou spolkové země […] povolit […] pořádání a zprostředkování sportovních sázek na internetu, pokud […] jsou splněny tyto podmínky: 1. Vyloučení nezletilých hráčů nebo hráčů se zákazem je zajištěno identifikací a autentizací. 2. Nejvyšší sázka na jednoho hráče zásadně nesmí překročit částku 1 000 eur měsíčně. V povolení lze k dosažení cílů stanovených v § 1 stanovit jinou částku. […] 3. Mimořádné podněcování závislosti rychlým opakováním je vyloučeno. […] 5. Sázky a loterie nejsou nabízeny prostřednictvím stejné internetové domény a nejsou uvedeny informace o jiných hazardních hrách ani odkazy na ně“.
13. A v neposlední řadě § 29 odst. 1 GlüStV 2012 umožňoval, jakožto přechodné opatření, ODDSET pokračovat v nabízení sportovních sázek po dobu až jednoho roku od udělení první koncese.
III. Skutkový stav, vnitrostátní řízení a předběžné otázky
A. Společnost Tipico a sporné koncesní řízení
14. Tipico Co. Ltd. (dále jen „společnost Tipico“) je společností zapsanou na Maltě. Od roku 2005 je držitelkou koncese na hazardní hry vydané maltskými orgány, jejímž účelem je umožnit společnosti Tipico poskytovat on-line sportovní sázky z Malty do celé Evropské unie. Nabízí on-line sportovní sázky v Německu prostřednictvím internetových stránek v německém jazyce a s německou doménou nejvyššího řádu.
15. Dne 8. srpna 2012 zveřejnily německé orgány v Úředním věstníku Evropské unie oznámení o zahájení zadávacího řízení vyzývající uchazeče k podání nabídek na udělení 20 koncesí na pořádání sportovních sázek, v souladu s § 4a až 4e a § 10a GlüStV 2012.
16. Společnost Tipico podala žádost o udělení koncese. V okamžiku, kdy proběhly jednotlivé fáze koncesního řízení, však tato společnost nebyla mezi 20 uchazeči, kteří byli veřejným zadavatelem informováni, že jim bude udělena koncese.
17. Společnost Tipico spolu s dalšími neúspěšnými uchazeči následně podala k Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správní soud ve Wiesbadenu, Německo) žalobu, kterou se domáhala přezkumu koncesního řízení a určení, že má na udělení koncese nárok.
18. Usnesením ze dne 10. června 2015 nařídil Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správní soud ve Wiesbadenu) na návrh jednoho z uchazečů veřejnému zadavateli formou předběžného opatření povinnost zdržet se udělení koncesí, dokud nebude proveden soudní přezkum řízení. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr spolkové země Hesensko, Německo) uvedené opatření potvrdil usnesením ze dne 16. října 2015.
19. Rozhodnutím ve věci samé ze dne 15. dubna 2016 Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správní soud ve Wiesbadenu) rozhodl, že koncesní řízení bylo vedeno v rozporu s právem společnosti Tipico na transparentní a nediskriminační koncesní řízení podle článku 56 SFEU(5). Konkrétně Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správní soud ve Wiesbadenu) konstatoval, i) že omezení počtu koncesí na 20 stanovené v GlüStV 2012 porušilo požadavek transparentnosti, neboť spolkové země nebyly schopny toto omezení vysvětlit, a ii) že ani výběr 20 provozovatelů, kterým měla být udělena koncese, veřejným zadavatelem z množiny těch, kteří splňují podmínky pro její udělení, nebyl transparentní(6). Uvedený soud tudíž konstatoval, že jelikož společnost Tipico (mezi jinými) splnila všechny podmínky pro udělení koncese stanovené v § 4a až § 4c GlüStV 2012, je veřejný zadavatel povinen uvedenému provozovateli koncesi udělit.
20. Veřejný zadavatel podal proti zmíněného rozhodnutí odvolání. Usnesením ze dne 11. října 2019 Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr spolkové země Hesensko) na návrh účastníků řízení nařídil přerušení řízení. Učinil tak zaprvé z toho důvodu, že koncese mohly být podle § 4a až 4e a § 10a GlüStV 2012 uděleny pouze do 30. června 2019 (viz bod 9 výše) – a v daném okamžiku tak již nemohly být na základě zmíněných ustanovení uděleny – a zadruhé proto, že spolkové země v každém případě přijaly dne 26. března 2019 nová pravidla upravující udělování koncesí na sportovní sázky ve formě Dritter Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (Třetí státní smlouva, kterou se mění Státní smlouva o hazardních hrách, dále jen „GlüStV 2019“).
21. GlüStV 2019 vstoupila v platnost dne 1. ledna 2020. Uvedenou změnou spolkové země zaprvé prodloužily zkušební fázi do 30. června 2021 a zadruhé zrušily omezení počtu koncesí na 20, čímž umožnily udělení koncese kterémukoli provozovateli splňujícímu koncesní podmínky. Dne 9. října 2020 tak veřejný zadavatel, po provedení nového koncesního řízení, udělil koncesi na sportovní sázky mimo jiné i společnosti Tipico. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Správní soudní dvůr spolkové země Hesensko) následně zastavil řízení týkající se původního koncesního řízení, neboť měl za to, že již není nezbytné ve věci rozhodnout.
B. Řízení zahájené na návrh DK
22. Od roku 2013 využíval DK, spotřebitel s obvyklým bydlištěm v Německu, služby on-line sportovních sázek společnosti Tipico(7). Tím při několika příležitostech přijal všeobecné obchodní podmínky společnosti, a uzavřel tak řadu smluv o hazardních hrách s uvedeným provozovatelem.
23. DK podal návrh na zahájení řízení u Amtsgericht (okresní soud, Německo) příslušného podle místa bydliště DK, v němž se domáhal určení, že společnost Tipico je povinna vrátit částku, kterou na internetových stránkách uvedeného provozovatele vsadil a prohrál v období od roku 2013 do 9. října 2020, ve výši 3 719,26 eura, navýšenou o úroky a náhradu nákladů vynaložených na právní zastoupení před zahájením soudního řízení.
24. Na podporu své žaloby se DK dovolával především nároku na prohlášení neplatnosti smluv o hazardních hrách a vrácení sázek zaplacených na jejich základě. Tvrdil, že podle § 134 Bürgerliches Gesetzbuch (německý občanský zákoník, dále jen „BGB“)(8) je smlouva, která porušuje „zákonný zákaz“, zpravidla neplatná. Zákaz nabízení služeb hazardních her bez koncese vydané německými orgány, podle ustanovení GlüStV 2012, představovaly takový „zákonný zákaz“. Vzhledem k tomu, že společnost Tipico působila v rozhodné době na německém trhu bez takové koncese, porušovaly sporné smlouvy uvedený „zákaz“. Tudíž vzhledem k tomu, že uvedené smlouvy jsou od počátku neplatné, je společnost Tipico podle BGB, konkrétně podle jeho § 812 odst. 1 první věty, povinna vydat veškerý prospěch získaný od DK.
25. DK se podpůrně dovolával nároku na náhradu škody podle § 823 odst. 2 BGB z titulu deliktní odpovědnosti, když požadoval náhradu škody odpovídající sázkám, které prohrál. Podle uvedeného ustanovení je každý, kdo poruší „zákon určený k ochraně jiných osob“ (Schutzgesetz), povinen nahradit druhému vzniklou škodu. Koncesní pravidla stanovená v GlüStV 2012 představují takový „zákon určený k ochraně jiných osob“, jelikož jejich cílem byla mimo jiné ochrana hráčů v Německu před riziky spojenými s veřejnými hazardními hrami (viz bod 5 výše). Tím, že společnost Tipico provozovala svou činnost bez koncese, uvedená pravidla porušila, a dopustila se tím civilního deliktu, který založil nárok DK na náhradu škody.
26. Amtsgericht (okresní soud) nároky DK zamítl. Landgericht (zemský soud, Německo) uvedené rozhodnutí v odvolacím řízení potvrdil. Zaprvé přijal argument společnosti Tipico, že DK nemá nárok na vydání podle § 812 odst. 1 první věty BGB z toho důvodu, že sporné smlouvy jsou ve skutečnosti platné a vymahatelné. Podle názoru Landgericht (zemský soud, Německo) nemohly občanskoprávní soudy s ohledem na článek 56 SFEU a přednost unijního práva prohlásit uvedené smlouvy za neplatné podle § 134 BGB pouze z toho důvodu, že společnost Tipico nebyla v rozhodné době držitelkou koncese, neboť uvedená situace byla přičitatelná vadám koncesního řízení, které připustil Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správní soud ve Wiesbadenu) (viz bod 19 výše). Zadruhé, a v podstatě z totožných důvodů, Landgericht (zemský soud) rozhodl, že DK rovněž nemá nárok na náhradu škody podle § 823 odst. 2 BGB.
27. DK následně podal opravný prostředek „Revision“ k Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr). Zmíněný soud se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Vylučuje zásada volného pohybu služeb ve vztahu k provozovateli hazardních her a sázek se sídlem v jiném členském státě Evropské unie, aby na internetu uzavřená soukromoprávní smlouva o sportovních sázkách, které byly nabízeny bez nezbytného povolení stanoveného vnitrostátním právem, byla považována za neplatnou, pokud provozovatel požádal v Německu o povolení pořádat sportovní sázky a koncesní řízení o této žádosti bylo provedeno v rozporu s unijním právem?
2) Vylučuje zásada volného pohybu služeb ve vztahu k provozovateli hazardních her a sázek se sídlem v jiném členském státě Evropské unie, aby byl vnitrostátní zákaz pořádání sportovních sázek na internetu podmíněný udělením povolení považován za ochrannou normu s možným důsledkem povinnosti nahradit škodu, pokud provozovatel požádal v Německu o povolení pořádat sportovní sázky a koncesní řízení o této žádosti bylo provedeno v rozporu s unijním právem?“
28. Písemná vyjádření předložili DK, společnost Tipico, belgická, řecká vláda, italská, maltská a portugalská vláda, jakož i Evropská komise. Zmíněné zúčastněné strany, s výjimkou italské vlády, byly zastoupeny na jednání, které se konalo dne 24. září 2025.
IV. Analýza
29. Jak je vysvětleno v předkládacím rozhodnutí, z hlediska německého práva se nároky, které uplatnil DK vůči společnosti Tipico, v zásadě jeví jako opodstatněné. V tomto ohledu vyjádřil předkládající soud předběžný názor, podle kterého společnost Tipico tím, že v rozhodné době nabízela v Německu sportovní sázky bez koncese(9) vydané německými orgány, porušila zákaz provozování nepovolených hazardních her stanovený v § 4 odst. 1 GlüStV 2012(10). Předkládající soud dále uvádí, že podle německého soukromého práva(11) i) má takové porušení v zásadě za následek neplatnost smluv uzavřených provozovatelem s jeho zákazníky (podle § 134 BGB), takže provozovatel může být povinen vrátit sázky zaplacené na základě uvedeného ustanovení (podle § 812 odst. 1 první věty BGB), a ii) takové porušení představuje civilní delikt, který zakládá občanskoprávní odpovědnost tohoto provozovatele [podle § 823 odst. 2 BGB].
30. Podstatou obou otázek předkládajícího soudu, které bude vhodné posoudit společně, je nicméně to, zda uvedeným nárokům brání unijní právo. Konkrétně vzhledem k tomu, že na jedné straně jak požadavek koncese stanovený v GlüStV 2012 pro sportovní sázky, tak i občanskoprávní důsledky jeho porušení jsou samy o sobě slučitelné s volným pohybem služeb zakotveným v článku 56 SFEU (oddíly A a B), avšak na druhé straně koncese nebyly uděleny transparentním způsobem v rozporu s procesními požadavky vyplývajícími z uvedeného ustanovení (oddíl C), vyvstává otázka, zda je vnitrostátním soudům na základě zásady přednosti unijního práva bráněno v tom, aby rozhodly, že takové důsledky postihnou společnost Tipico (oddíl D). Uvedenými aspekty se budu postupně zabývat v následujících oddílech.
A. Ke slučitelnosti požadavku koncese s unijním právem
31. Poté, co německé soudy rozhodly, že německý veřejný monopol na sportovní sázky je neslučitelný s článkem 56 SFEU a zpochybnily zákaz on-line sázek (viz bod 8 výše), vyvstala nutnost legislativní reformy za účelem uvedení německého rámce právní úprav do souladu s unijním právem. Uvedené zjištění ovšem neukládalo německým orgánům povinnost deregulovat trh úplně a umožnit provozovatelům hazardních her usazeným v jiných členských státech, aby své služby poskytovali v Německu volně(12). Jak ostatně správně uvádí belgická vláda, Soudní dvůr setrvale zastává názor, že je neomezená svoboda poskytovat služby hazardních her na vnitřním trhu nežádoucí, zejména z hlediska ochrany spotřebitele.
32. Soudní dvůr totiž opakovaně připustil, že hazardní hry vyvolávají závažná rizika pro spotřebitele – a pro zdraví veřejnosti obecně – spojená mimo jiné s nadměrnými výdaji za hru a závislostí(13). Rovněž připustil, že uvedená rizika jsou v rámci on-line hazardních her ještě vyšší s ohledem na „obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly“(14).
33. Ve světle uvedených úvah Soudní dvůr dokonce uznal, že „na rozdíl od zavedení volné […] hospodářské soutěže na tradičním trhu“ může uplatňování takové hospodářské soutěže na „velmi specifickém trhu s hazardními hrami […] vést ke škodlivému účinku spojenému se skutečností, že jsou [provozovatelé hazardních her] veden[i] k soupeření ve vynalézavosti, aby svou nabídku učinil[i] atraktivnější, než je nabídka jejich konkurentů, a tímto způsobem zvýšil[i] výdaje spotřebitelů související se hrou, jakož i riziko závislosti těchto spotřebitelů“(15).
34. Vzhledem k neexistenci (pozitivní) harmonizace na úrovni Unie a vzhledem k tomu, že „právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy“, mají vnitrostátní orgány i nadále pravomoc přijímat na svém území právní úpravu, kterou považují za vhodnou k ochraně spotřebitelů před zmíněnými riziky, a to za předpokladu, že je dodržena zásada proporcionality. Zejména mohou, jak v rozhodné době učinily německé orgány podle § 4a až 4e a § 10a GlüStV 2012, podmínit poskytování služeb hazardních her na vnitrostátním trhu udělením koncese(16).
35. Podle mého názoru je takový koncesní režim vhodným prostředkem k omezování rizik, která pro spotřebitele vyplývají z hraní hazardních her, jak uvádí sám předkládající soud. Zaprvé mohou vnitrostátní orgány prostřednictvím podmínek udělování koncesí zajistit, že sázky boudou moci spotřebitelům nabízet pouze provozovatelé, kteří prokáží svou spolehlivost a bezpečnost svých hazardních her (viz bod 11 výše). Zadruhé mohou uvedené orgány prostřednictvím zvláštních požadavků spojených s koncesí zajistit, že budou nabídky sázek provozovatelů, kterým byla koncese udělena, „bezpečnější“(17). V projednávané věci tak byli uvedení provozovatelé zejména povinni zavést povinný měsíční limit pro sázky, který v zásadě činil 1 000 eur na jednoho hráče, nabízet sázky pouze na výsledek sportovních událostí, s vyloučením velkého počtu tzv. „okamžitých sázek“ na vícero událostí, k nimž dochází v průběhu takové události(18) (jako například který tým bude první skórovat, který hráč bude první faulovat apod.), a zdržet se poskytování odkazů na nedovolené hazardní hry na téže internetové stránce (viz bod 12 výše). Všechny uvedené požadavky přispívají k omezení objemu hazardních her a četnosti jejich hraní spotřebiteli, a tudíž k omezení rizika nadměrných výdajů za hru a závislosti. Zatřetí popsaný systém umožňuje orgánům provádět předběžnou kontrolu dodržování zmíněných podmínek a zajišťovat nepřetržitou kontrolu provozovatelů, jimž byla udělena koncese, aby bylo možno ověřovat, zda jsou uvedené „vedlejší požadavky“ skutečně dodržovány.
36. V projednávané věci nicméně společnost Tipico napadá skutečnost, že počet dostupných koncesí byl na základě GlüStV 2012 omezený (na 20 koncesí). Je pravda, že Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správní soud ve Wiesbadenu) při přezkumu sporného koncesního řízení konstatoval, že uvedený aspekt GlüStV 2012 je neslučitelný s článkem 56 SFEU(19) (viz bod 19 výše). Předkládající soud však takové pochybnosti podle všeho nesdílí. Já se domnívám, že takové omezení není samo o sobě neslučitelné s cílem ochrany spotřebitele sledovaným GlüStV 2012. Omezení počtu koncesí nejen usnadňuje kontrolu provozovatelů, jimž byla udělena koncese, prováděnou vnitrostátními orgány, ale rovněž snižuje riziko nadměrné konkurence mezi příliš vysokým počtem držitelů koncesí a omezuje nežádoucí účinky, které může taková hospodářská soutěž vyvolávat(20). Samozřejmě bude na předkládajícím soudu, aby uvedenou tezi ověřil. V každém případě, i kdyby předkládající soud s početním omezením koncesí nesouhlasil, nezpochybnilo by to legitimitu požadavku koncese jako takového.
37. Pokud jde o nezbytnost takového požadavku koncese, uvádím pouze jediné, a sice že německé orgány byly v souladu s článkem 56 SFEU oprávněny takový požadavek uložit též provozovatelům hazardních her, kteří jsou – stejně jako společnost Tipico – držiteli koncese vydané jiným členským státem, v projednávané věci Republikou Malta.
38. Zaprvé podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že s ohledem na prostor pro uvážení, který mají členské státy v oblasti hazardních her, a při neexistenci harmonizace podmínek udělování koncesí na úrovni Unie neexistuje povinnost členského státu uznávat koncese na hazardní hry vydané jinými členskými státy. Taková koncese zpravidla platí pouze na území členského státu, který ji udělil(21).
39. Zadruhé, pokud se společnost Tipico a maltská vláda dovolávaly ochrany již poskytované hráčům rámcem maltské právní úpravy a dohledu vykonávaného maltskými orgány, je třeba připomenout, že v oblasti hazardních her musí být nezbytnost regulačního opatření posuzována pouze s ohledem na úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit(22). V projednávané věci sice maltská vláda na jednání uvedla, že navzdory „určitým rozdílům“ byly úrovně ochrany poskytované maltskými a německými právními rámci v rozhodné době „v podstatě rovnocenné“, nicméně pravdivost takového tvrzení rozhodně není zjevná. Maltská vláda zejména nebyla schopna potvrdit, zda maltský zákon o hazardních hrách stanoví povinné limity sázek, stejně jako GlüStV 2012, když odkázala na „několik […] limitů, o které mohou hráči požádat“, a které jsou tudíž podle všeho pouze dobrovolné. Navíc vzhledem k tomu, že počet maltských koncesí podle všeho nepodléhá žádným početním omezením, mohlo by umožnění kterémukoli provozovateli, jemuž byla udělena koncese na Maltě, poskytovat služby v Německu, vést právě k takové nechtěné konkurenci, jaká je popsána v bodě 33 výše. A v neposlední řadě, pokud jde o dohled vykonávaný maltskými orgány, z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že členský stát, jako je Německo, není povinen „spoléhat se na kontroly prováděné orgány jiného členského státu prostřednictvím systému regulace, který mu není vlastní“(23).
B. Ke slučitelnosti občanskoprávních důsledků vyplývajících ze skutečnosti, že provozovatel není držitelem koncese, s unijním právem
40. Stejně jako článek 56 SFEU nebrání tomu, aby německé orgány vyžadovaly koncesi k nabízení služeb sportovních sázek na německém území, nebrání uvedené ustanovení ani tomu, aby provozovatelé, kteří tak učinili bez koncese požadované podle GlüStV 2012, nesli občanskoprávní důsledky stanovené v BGB.
41. Jak podotýká předkládající soud, uvedené občanskoprávní důsledky jsou přiměřené cíli ochrany spotřebitele sledovanému GlüStV 2012. Zejména neplatnost smluv o hazardních hrách(24) – která může zahrnovat i povinnost vrátit sázky přijaté od hráčů – přispívá k odrazení provozovatelů hazardních her od obcházení koncesního režimu. Takové důsledky jsou tudíž vhodné k dosažení uvedeného cíle(25). V tomto ohledu jsou patrně též nezbytné, neboť správní a trestní sankce za hazardní hry provozované bez povolení nemusí mít samy o sobě dostatečně odrazující účinek, zejména vůči provozovatelům usazeným v zahraničí.
42. Kromě toho jsou zmíněné občanskoprávní důsledky, na rozdíl od toho, co uvádí společnost Tipico, přiměřené závažnosti protiprávního jednání. Jak vysvětlím v bodě 56 níže, provozování činnosti bez místní koncese představuje poskytování služeb na trhu bez jakéhokoli oprávnění. Rovněž připomínám, že cílem koncesního režimu je „usměrnit“ hráčský instinkt obyvatelstva směrem k nabídkám, na které byla udělena koncese, které jsou pod dohledem vnitrostátních orgánů a spadají do rámce požadavků, jejichž smyslem je omezit rizika nadměrných výdajů na hru a závislosti. Naproti tomu nabídky hazardních her provozovaných bez povolení – které již pojmově nepodléhají dohledu prováděného uvedenými orgány a u nichž nelze ověřit dodržení zmíněných požadavků – mohou mít zvláště závažné negativní společenské důsledky(26).
43. Uvedený závěr není zpochybněn argumentem společnosti Tipico, podle kterého neplatnost smluv o hazardních hrách a vracení sázek hráčům vytváří „zhoubnou motivaci“ v tom smyslu, že by hráči mohli být motivováni k využívání služeb hazardních her provozovaných bez povolení s vědomím, že mohou vždy dosáhnout náhrady svých ztrát, a tudíž hrát opakovaně, což je v rozporu s cílem ochrany hráčů před nadměrnými výdaji na hru a závislostí.
44. Hraní hazardních her u nelegálních provozovatelů má totiž pro hráče určitá rizika. Pokud v případě výhry provozovatel odmítne výhru vyplatit, nebude hráč schopen její vyplacení vymáhat u soudu, neboť příslušné smlouvy o hazardních hrách budou považovány za neplatné(27). Ani v případě ztráty nemají hráči záruku, že své sázky dostanou zpět. Zrušení smlouvy sice zpravidla zakládá nárok na vydání plnění, která každá ze stran obdržela od druhé strany, nicméně předkládající soud poukazuje na skutečnost, že podle německého práva (konkrétně § 814 nebo § 817 druhé věty BGB) může být přiznání tohoto nároku podle uvážení soudu, jemuž byla věc předložena, odepřeno, jestliže se hráč vědomě účastnil hraní nezákonných hazardních her(28). Tato situace vytváří pro obě strany žádoucí míru nejistoty, v souladu s cílem sledovaným GlüStV 2012. Odrazuje totiž provozovatele od obcházení koncesního režimu, neboť mohou být nuceni vracet přijaté sázky, a hráče odrazuje zase od toho, aby si sami „zahrávali“ s režimem, neboť jejich nárok na vydání plnění může být odepřen, pokud tak učiní(29).
C. K vadám sporného koncesního řízení
45. Německé orgány sice mohly v souladu s článkem 56 SFEU požadovat po provozovatelích hazardních her usazených v jiných členských státech, aby před poskytnutím služeb na německém trhu získali místní koncesi, a mohly s nesplněním této povinnosti spojovat občanskoprávní důsledky, nicméně uvedené ustanovení ukládá zmíněným orgánům povinnost poskytnout dotčeným provozovatelům skutečnou možnost takovou koncesi získat, a to za stejných podmínek, jaké platí pro tuzemské provozovatele. Koncesní řízení tedy muselo splňovat určité požadavky vyplývající z článku 56 SFEU ve spojení s obecnými zásadami rovného zacházení a zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, jakož i s povinností transparentnosti, která z nich vyplývá. Zejména platilo, že uvedené řízení musí být založeno na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích(30).
46. V projednávané věci německé orgány skutečně uspořádaly otevřené koncesní řízení a kritéria pro udělení koncese podle všeho nebyla ani přímo ani nepřímo diskriminační vůči provozovatelům usazeným v jiných členských státech. V rámci soudního přezkumu uvedeného řízení však příslušný správní soud, a sice Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správní soud ve Wiesbadenu), konstatoval, že v několika ohledech uvedený postup transparentní není (viz bod 19 výše). Na zmíněnou vadu již byl Soudní dvůr upozorněn v dřívější věci, v níž byl vydán rozsudek Ince(31). Soudní dvůr sice v uvedeném rozsudku ponechal tuto otázku otevřenou, nicméně já mám za to, že neexistence transparentnosti byla nyní prokázána, jelikož předkládající soud se podle všeho v tomto ohledu ztotožňuje se zjištěními správního soudu. Navíc, v důsledku dlouhého trvání soudního přezkumu a přerušení sporného řízení, které bylo v uvedené souvislosti nařízeno, nebylo zmíněné řízení nikdy dotaženo do konce. Teprve v roce 2020 byly soukromým provozovatelům, včetně společnosti Tipico, uděleny koncese na sázky v rámci nového koncesního řízení (viz bod 21 výše).
D. K dopadu uvedených vad na původní řízení
47. Jak je uvedeno výše, předkládající soud se svými dvěma otázkami táže na důsledky, které by uvedené procesní vady měly mít na původní řízení. V tomto ohledu odkazuje na judikaturu Soudního dvora vycházející z rozsudku Placanica, podle kterého členský stát nemůže „uplatnit trestní [nebo správní] sankci“ na provozovatele usazeného v jiném členském státě „za nesplněnou administrativní formalitu“ (v projednávané věci získání koncese na sázky na základě GlüStV 2012), pokud „splnění této formality bylo odepřeno nebo znemožněno dotyčným členským státem v rozporu s právem [Unie]“(32) (což by nastalo v projednávané věci v důsledku nedostatečné transparentnosti sporného koncesního řízení). Citovaná judikatura byla následně zopakována v rozsudku Ince, který se, připomínám, týkal zcela totožného řízení. V této souvislosti již německé soudy rozhodly, že provozovatelům hazardních her, jako je společnost Tipico, nemůže být uložena žádná trestní ani správní sankce za to, že na německém trhu nabízeli v rozhodné době sázky bez povolení. Předkládající soud se nicméně táže, zda je německým soudům rovněž bráněno v tom, aby na takového provozovatele uplatnily občanskoprávní důsledky stanovené v BGB.
48. Podle názoru společnosti Tipico a maltské vlády je odpověď na takovou otázku zjevně kladná. V podstatě lze říci, že uvedené zúčastněné strany podle všeho vykládají a zobecňují judikaturu uvedenou v předchozím bodě v tom smyslu, že pokud členský stát zavedl koncesní režim pro určité služby, avšak koncesní řízení je diskriminační nebo netransparentní, jsou vnitrostátní orgány – správní orgány i soudy – na základě přednosti článku 56 SFEU povinny dotčený režim vůbec neuplatňovat. Naopak jsou povinny jej nepoužít, a tím v praxi tolerovat volný pohyb služeb na vnitrostátním území, dokud nebudou přijata nezbytná nápravná opatření, tedy dokud nezačnou být koncese udělovány v rámci nového řízení, které bude v souladu s unijním právem. Z tohoto pohledu platí, že jelikož provozovatelům, jako je společnost Tipico, nelze ukládat žádné trestní ani správní sankce za nabízení sázek bez povolení v době, kdy u německých orgánů nebylo vedeno koncesní řízení, které by bylo v souladu s unijním právem, nelze na ně ze stejného důvodu uplatňovat ani žádné občanskoprávní důsledky.
49. Předkládající soud, všechny vlády, které předložily vyjádření, ani Komisi takto radikální přístup nepřesvědčil a pro mne to platí taktéž. Podle mého názoru je nutno takový značně maximalistický výklad judikatury Soudního dvora, který podle všeho zastávají společnost Tipico a maltská vláda – a podle nějž nesmí být koncesní režim slučitelný s článkem 56 SFEU uplatňován, kdykoli se v rozhodné době vyskytnou obtíže při udělování koncesí – odmítnut jako nepřiměřený (1). Místo něj je nutno přijmout diferencovaný výklad uvedené judikatury: dotčený režim lze v zásadě uplatnit, avšak za jeho porušení nesmí být provozovateli hazardních her uloženy správní či trestní sankce ani na něj nesmí být uplatněny občanskoprávní důsledky, pokud by byla taková reakce za konkrétních okolností dané věci nepřiměřená (2).
1. Maximalistický výklad judikatury Soudního dvora týkající se sankcí musí být odmítnut
50. Domnívám se, že je na tomto místě nezbytné připomenout několik důležitých skutečností. Zaprvé a obecně platí, že článek 56 SFEU má přímý účinek, a přiznává tak hospodářským subjektům usazeným v členském státě práva, kterých se mohou dovolávat před orgány jiných členských států – správními úřady i soudy – a to i v soudních řízeních mezi soukromoprávními subjekty, jako je tomu v projednávané věci(33). Kromě toho jsou uvedené orgány na základě zásad loajální spolupráce a přednosti povinny uplatňovat zmíněné ustanovení a zajistit účinnou ochranu takových práv ve věcech, které jim byly předloženy. Zejména v případech, kdy je těmito orgány vedeno (trestní, správní nebo občanskoprávní) řízení proti takovému provozovateli z důvodu porušení vnitrostátního koncesního režimu a uvedený provozovatel na svou obranu tvrdí, že je uvedený režim neslučitelný s článkem 56 SFEU, musí se tyto orgány uvedenou otázkou zabývat a v rozsahu, v němž je to nezbytné k ochraně dotčených práv, ustanovení vnitrostátního práva, která jsou v rozporu s unijním právem, nepoužít(34).
51. Zadruhé judikatura zmíněná v bodě 47 výše vychází z raných rozsudků Soudního dvora ve věcech Auer(35) a Rienks(36). V každé z uvedených věcí získal občan Unie v jednom členském státě diplom, který jej opravňoval k provozování praxe v oboru veterinárního lékařství. V obou věcech se tato osoba následně usadila v jiném členském státě a chtěla uvedenou činnost vykonávat i tam. Hostitelský členský stát požadoval jako předběžnou podmínku výkonu uvedeného povolání na svém území registraci u Národní komory veterinárních lékařů (Francie). Dotčená osoba o takovou registraci požádala, avšak komora ji odmítla s odůvodněním, že neuznává její zahraniční diplom. Uvedený veterinární lékař nicméně začal poskytovat služby v hostitelském členském státě a v návaznosti na to byl stíhán pro provozování nezákonné praxe. Na svou obhajobu tvrdil, že vymáhání povinnosti registrace prostřednictvím trestních nebo správních sankcí je v rozporu s unijním právem.
52. V této souvislosti Soudní dvůr podotkl, že podle tehdy platného sekundárního unijního práva týkajícího se svobody usazování a volného pohybu pracovníků(37) byly členské státy povinny uznat odbornou kvalifikaci získanou veterinárními lékaři v jiných členských státech. Unijní právo tak dotčené osobě přímo přiznávalo právo vykonávat veterinární lékařství v hostitelském členském státě na základě takového diplomu, kterého se tato osoba mohla dovolávat před orgány uvedeného státu. Hostitelský členský stát sice stále mohl po dotčené osobě požadovat registraci u komory, nicméně takový požadavek mohl představovat pouze „správní formalitu“, neboť podle unijního práva měla uvedená osoba na takovou registraci nárok. Avšak vzhledem k tomu, že uvedená registrace byla „odmítnuta v rozporu s [unijním] právem“, nemohla být dotčené osobě uložena žádná trestní ani správní sankce za to, že vykonávala praxi bez registrace. Neuplatňování požadavku registrace za uvedených okolností, a tedy vyloučení uplatnění sankcí za jeho nesplnění, bylo zjevně nezbytné k ochraně sporného práva, které by jinak bylo zbaveno „veškeré účinnosti“(38).
53. O mnoho let později Soudní dvůr uvedené řešení přenesl do oblasti hazardních her a použil je ve svém rozsudku Placanica. V uvedené věci Itálie zavedla požadavek koncese na poskytování sázkových služeb na svém území – což je požadavek, který byl jako takový z výše popsaných důvodů slučitelný s článkem 56 SFEU – avšak koncese nebyly udělovány transparentním a nediskriminačním způsobem. Někteří provozovatelé byli tedy z uvedeného řízení protiprávně vyloučeni. S odkazem na rozsudek Rienks Soudní dvůr rozhodl, jak jsem připomněl v bodě 47 výše, že „členský stát nemůže uplatnit trestní sankci za nesplněnou administrativní formalitu, pokud splnění této formality bylo odepřeno nebo znemožněno dotyčným členským státem v rozporu s právem [Unie]“(39). Nosnou myšlenkou tedy podle všeho bylo, že až do zavedení nového koncesního řízení ve prospěch protiprávně vyloučených provozovatelů nemohly italské orgány vymáhat svůj požadavek koncese, a zejména nemohly ukládat obviněným trestní sankce za zprostředkovávání sázek jménem takových provozovatelů(40).
54. Při vší úctě vůči Soudnímu dvoru se nedomnívám, že by uvedené situace byly skutečně obdobné. Pokud vnitrostátní orgány stanovily požadavek koncese, který je sám o sobě slučitelný s článkem 56 SFEU, neodvozují provozovatelé hazardních her usazení v jiných členských státech z tohoto ustanovení stejný druh práva s přímým účinkem, jako jsou práva náležející veterinárním lékařům ve věcech, ve kterých byly vydány rozsudky Auer a Rienks [pododdíl a)]. Pokud je po uvedených orgánech požadováno, aby dotčený požadavek neuplatňovaly, a tím tolerovaly jeho porušování hospodářskými subjekty, a to pouze z toho důvodu, že koncesní řízení platné v rozhodné době trpělo určitými vadami, překračuje takový postup meze toho, co je nezbytné k ochraně práva, které uvedené subjekty z dotčeného ustanovení dovozují [pododdíl b)]. Takový výklad by byl podle mého názoru v tomto ohledu rovněž nepřiměřený [pododdíl c)]. Podle mého názoru je tomu tak i v případě, kdy, jako v projednávané věci, byl požadavek koncese zaveden s cílem nahradit veřejný monopol, který byl shledán neslučitelným s unijním právem [pododdíl d)].
a) Právo, které v této situaci provozovatelé hazardních her dovozují z článku 56 SFEU
55. Obecně platí, že práva, která pro provozovatele vyplývají z článku 56 SFEU, jsou logickým důsledkem povinností, které uvedené ustanovení ukládá členským státům. Jak bylo vysvětleno v bodech 31 až 39 výše, členské státy nemají povinnost dovolit provozovatelům usazeným v jiném členském státě, aby na jejich území volně poskytovali služby hazardních her; jsou oprávněny vázat takové činnosti na splnění požadavku koncese. Kromě toho zmíněné ustanovení neukládá členským státům žádnou povinnost uznávat koncese na hazardní hry udělené jiným členským státem.
56. Z toho vyplývá, že článek 56 SFEU nepřiznává provozovatelům hazardních her usazeným v jednom členském státě (v němž případně získali koncesi) žádné právo poskytovat služby v jiném členském státě. Takové právo totiž vyplývá pouze z koncese, kterou musí provozovatel získat v hostitelském státě.
57. Článek 56 SFEU rovněž neukládá členským státům, aby zmíněným provozovatelům udělovaly takové koncese automaticky. Členské státy mohou za tímto účelem stanovit podmínky, a to za předpokladu, že jsou takové podmínky přiměřené a nediskriminační, a mohou dokonce omezit počet dostupných koncesí. Uvedený článek tedy nepřiznává uvedeným provozovatelům právo na udělení koncese jako takové.
58. Uvedené ustanovení pouze ukládá členským státům povinnost zajistit přístup k nediskriminačnímu a transparentnímu koncesnímu řízení a provozovatelům přiznává v tomto ohledu odpovídající právo. Jednoduše řečeno, pro uvedené provozovatele nelze získání místní koncese na hazardní hry kvalifikovat jako pouhou „správní formalitu“.
b) Neuplatňování požadavku koncese by překračovalo meze toho, co je k ochraně uvedeného práva nezbytné
59. Pokud vnitrostátní orgány požadují k poskytování služeb hazardních her koncesi, ale tato koncese nebyla udělována v rámci nediskriminačního a transparentního koncesního řízení, pak by úplné upuštění od požadavku koncese v následných řízeních vedených orgány veřejné moci či soukromými osobami proti provozovatelům hazardních her, kteří poskytují služby bez povolení, překračovalo meze toho, co je nezbytné k ochraně dotčeného práva přiznaného unijním právem(41).
60. V tomto ohledu připomínám, že v oblasti hazardních her je požadavek koncese sám o sobě s unijním právem slučitelný. Pokud se při udělování koncesí vyskytnou obtíže, unijní právo nevyžaduje, aby bylo provozovatelům hazardních her bezodkladně umožněno poskytovat služby na trhu zcela volně a nenést za to žádné případné důsledky podle vnitrostátního práva. Přiměřená, a vskutku dostatečná ochrana práva, které uvedeným provozovatelům přiznává článek 56 SFEU, je zajištěna dostupností soudních prostředků nápravy – které musí členské státy zajistit – umožňujících uvedeným provozovatelům napadat vadné koncesní řízení, popřípadě neexistenci takového řízení, u soudu(42). Právě takový přístup je navíc přístupem, který se odráží v sekundárním unijním právu týkajícím se veřejných zakázek a udělování koncesí a který představuje relevantní referenční bod, i když není použitelný v projednávané věci(43). Uvedení provozovatelé by tedy neměli vstupovat na trh bez koncese, ale měli by využít zmíněných prostředků nápravy a vyčkat výsledku takového řízení.
61. V rámci takového napadení koncesního řízení nebo jeho neexistence mohou příslušné soudy zajistit přiměřenou a dostatečnou ochranu dotčeného práva tím, že vyloučí uplatnění jakéhokoli aspektu vnitrostátního práva upravujícího udělování koncesí, který je v rozporu s článkem 56 SFEU (např. diskriminační podmínka udělení koncese nebo nepřiměřené omezení počtu dostupných koncesí), zruší veškerá protiprávní rozhodnutí veřejných zadavatelů a uvedeným orgánům nařídí, aby přijaly opatření nezbytná k nápravě situace (jako je uspořádání nového řízení, které bude v souladu s unijním právem, nebo udělení koncese provozovateli, který splňuje podmínky stanovené vnitrostátním právem)(44).
62. Argument, který opakuje i společnost Tipico a podle kterého by takové řízení o opravném prostředku mohlo trvat dlouhou dobu a v každém případě by zajišťovalo ochranu práva, které provozovatelům hazardních her přiznává článek 56 SFEU, pouze „do budoucna“, aniž by byla zajištěna náprava ztráty obchodních příležitostí, která by takovým provozovatelům údajně vznikla, pokud by jim nebyl povolen okamžitý vstup na trh, nepovažuji za přesvědčivý.
63. Zaprvé unijní právo vyžaduje, aby byly takové opravné prostředky vyřízeny co nejrychleji(45). Pokud členský stát poruší právo, které provozovatelům přiznává článek 56 SFEU, tím, že včas nezavedl nediskriminační a transparentní koncesní řízení, jsou takoví provozovatelé podle unijního práva oprávněni – jak tvrdí DK, řecká vláda a Komise – požadovat od uvedeného státu náhradu takto způsobené škody, včetně ztráty obchodních příležitostí(46). Taková újma tudíž může být tímto patřičně nahrazena.
c) Neuplatňování požadavku koncese by bylo nepřiměřené
64. Požadavek, aby vnitrostátní orgány zcela upustily od uplatňování koncesního režimu a de facto tolerovaly volný pohyb služeb poskytovaných provozovateli hazardních her na území daného státu, a to až do uspořádání koncesního řízení, které bude v souladu s unijním právem – nebo aby konvalidovaly jednání provozovatele, který vstoupil na trh v době, kdy žádné takové řízení neexistovalo – by rovněž představoval nepřiměřený prostředek ochrany práva, které uvedeným provozovatelům přiznává článek 56 SFEU, a to vzhledem k nepříznivým důsledkům, které by takový přístup měl pro jiné oprávněné zájmy.
65. Zaprvé by takový výklad unijního práva narušil nejen účinnost vnitrostátních režimů udělování koncesí, které jsou samy o sobě s unijním právem slučitelné, ale též účinnost pravidel stanovených samotným unijním právem, která upravují soudní přezkum koncesních řízení, a právní jistotu, kterou mají uvedená pravidla zajistit. Jak bylo vysvětleno výše, od hospodářských subjektů se očekává, že požádají o koncesi, popřípadě se budou domáhat soudního přezkumu podmínek jejího udělení před vstupem na trh. Takový přezkum umožňuje určit legalitu řízení ex ante, čímž všem zúčastněným stranám zaručuje určitou míru jistoty(47). Naproti tomu maximalistický výklad judikatury Soudního dvora týkající se sankcí by provozovatele motivoval k tomu, aby na základě pouhého podezření ohledně legality koncesního řízení uvedená pravidla ignorovali a „prohazardovali“ se na trh v očekávání, že bude-li proti nim následně zahájeno řízení, budou moci se z veškeré odpovědnosti vyvléci ex post vznesením námitek proti koncesnímu řízení. Takové chování by ovšem vyvolalo značnou nejistotu, zejména pro spotřebitele – kteří již možná nebudou schopni rozpoznat, kteří provozovatelé na trhu jsou legitimní a kteří nikoli – či pro konkurenty – kteří mohou být držiteli koncese, a přesto musí čelit nekalé hospodářské soutěži ze strany provozovatelů, kteří držiteli koncese nejsou, a nepodléhají tedy omezením stanoveným koncesním režimem.
66. Zadruhé, a to je ještě důležitější, připomínám, jak bylo vysvětleno výše, že požadavek koncese je považován za slučitelný s unijním právem v odvětví hazardních her právě proto, že hazardní hry představují závažná a dobře známá rizika pro spotřebitele a obecně pro veřejné zdraví. Cílem uvedeného požadavku je taková rizika zmírnit.
67. Pokud by měly vady procesu udělování koncesí vždy za následek, že by byly vnitrostátní orgány povinny zcela upustit od uplatňování požadavku koncese, mohl by kterýkoli provozovatel hazardních her usazený v jiném členském státě volně poskytovat služby na trhu dotčeného členského státu, a tím vystavovat jeho obyvatele – byť jen po přechodnou dobu – zmíněným rizikům. V poněkud odlišném kontextu Soudní dvůr zjevně vynaložil zvláštní úsilí, aby takovému výsledku zabránil(48).
68. Přenesení takového maximalistického výkladu do jiných oblastí navíc může posloužit, je-li to nezbytné, k ilustraci rizik, která takový výklad obnáší. Lze si například představit, že se členský stát rozhodne liberalizovat prodej konopí pro léčebné použití na svém území, přičemž takovou činnost podřídí režimu předchozího povolení: uvedený produkt bude moci prodávat pouze omezený počet subjektů vybraných na základě přísných kritérií, a to na určených místech, v regulovaných množstvích atd. Pokud by bylo řízení o udělování koncesí netransparentní nebo pokud by byly určité podmínky pro jejich udělení shledány diskriminačními či nepřiměřenými, byly by v důsledku výše uvedeného vnitrostátní orgány povinny upustit od dalšího uplatňování uvedeného povolovacího režimu a všechny subjekty usazené v jiném členském státě by byly oprávněny volně prodávat konopí pro léčebné použití v dotčeném členském státě, dokud nebude zaveden postup, který bude v souladu s unijním právem? Je obtížné si představit, že by Soudní dvůr považoval takto radikální řešení za přiměřené.
d) Skutečnost, že požadavek koncese nahradil veřejný monopol považovaný za neslučitelný s unijním právem, je irelevantní
69. V této fázi se musím vypořádat s jiným aspektem rozsudku Ince, který sice nebyl předkládajícím soudem zmíněn, ale zúčastněné strany o něm před Soudním dvorem dlouze diskutovaly.
70. Je třeba mít na paměti, že koncesní režim stanovený v § 4a až 4e a § 10a GlüStV 2012 měl za cíl napravit neslučitelnost veřejného monopolu na pořádání a zprostředkování sportovních sázek stanoveného v GlüStV 2008 s článkem 56 SFEU (viz body 8 a 9 výše).
71. V rámci tohoto režimu byli (patrně bývalý) monopol, ODDSET, stejně jako soukromoprávní provozovatelé, povinni získat koncesi na poskytování sázkových služeb. Ustanovení § 29 GlüStV 2012 však uvedenému provozovateli výjimečně umožnilo zachovat nabídku hazardních her po určitou přechodnou dobu, která neměla trvat déle než jeden rok od udělení prvních koncesí.
72. Avšak vzhledem k tomu, že žádné koncese na základě GlüStV 2012 nebyly ve skutečnosti uděleny v důsledku vad sporného koncesního řízení a ODDSET nadále nabízel sázkové služby v rámci uvedeného přechodného režimu, Soudní dvůr v rozsudku Ince rozhodl, že monopol na sportovní sázky v rozhodné době „v praxi přetrvával“. Soudní dvůr měl tudíž za to, že přijetí koncesního režimu stanoveného v § 4a až 4e a § 10a GlüStV 2012 nevedlo ke „zhojení neslučitelnosti [uvedeného] režimu veřejného monopolu […] s článkem 56 SFEU“. I z tohoto důvodu Soudní dvůr rozhodl, že článek 56 SFEU „brání“ tomu, aby členský stát „postihoval“ pořádání nebo zprostředkování sportovních sázek bez povolení na svém území(49).
73. Zúčastněné strany před Soudním dvorem dlouze diskutovaly o tom, zda lze uvedený aspekt odůvodnění v rozsudku Ince přenést na spor v původním řízení. DK a Komise jsou názoru, že nikoli. Věc, v níž byl vydán uvedený rozsudek, se týkala hazardních her provozovaných na určitém místě(50), které skutečně podléhaly veřejnému monopolu na základě GlüStV 2008 a pro které ODDSET v rozhodné době nadále působil na německém trhu na základě § 29 GlüStV 2012. Naproti tomu projednávaná věc se týká on-line hazardních her, které byly podle GlüStV 2008 zcela zakázány (viz bod 6 výše). ODDSET tedy nebyl oprávněn nabízet on-line sázky na základě § 29 GlüStV 2012 a ve skutečnosti tak v rozhodné době ani nečinil. S tím kategoricky nesouhlasí společnost Tipico, která tvrdí, že monopol ODDSET se ve skutečnosti v uvedené době na internet právně i prakticky vztahoval. Je samozřejmě na předkládajícím soudu, aby rozhodl o této sporné skutkové otázce. Nicméně pochybuji o tom, že by to bylo nezbytné.
74. Důvodem je skutečnost, že ani tato část odůvodnění Soudního dvora v rozsudku Ince nemůže být podle mého názoru vykládána doslovně a maximalisticky. Jak bylo vysvětleno výše, členský stát může podle článku 56 SFEU nahradit monopol, který je shledán neslučitelným s unijním právem, koncesním režimem. Podle mého názoru může rovněž legitimně umožnit veřejnému provozovateli, který byl formálním vlastníkem uvedeného monopolu, aby své služby nadále nabízel v přechodném období, během kterého budou soukromým provozovatelům uděleny koncese, aby bylo zajištěno, že spotřebitelům bude během uvedeného období i nadále k dispozici legální a kontrolovaná nabídka hazardních her, a tím se zabrání tomu, aby místo toho využívali nabídky nezákonných provozovatelů, která kontrole nepodléhá(51). V případě prodlení nebo obtíží při udělování koncesí soukromým provozovatelům nelze právo Unie vykládat tak, že opět vyžaduje, aby bylo upuštěno od uplatňování celého režimu z důvodu „přetrvávání nezákonného monopolu“ a aby všichni provozovatelé hazardních her mohli volně poskytovat služby na trhu až do udělení koncesí, a to ze všech důvodů uvedených v předchozích dvou oddílech.
2. Je třeba přijmout diferencovaný výklad judikatury Soudního dvora
75. Z výše uvedených důvodů je třeba odmítnout maximalistický výklad judikatury Soudního dvora zmíněný v bodě 47 výše. Přednost článku 56 SFEU neukládá vnitrostátním orgánům povinnost upustit od uplatňování požadavku koncese, který je sám o sobě s uvedeným ustanovením slučitelný, kdykoli by se stalo, že některý provozovatel nemohl získat koncesi v rozporu s právem na nediskriminační a transparentní koncesní řízení přiznaným zmíněným ustanovením. Za takových okolností nemůže provozovatel postupovat formou „svépomoci“ a začít poskytovat služby na trhu bez koncese. Vnitrostátní orgány musí být zpravidla i nadále oprávněny vymáhat dodržování uvedeného požadavku a uplatňovat trestněprávní, správní nebo občanskoprávní důsledky stanovené vnitrostátním právem v případě porušení. Dotčený provozovatel by měl místo výše uvedeného postupu napadnout vadné koncesní řízení nebo jeho neexistenci u vnitrostátních soudů a vyčkat výsledku takového soudního řízení. Skutečnost, že jsou taková řízení k dispozici, zajišťuje dostatečnou ochranu práva vyplývajícího z článku 56 SFEU.
76. Z tohoto důvodu je podle mého názoru třeba přijmout diferencovaný výklad předmětné judikatury. Podle uvedeného výkladu platí, že koncesní režim je i nadále zpravidla vymahatelný vůči provozovatelům, kteří za okolností popsaných v předchozím bodě poskytují služby bez koncese, avšak výjimečně a při uplatnění zásady proporcionality by trestní či správní sankce a občanskoprávní důsledky neměly být (zcela nebo zčásti) uplatňovány v případech, kdy by to za okolností dané věci bylo nepřiměřené(52).
77. Jinými slovy, přestože provozovatel jednal protiprávně tím, že nesplnil vymahatelný požadavek koncese, mohou nastat zvláštní okolnosti, kdy by mělo být takové jednání omluveno a dotčený provozovatel by měl být (částečně či zcela) zproštěn odpovědnosti příslušnými soudy, s využitím – v souladu se zásadou loajální spolupráce a povinností konformního výkladu – mechanismů, které nabízí vnitrostátní správní, trestní nebo občanské právo(53).
78. Odůvodnění rozsudku Placanica by podle mého názoru mělo být vykládáno ve světle výše uvedeného. Ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, se zprostředkovávání sázek pro zahraniční provozovatele sázek zpočátku jevilo z hlediska použitelné italské právní úpravy jako legální. Uvedená situace vedla k vytvoření a rozvoji sítě zprostředkovatelů, kteří investovali kapitál a vytvořili nezbytnou infrastrukturu. Pozdější změna zmíněných pravidel však objasnila, že uvedená činnost byla ve skutečnosti protiprávní. Zprostředkovatelé, kteří již vybudovali své provozní útvary a zahájili svou činnost, byli náhle vystaveni trestnímu stíhání. Soudní dvůr měl pochopitelně za to, že retroaktivní uložení trestních sankcí by za takových okolností nebylo přiměřené ani spravedlivé(54).
79. V projednávané věci mohou patrně nastat srovnatelné okolnosti. Společnost Tipico tvrdí, že německé orgány v různých okamžicích a v různých úředních pokynech a prohlášeních provozovatelům on-line sázek sdělily, že vzhledem k vadám sporného koncesního řízení budou tolerovat poskytování služeb na německém trhu, pokud budou splněny určité základní podmínky (které nejsou ve vyjádřeních zúčastněných stran ani v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podrobně popsány, ale společnost Tipico tvrdí, že je splnila), a to až do uspořádání nového řízení.
80. DK ovšem tvrzení společnosti Tipico zpochybňuje. Rozhodnutí o této záležitosti přísluší předkládajícímu soudu. Za sebe bych uvedl, že pokud oprávněné a spolehlivé zdroje v rámci německých orgánů skutečně poskytly provozovatelům on-line sázek konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění, že požadavek koncese stanovený v GlüStV 2012 nebude vůči nim vymáhán za předpokladu, že splní určité základní podmínky, bylo by nepřiměřené – a nespravedlivé – ukládat retroaktivně trestní nebo správní sankce nebo uplatňovat občanskoprávní důsledky stanovené v BGB vůči provozovatelům, kteří uvedené podmínky splnili – jako je tomu patrně v případě společnosti Tipico – za to, že v rozhodné době poskytovali na německém trhu služby bez koncese.
81. Uvedený závěr je jednoznačný, pokud jde o trestní nebo správní sankce. Provozovatelům nelze vytýkat, že jednaly v souladu s pokyny vydanými orgány veřejné moci, ani je za to trestat. Pokud jde o správní sankce, uplatnila by se navíc zásada ochrany legitimního očekávání: orgány veřejné moci by byly svými vlastními ujištěními v určitém smyslu vázány(55). Pokud jde o trestní sankce, pokud by provozovatel vykonával činnost na trhu v souladu s takovými ujištěními, bylo by podobně odůvodněné zproštění odpovědnosti, a to v rámci takových mechanismů, jako je teorie „omylu“.
82. Vyloučení občanskoprávních důsledků běžně stanovených v BGB vyžaduje další vysvětlení. Je pravda, jak tvrdí DK a italská vláda, že důsledky provozování činnosti bez koncese, které jsou upraveny občanským právem, jako je neplatnost smluv nebo občanskoprávní odpovědnost, nemají stejný dopad jako trestní nebo správní sankce. Trestní či správní sankce uvádějí provozovatele do horšího postavení, než jaké by měl, kdyby na trh vůbec nevstoupil, kdežto neplatnost smluv a vrácení sázek by v zásadě pouze obnovilo status quo ante. Kromě toho uvedené občanskoprávní důsledky logicky vyplývají z prostředků nápravy, které mají spotřebitelé k dispozici, a přispívají tak k cíli ochrany spotřebitelů sledovanému koncesním režimem.
83. Pokud však německé orgány skutečně poskytly provozovatelům on-line sázek, včetně společnosti Tipico, konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění, že požadavek koncese stanovený v GlüStV 2012 nebude vůči nim vymáhán, pokud splní určité základní podmínky, nelze uvedenou skutečnost v rámci občanskoprávního řízení, jako je řízení v projednávané věci, opomíjet. Uvedení provozovatelé se možná rozhodli vstoupit na německý trh nebo na něm zůstat a uzavírat smlouvy se spotřebiteli právě z důvodu takových ujištění. Bez nich by tak možná neučinili. Jestliže by po takovém provozovateli bylo o mnoho let později požadováno, aby vrátil sázky získané na základě uvedených smluv – i kdyby cílem bylo pouze obnovení statu quo ante – pak by takový požadavek mohl být nejen nespravedlivý, ale mohl by mít rovněž značný dopad na jeho současné činnosti. Taková povinnost by se případně mohla týkat tisíců smluv uzavřených během několika let. Mohlo by se stát, že by byl dotčený provozovatel povinen vracet stovky tisíc eur ze zisků, což by představovalo velmi vysoké částky, dlouho poté, co byly provozovatelem dosaženy a případně vynaloženy nebo investovány v dobré víře. Pokud by spotřebitelé za takových okolností utrpěli újmu, případnou odpovědnost by mohly nést pouze orgány veřejné moci, které poskytly předmětná ujištění(56).
84. Za těchto okolností a za předpokladu, že provozovatelé, jako je společnost Tipico, skutečně obdrželi výše uvedená ujištění od německých orgánů, se domnívám, že německé soudy by měly v souladu se zásadou loajální spolupráce a povinností konformního výkladu využít mechanismy německého soukromého práva, aby uvedené provozovatele zprostily povinnosti nést uvedené občanskoprávní důsledky. Posouzení této záležitosti sice přísluší předkládajícímu soudu, avšak na základě informací obsažených ve spise lze podle všeho říci, že německé právo poskytuje v tomto ohledu dostatečný prostor pro uvážení.
85. Zaprvé předkládající soud uvedl, že pokud je smlouva uzavřena v rozporu se „zákonným ustanovením“ – například provozovatelem poskytujícím služby v rozporu s koncesním režimem zakotveným v GlüStV 2012 – není neplatnost podle § 134 BGB automatická a německé soudy mají určitý prostor pro uvážení. Podle uvedeného ustanovení musí být neplatnost vyloučena v případech „stanovených zákonem“. Uvedená široká formulace by mohla případně zahrnovat situaci, kdy unijní právo za konkrétních okolností dané věci neplatnost vylučuje(57).
86. Zadruhé, pokud jde o občanskoprávní odpovědnost podle § 823 odst. 2 BGB za porušení koncesního režimu zakotveného v GlüStV 2012, lze podle všeho říci, že taková odpovědnost předpokládá zavinění na straně údajného pachatele deliktu(58). S výhradou potvrzení předkládajícím soudem může být možné uvedené ustanovení vykládat v tom smyslu, že za takových okolností, jako jsou okolnosti projednávané věci, nelze dotčenému provozovateli přičítat zavinění v souvislosti s porušením sporného koncesního režimu uvedeným provozovatelem.
V. Závěry
87. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Bundesgerichtshof (Spolkový soudní dvůr, Německo) odpověděl následovně:
„Článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že
– Pokud členský stát požaduje koncesi na poskytování určitých služeb na svém území a takový požadavek je sám o sobě slučitelný s článkem 56 SFEU, jsou vnitrostátní orgány, včetně soudů, oprávněny vymáhat dodržování uvedeného požadavku vůči provozovateli, který poskytuje služby bez požadované koncese. Uvedené soudy mohou zejména vyvodit důsledky stanovené v tomto ohledu použitelným občanským právem. To platí i v případě, že dotčený provozovatel tvrdí, že takovou koncesi nemohl získat z důvodu vad koncesního řízení. V tomto ohledu je ochrana práva, které uvedenému provozovateli přiznává článek 56 SFEU, dostatečně zajištěna možností napadnout koncesní řízení nebo jeho neexistenci před soudem.
– Výjimečně by uvedené občanskoprávní důsledky neměly být v případě nesplnění požadavku koncese uplatňovány za situace, kdy by to bylo nepřiměřené. Tak je tomu v případě, kdy oprávněné a spolehlivé zdroje v rámci vnitrostátních orgánů poskytly dotčenému provozovateli konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění, že uvedený požadavek koncese nebude vymáhán, a že tedy může své služby spotřebitelům na vnitrostátním trhu nabízet bez koncese.“
1 Původní jazyk: angličtina.
2 Viz má stanoviska ve věci Wunner (C‑77/24, dále jen „mé stanovisko ve věci Wunner“, EU:C:2025:432), ve věci European Lotto and Betting a Deutsche Lotto- und Sportwetten (C‑440/23, dále jen „mé stanovisko ve věci European Lotto“, EU:C:2025:668) a ve věci Mr Green (C‑198/24, EU:C:2025:852).
3 Rozsudky ze dne 8. září 2010, Stoß a další (C‑316/07, C‑358/07 až C‑360/07, C‑409/07 a C‑410/07, dále jen „rozsudek Stoß“, EU:C:2010:504), a ze dne 8. září 2010, Carmen Media Group (C‑46/08, dále jen „rozsudek Carmen Media“, EU:C:2010:505).
4 Německé soudy měly v podstatě za to, že monopol na sportovní sázky nesleduje soudržným a systematickým způsobem svůj cíl spočívající údajně v ochraně hráčů před nadměrnými výdaji na hru a závislostí [viz rozsudky Stoß (body 88 až 107) a Carmen Media (body 64 až 71)].
5 V tomto ohledu viz Oddíl C níže.
6 Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správní soud ve Wiesbadenu) měl v podstatě za to, že kritéria a podrobná pravidla upravující takový výběr nebyla ve výzvě k podávání přihlášek stanovena jasně, přesně a jednoznačně. Jediné kritérium, které je v něm uvedeno – a sice kritérium „hospodářsky nejvýhodnější nabídky“ – podle všeho nebylo relevantní, a dokonce ani slučitelné s § 4b odst. 5 GlüStV 2012.
7 V rozhodné době totiž společnost Tipico poskytovala své služby prostřednictvím svých internetových stránek spotřebitelům v Německu, přestože nebyla držitelkou koncese vydané německými orgány.
8 Ve znění vyhlášeném dne 2. ledna 2002 (BGB I, s. 42 a 2909; 2003 I, s. 738).
9 V rozhodné době sice již společnost Tipico byla držitelkou koncese vydané maltskými orgány, která jí měla umožnit poskytovat služby on-line sportovních sázek v celé Unii (viz bod 14 výše), nicméně německé orgány uvedenou koncesi neuznaly.
10 Společnost Tipico zpochybňuje použitelnost § 4 odst. 1 GlüStV 2012 na služby, které poskytuje. Podle jejího názoru se sportovní sázky řídily výlučně zvláštním koncesním režimem zakotveným v § 4a až 4e a § 10a GlüStV 2012 (viz bod 9 výše). V tomto ohledu pouze podotýkám, že v rámci řízení o předběžné otázce podle článku 267 SFEU nepřísluší Soudnímu dvoru, nýbrž předkládajícímu soudu, aby určil, která ustanovení vnitrostátního práva se použijí na spor v původním řízení. Rovnocenný zákaz nabízení služeb hazardních her bez koncese nicméně v každém případě patrně vyplývá i z § 4a GlüStV 2012. I kdyby se tedy předkládající soud dovolával nesprávného ustanovení, nebyla by tím dotčena protiprávnost služeb společnosti Tipico z hlediska německého práva.
11 Německé právo upravuje uvedené nároky, a to v souladu s použitelnými pravidly mezinárodního práva soukromého. Pokud jde o návrh na prohlášení neplatnosti smluv a na vydání věci, viz mé stanovisko ve věci European Lotto (bod 30); pokud jde o žalobu z deliktní odpovědnosti, viz mé stanovisko ve věci Wunner (body 41 až 71).
12 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. ledna 2013, Stanleybet a další (C‑186/11 a C‑209/11, EU:C:2013:33, body 46 a 47 a citovaná judikatura).
13 Jak bylo již rozhodnuto v rozsudku ze dne 24. března 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, bod 60).
14 Viz rozsudek Carmen Media (bod 103).
15 Viz rozsudek ze dne 19. prosince 2018, Stanley International Betting a Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, bod 48 a citovaná judikatura).
16 Viz zejména rozsudky ze dne 8. září 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, bod 57), a rozsudek Stoß (bod 92).
17 Viz rozsudek ze dne 28. února 2018, Sporting Odds (C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 29 a citovaná judikatura).
18 Viz § 21 odst. 1 a 4 GlüStV 2012.
19 Z vysvětlení poskytnutých předkládajícím soudem a zúčastněnými stranami není zcela zřejmé, zda Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správní soud ve Wiesbadenu) zpochybnil a) zásadu omezení počtu koncesí nebo b) přesné omezení počtu uvedených koncesí na 20.
20 Obdobně viz rozsudky ze dne 3. června 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, bod 31), a ze dne 19. prosince 2018, Stanley International Betting a Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, body 47 a 48).
21 Viz zejména, rozsudek Stoß (body 108 až 116) a rozsudek ze dne 12. září 2013, Biasci a další (C‑660/11 a C‑8/12, EU:C:2013:550, bod 41). Skutečnost, že Republika Malta podle všeho uděluje koncese, jejichž účelem je, aby jejich držitelé mohli poskytovat služby hazardních her na celém vnitřním trhu (viz bod 14 výše), je v tomto ohledu irelevantní.
22 Viz zejména rozsudek ze dne 22. června 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, bod 37 a citovaná judikatura).
23 Viz zejména rozsudek ze dne 12. září 2013, Biasci a další (C‑660/11 a C‑8/12, EU:C:2013:550, bod 42 a citovaná judikatura).
24 Takové důsledky jsou v právu členských států běžné. Viz zejména rozsudek ze dne 24. března 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, bod 32), a Infante Ruiz, F. J., a Olivia Blazquez, F., „Contracts contrary to fundamental principles and mandatory rules of European Contract Law“, InDret, sv. 2, 2022, s. 24. Tento oddíl se zaměřuje na neplatnost smluv a na vydání věci, neboť uvedené otázky byly mezi zúčastněnými stranami předmětem nejintenzivnější diskuse. Stejné úvahy se však uplatní obdobně i na povinnost k náhradě škody podle § 823 odst. 2 BGB.
25 Obdobně viz rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Gutiérrez Naranjo a další (C‑154/15, C‑307/15 a C‑308/15, EU:C:2016:980, body 61 až 66).
26 Obdobně viz rozsudek ze dne 14. října 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Výherní hrací přístroje) (C‑231/20, EU:C:2021:845, bod 46).
27 Pokud jde o takový scénář, viz usnesení ze dne 14. března 2024, N1 Interactive (C‑429/22, EU:C:2024:245, body 9 až 13).
28 I to je poměrně běžné řešení v právních řádech členských států. V tomto ohledu viz von Bar, C. a Clive, E. (eds.), Principles, definitions and model rules of European private law: Draft Common Frame of Reference (DCFR): full edition, Oxford University Press, 2010, sv. I, s. 548-550.
29 Maltská vláda rovněž tvrdí, že takové nároky na vydání věci by měly být považovány za nepřípustné z hlediska unijního práva, a to z toho důvodu, že představují zneužití unijního práva hráči. Již jsem ve svém stanovisku ve věci European Lotto (body 94 až 97) vysvětlil, proč zásada zneužití unijního práva nemá v tomto kontextu žádný vliv, neboť takové nároky vycházejí v plném rozsahu z práva vnitrostátního.
30 Viz zejména rozsudek ze dne 3. června 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, body 39 a 44 až 49 a citovaná judikatura).
31 Rozsudek ze dne 4. února 2016 (C‑336/14, dále jen „rozsudek Ince“, EU:C:2016:72, body 33 až 38 a 86 až 88).
32 Viz rozsudek ze dne 6. března 2007, Placanica a další (C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, dále jen „rozsudek Placanica“, EU:C:2007:133, bod 69); rozsudek Stoß (bod 115); a rozsudek ze dne 16. února 2012, Costa a Cifone (C‑72/10 a C‑77/10, EU:C:2012:80, bod 43). V tomto smyslu viz též rozsudky ze dne 15. září 2011, Dickinger a Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, bod 43), a ze dne 30. dubna 2014, Pfleger a další (C‑390/12, EU:C:2014:281, bod 64).
33 Viz rozsudky ze dne 5. února 1963, van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, s. 11 až 13), a ze dne 3. června 2010, Ladbrokes Betting & Gaming a Ladbrokes International (C‑258/08, EU:C:2010:308, body 47 až 49).
34 Viz zejména rozsudky ze dne 15. prosince 1976, Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180, body 16 a 21), a ze dne 13. března 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, body 38, 49, 55 a 61 až 63); viz též mé stanovisko ve věci European Lotto (body 41 až 44 a 92). Mnohé rozsudky Soudního dvora totiž vzešly z vnitrostátních řízení týkajících se porušení místních pravidel týkajících se hazardních her, v nichž žalovaný tvrdil, že uvedená pravidla jsou neslučitelná s unijním právem. Tak tomu bylo zejména v rozsudku Ince (viz body 2, 23 a 24).
35 Rozsudek ze dne 22. září 1983 (271/82, dále jen „rozsudek Auer“, EU:C:1983:243).
36 Rozsudek ze dne 15. prosince 1983 (5/83, dále jen „rozsudek Rienks“, EU:C:1983:382).
37 Směrnice Rady 78/1026/EHS ze dne 18. prosince 1978 o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci veterinárních lékařů obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování a volného pohybu služeb (Úř. věst. 1978, L 362, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 81).
38 Viz rozsudky Auer (body 11 až 19) a Rienks (body 6 až 11). Obdobně viz rozsudky ze dne 3. července 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, body 12, 13 a 17 až 19); ze dne 12. prosince 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, body 9 až 13); a ze dne 29. února 1996, Skanavi a Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, body 31 až 36).
39 Toto zjištění bylo později Soudním dvorem zopakováno, a to ve zcela totožném či v podstatě podobném znění, v řadě obdobných věcí, zejména v rozsudku Ince. Viz judikatura v poznámce pod čarou 32 výše.
40 Viz rozsudek Placanica (body 63 a 69 až 71).
41 Viz Cuyvers, A., „Joined Cases C–338/04, C–359/04 and C–360/04, Massimiliano Placanica, Christian Palazzese. and Angelo Sorricchio (Placanica) – Judgment of the Grand Chamber of 6 March 2007, ECR [2007] I‑1891“, Common Market Law Review, sv. 45, č. 2, 2008, s. 515 až 536, zejm. s. 529 až 534.
42 V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 3. června 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, bod 50 a citovaná judikatura). Pokud jde o takový prostředek nápravy v praxi, viz rozsudek ze dne 22. ledna 2015, Stanley International Betting a Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, bod 34).
43 Viz bod 81 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí (Úř. věst. 2014, L 94, s. 1), jakož i bod 3 odůvodnění a čl. 1 odst. 1 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. 1989, L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246).
44 V tomto smyslu viz rozsudek Placanica (bod 63) a obdobně čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice Rady 89/665.
45 Obdobně viz čl. 1 odst. 1 směrnice 89/665.
46 Viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386, body 103 až 106 a citovaná judikatura). Obdobně viz čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665.
47 Kromě toho je smyslem pravidel použitelných na taková řízení zajistit rovnost mezi hospodářskými subjekty (např. tím, že je zakotvena možnost pozastavit udělování nebo účinky koncesí do doby, než bude rozhodnuto o zákonnosti řízení). Obdobně viz čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice 89/665.
48 Viz rozsudek ze dne 24. ledna 2013, Stanleybet a další (C‑186/11 a C‑209/11, EU:C:2013:33, body 38, 39 a 43 až 48).
49 Rozsudek Ince (jednotlivé formulace viz body 91, 93 a výrok).
50 Konkrétně se jednalo se o to, že žalovaná v rozporu s uvedeným monopolem umístila sázkový terminál ve sportovním baru [viz rozsudek Ince (bod 24)].
51 Obdobně viz rozsudek ze dne 12. června 2014, Digibet a Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, body 32 a 41).
52 V tomto smyslu viz rovněž rozsudky ze dne 29. února 1996, Skanavi a Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, body 36 a 37), a ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další (C‑243/01, EU:C:2003:597, bod 73).
53 To rovněž znamená, že i když se provozovatel může takto vyhnout sankcím jednou, neměl by v poskytování protiprávních služeb pokračovat, ale místo toho řádnou cestou požádat o udělení koncese.
54 V tomto smyslu viz též rozsudek ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další (C‑243/01, EU:C:2003:597, body 20 a 73). Pokud jde o totožný názor, viz Cuyvers, A., op. cit., s. 529 a 530.
55 Viz zejména rozsudky ze dne 11. června 2015, Berlington Hungary a další (C‑98/14, EU:C:2015:386, body 74 a 75 a citovaná judikatura); ze dne 22. září 2022, Admiral Gaming Network a další (C‑475/20 až C‑482/20, EU:C:2022:714, bod 61); a ze dne 11. září 2025, Cairo Network a další (C‑764/23 až C‑766/23, EU:C:2025:691, body 142 až 145). Chci zdůraznit, že toto odůvodnění, týkající se pozitivních ujištění poskytnutých vnitrostátními orgány, se neuplatní, pokud vnitrostátní orgány přijímají pouze omezená donucovací opatření vůči provozovatelům bez licence nebo taková opatření, jako je například výběr daně z příjmů od těchto provozovatelů. Provozovatelé si z takových okolností totiž nemohou důvodně vyvodit legitimní očekávání, že tyto orgány budou tolerovat poskytování služeb na trhu bez licence. Nízká míra vymáhání může totiž souviset s obtížemi, kterým tyto orgány čelí při stíhání provozovatelů usazených v zahraničí, přičemž je zcela běžné, že stát zdaňuje jak legální, tak nelegální činnosti.
56 Jsem si dobře vědom toho, že ve věci v původním řízení byl možná uvedený potenciální postoj německých orgánů sám o sobě důsledkem rozhodnutí německých soudů, že z důvodu vad koncesního řízení musí být zcela upuštěno od uplatňování koncesního režimu zakotveného v GlüStV 2012. Uvedený přístup zase podle všeho vyplývá z maximalistického výkladu judikatury Soudního dvora k této otázce, který je, jak jsem právě vysvětlil v tomto stanovisku, poněkud diskutabilní. I když by jistě bylo žádoucí, aby Soudní dvůr uvedenou otázku do budoucna vyjasnil, nic to nemění na tom, že v projednávané věci by uplatnění občanskoprávních důsledků na provozovatele, jako je společnost Tipico, za to, že jednali v souladu s ujištěními poskytnutými německými orgány, nebylo přiměřené.
57 A to zejména z toho důvodu, že vyloučení neplatnosti smlouvy by zajistilo soudržnost vnitrostátního právního řádu – což je jeden z cílů § 134 BGB – neboť správní a trestní sankce by za daných okolností byly rovněž vyloučeny.
58 Viz § 823 odst. 2 druhá věta BGB: „Je-li podle obsahu tohoto zákona jeho porušení možné i bez zavinění, vzniká povinnost náhrady pouze v případě zavinění“ (kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska).