null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 4. června 2026(1)
Věc C-553/24
Assemblée nationale de la République française
proti
Evropskému parlamentu
Radě Evropské Unie
„ Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Společná politika v oblasti azylu a přistěhovalectví – Nařízení (EU) 2024/1351 – Řízení azylu a migrace – Mechanismus solidarity – Zásada subsidiarity – Článek 8 první pododstavec protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality – Žaloba předaná členským státem jménem jeho vnitrostátního parlamentu – Pravomoc Soudního dvora – Přípustnost – Rozlišování – Zásada svěření pravomocí – Zásada proporcionality – Procesní a hmotněprávní subsidiarita – Rozsah soudního přezkumu“
I. Úvod
1. V projednávané věci podala menšina členů Assemblée nationale de la République française (Národní shromáždění Francouzské republiky; dále jen „Národní shromáždění“), jedné z komor francouzského Parlamentu(2), žalobu k Soudnímu dvoru na základě článku 8 protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality(3).
2. Domáhají se zrušení nařízení (EU) 2024/1351 o řízení azylu a migrace(4).
3. Je to poprvé od zavedení uvedeného ustanovení Lisabonskou smlouvou, kdy článek 8 protokolu č. 2 uplatňuje vnitrostátní parlament.
4. Žaloba zpochybňující legalitu legislativního aktu Unie na základě uvedeného ustanovení se omezuje na porušení zásady subsidiarity jakožto možného důvodu pro zrušení. V projednávané věci je tak Soudní dvůr žádán, aby odlišil zásadu subsidiarity od ostatních zásad Smluv týkajících se rozdělení pravomocí mezi Evropskou unii a členské státy, a sice zásady svěřených pravomocí a zásady proporcionality.
II. Řízení před Soudním dvorem
5. Návrhem došlým dne 14. srpna 2024 podalo Národní shromáždění projednávanou žalobu k Soudnímu dvoru na základě čl. 8 prvního pododstavce protokolu č. 2, a to v souladu s příslušnými ustanoveními francouzské Ústavy(5), která menšině alespoň 60 poslanců umožňují tak učinit.
6. Žalobu předala Soudnímu dvoru francouzská vláda, která zdůraznila, že byla podána pouze Národním shromážděním, nikoli Francií jako členským státem.
7. Národní shromáždění navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil nařízení 2024/1351 v plném rozsahu, nebo aby podpůrně zrušil část IV uvedeného nařízení týkající se solidarity.
8. Evropský parlament a Rada Evropské unie ve svých žalobních odpovědích podaných dne 7. listopadu 2024 navrhují, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a uložil Národnímu shromáždění náhradu nákladů řízení, nebo podpůrně pro případ, že by Soudní dvůr žalobě vyhověl, aby zachoval účinky zrušeného nařízení, resp. zrušených ustanovení do doby, než v přiměřené lhůtě vstoupí v platnost nové nařízení, resp. nová ustanovení, která je mají nahradit.
9. Národní shromáždění rovněž předložilo repliku dne 18. prosince 2024 a Parlament i Rada předložily dne 30. ledna 2025 své dupliky.
10. Rozhodnutím ze dne 17. prosince 2024 povolil předseda Soudního dvora Maďarsku vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Národního shromáždění.
11. Rozhodnutími ze dne 19. listopadu, jakož i ze dne 12. a 17. prosince 2024 povolil předseda Soudního dvora Řecké republice, Španělskému království a Evropské komisi vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Parlamentu a Rady.
12. Soudní dvůr v souladu s čl. 76 odst. 2 svého jednacího řádu rozhodl, že bude rozhodnuto bez konání jednání.
III. Napadený akt: nařízení 2024/1351
13. Nařízení 2024/1351, jehož zrušení se projednávaná žaloba domáhá(6), je součástí nového paktu Unie o migraci a azylu(7).
14. Uvedený pakt je souborem unijních opatření, kterými se reformuje unijní právní rámec v oblasti azylu a migrace, přičemž pakt vstoupil v platnost v roce 2024 a obecně se použije od poloviny roku 2026(8).
15. Stručně řečeno, jak jasně vyplývá z článku 1 nařízení 2024/1351, uvedené nařízení sleduje trojí cíl. Zaprvé stanoví společný rámec pro řízení azylu a migrace v Unii s cílem zajistit komplexní a integrovaný přístup(9). Zadruhé stanoví pravidla, která mají nahradit nařízení (EU) č. 604/2013(10), obvykle nazývané „nařízení Dublin III“, pokud jde o kritéria a mechanismy určování členského státu příslušného k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu(11). Zatřetí zavádí povinný mechanismus solidarity, který má členským státům pomoci při řešení situací, kdy jsou vystaveny migračnímu tlaku(12). Právě zmíněný mechanismus solidarity je jádrem sporu v projednávané věci.
16. V tomto ohledu bod 22 odůvodnění nařízení 2024/1351 vysvětluje: „Aby se zajistilo spravedlivé rozdělení odpovědnosti a solidarity mezi členskými státy podle článku 80 Smlouvy o fungování EU a vyváženost jejich úsilí, měl by být vytvořen povinný mechanismus solidarity, který poskytne účinnou podporu členským státům vystaveným migračnímu tlaku a zajistí rychlý přístup ke spravedlivému a účinnému řízení o přiznání mezinárodní ochrany.“ Podle bodu 40 odůvodnění uvedeného nařízení je takový mechanismus „spolu s účinným systémem určování příslušného členského státu klíčovým předpokladem pro fungování společného evropského azylového systému jako celku“.
17. Za tímto účelem část IV nařízení 2024/1351, nadepsaná „Solidarita“, stanoví podrobná pravidla upravující mechanismus solidarity. Pro projednávanou věc je relevantní článek 56 uvedeného nařízení, který stanoví roční rezervoár solidarity, který zahrnuje příspěvky, jež přislíbily členské státy, a který slouží jako hlavní nástroj solidární reakce pro členské státy vystavené migračnímu tlaku(13). Tento rezervoár sestává podle čl. 56 odst. 2 z následujících druhů solidárních opatření, která mají členské státy poskytnout: a) relokací(14) žadatelů o mezinárodní ochranu; b) finančních příspěvků; a c) alternativních solidárních opatření, jako je provozní podpora, personál, zařízení a vybavení. Pokud jde o příspěvky, které přislíbily poskytnout, je plně na uvážení členských států, jaký druh solidárních opatření nebo jejich kombinace si zvolí(15).
18. Pokud jde o relokace, článek 67 nařízení 2024/1351 vymezuje postup před relokací. Zejména upřesňuje, že před uplatněním uvedeného postupu se členský stát, který využívá pomoci, ujistí, že neexistují žádné oprávněné důvody domnívat se, že dotčená osoba představuje riziko pro vnitřní bezpečnost, a je povinen předat členskému státu relokace veškeré příslušné informace; členský stát relokace může následně ověřit existenci takových důvodů a potvrdit, zda může k relokaci dojít, což musí být provedeno do jednoho týdne od obdržení příslušných informací, popřípadě do dvou týdnů ve složitých věcech(16).
19. Článek 68 nařízení 2024/1351 upřesňuje postup po relokaci. Uvádí zejména, že pokud byla uskutečněna relokace žadatele, přenáší se odpovědnost za posouzení žádosti o mezinárodní ochranu na členský stát relokace(17).
20. Kromě toho čl. 63 odst. 5 nařízení 2024/1351 stanoví, že přispívající členský stát, který do konce daného roku neprovedl své přísliby nebo nepřijal relokace rovnající se jeho přislíbeným relokacím, převezme na žádost členského státu, který využívá pomoci, příslušnost u žádostí o mezinárodní ochranu, u nichž byl členský stát, který využívá pomoci, určen jako příslušný, až do počtu přislíbených relokací co nejdříve po konci daného roku.
IV. Hlavní argumenty účastníků řízení
21. Národní shromáždění, podporované Maďarskem, tvrdí, že nařízení 2024/1351 porušuje zásadu subsidiarity, jak je definována a zaručena články 4 a 5 SEU. Uvedené nařízení zavádí zejména v čl. 56 odst. 2, čl. 63 odst. 5 a v článcích 67 a 68 režim relokace žadatelů o mezinárodní ochranu na úkor suverenity, národní identity, integrity ústavních struktur a bezpečnosti členských států, které budou povinny přijímat na svá území státní příslušníky třetích zemí, na něž se vztahují relokační opatření.
22. Národní shromáždění se v podstatě opírá o pět kategorií výtek.
23. Zaprvé Národní shromáždění tvrdí, že nařízení 2024/1351 je v rozporu s článkem 72 SFEU(18), který do prostoru svobody, bezpečnosti a práva zakotvuje „národní bezpečnostní rezervu“ pravomocí náležejících členským státům podle čl. 4 odst. 2 SEU. Uvedené nařízení zavádí postup relokace státních příslušníků třetích zemí, kteří neoprávněně vstoupili na území Unie s cílem získat právo pobytu na území členských států, což ve skutečnosti není odůvodněno existencí skutečného pronásledování v jejich zemi původu. Relokační opatření mohou údajně vést k významnému rozvratu národní identity přispívajícího státu a nutit jej vynakládat materiální a lidské zdroje v takovém rozsahu, který se dotýká až jeho ústavních struktur.
24. Zadruhé Národní shromáždění uvádí, že režim relokací brání členským státům ve výkonu jejich základních funkcí státu, zejména udržování veřejného pořádku a ochraně národní bezpečnosti, přičemž uvedené pravomoci zůstávají výhradní odpovědností každého členského státu ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU(19). Ustanovení článku 67 nařízení 2024/1351, která podmiňují přijetí relokovaných osob souhlasem přispívajícího státu a možností uvedeného státu vznášet proti relokaci námitky z důvodů národní bezpečnosti, jsou iluzorní, neboť brání členským státům účinně se dovolávat své národní bezpečnosti. V odpovědi na námitku Rady, že neuvedlo, jak by členské státy mohly cílů nařízení 2024/1351 dosáhnout lépe než Evropská unie, Národní shromáždění tvrdí, že právě tyto cíle samotné, spočívající v rozvoji společné azylové a přistěhovalecké politiky, ohrožují základní funkce státu, a jsou tedy v rozporu se zásadou subsidiarity.
25. Zatřetí Národní shromáždění uvádí, že nařízení 2024/1351 má nepříznivé finanční důsledky. Účast členských států na režimu relokací, pokud nechtějí přijímat žadatele na svém území, se počítá na základě celkového HDP a velikosti populace, a nezohledňuje tedy přijímací kapacitu, sociální politiku, identitu a bezpečnostní situaci daného členského státu. V uvedeném nařízení nejsou stanoveny ani finanční důsledky následného odmítnutí relokace, takže je možné, že Komise zavede finanční režim sankcionující členské státy, které jednaly na ochranu svých národních zájmů. Režim relokací tudíž narušuje povinnost sociální politiky ve smyslu článku 151 SFEU, neboť hrozí že povede k nepřiměřenému zatížení rozpočtů přispívajícího státu na sociální výdaje, a ač nařízení ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení, pokud jde o zvolený druh solidárního opatření, nicméně to nic nemění na skutečnosti, že bez ohledu na to, jaké sociální opatření bude zvoleno, vždy bude představovat zátěž pro stát.
26. Začtvrté Národní shromáždění vytýká, že nařízení 2024/1351 bylo přijato, aniž byla jakkoli prokázána jeho užitečnost, pokud jde o režim relokací.
27. Zapáté a konečně Národní shromáždění tvrdí, že nic nenasvědčuje tomu, že by členské státy nebyly schopny samy nebo ve vzájemné spolupráci a účinněji než Unie řešit problémy způsobené hromadným přílivem žadatelů o mezinárodní ochranu.
28. Národní shromáždění dochází k závěru, že režim relokací, který není v hlavě V SFEU stanoven, překračuje pravomoci orgánů Unie a porušuje zásadu subsidiarity.
29. Maďarsko dodává, že je na unijním normotvůrci, aby prokázal, zda provádění určitého úkolu nebo opatření spadajících do pravomoci členského státu je účinnější na vnitrostátní, nebo na unijní úrovni, přičemž to zahrnuje i prokázání toho, že splnění daného úkolu daným členským státem není dostatečně účinné.
30. Parlament a Rada, podporované Řeckem, Španělskem a Komisí, zpochybňují přípustnost většiny výtek uplatněných Národním shromážděním. Tvrdí, že žaloba podaná podle článku 8 protokolu č. 2 se může týkat pouze zásady subsidiarity. Podle jejich názoru se výtky týkající se údajného porušení čl. 4 odst. 2 SEU, článku 72 SFEU a článku 151 SFEU, jakož i údajných škodlivých finančních důsledků a neprokázání užitečnosti režimu relokací zmíněné zásady netýkají.
31. Rada zdůrazňuje, že dosažení cílů nařízení 2024/1351, jež spočívají v rozvoji společné azylové a přistěhovalecké politiky, je stanoveno primárním právem Unie a nemůže samo o sobě představovat porušení zásady subsidiarity. Parlament tvrdí, že posouzení nejlepšího způsobu dosažení cílů zamýšlené činnosti nepřísluší členským státům, ale Unii. Komise dodává, že zásada subsidiarity nezpochybňuje pravomoc unijního normotvůrce přijmout opatření na základě konkrétního právního základu, jakož ani cíle, které si unijní normotvůrce pro takové opatření vytyčil, ale pouze rozhodnutí dosáhnout uvedených cílů napadeným aktem.
32. Pokud jde o věc samu, Parlament a Rada, podporované Řeckem, Španělskem a Komisí, tvrdí, že nařízení 2024/1351 je v souladu se zásadou subsidiarity. Unijní normotvůrce měl správně za to, že cílů týkajících se solidarity, které uvedené nařízení sleduje, lze lépe dosáhnout na úrovni Unie a nelze přijmout argumenty Národního shromáždění, které tvrdí, že nebylo prokázáno, že by uvedených cílů nemohlo být uspokojivě dosaženo členskými státy.
33. Zdůrazňují, že Národní shromáždění nepředložilo žádný konkrétní argument, jímž by prokázalo, že cílů uvedeného nařízení mohlo být lépe dosaženo členskými státy než Unií.
34. Parlament dodává, že jak hmotněprávní podmínky, tak procesní záruky související se subsidiaritou byly dodrženy, neboť cíle sledované uvedeným nařízením mají přeshraniční rozměr a lze jich dosáhnout pouze na úrovni Unie, jak dokládá dostatečné odůvodnění prokazující výhody přijetí opatření Unií. Rada tvrdí, že by bylo mimořádně obtížné, ne-li nemožné, vytvořit vhodný systém solidarity pouze na základě opatření přijatých členskými státy.
35. Řecko uvádí, že nástroje, které má k dispozici každý členský stát sám, k řešení dotčeného jevu v rámci celé Unie nestačí a předchozí právní předpisy Unie neupravovaly nástroje pro řešení situací migračního tlaku, jimž jsou členské státy vystaveny. Španělsko uvádí, že nařízení 2024/1351 je uplatněním zásady subsidiarity par excellence z hlediska nutnosti vypořádat se na úrovni Unie s cíli, kterých nemohou členské státy dosáhnout jednotlivě, zejména s ohledem na solidaritu.
36. Komise zdůrazňuje, že skutečnost, že členské státy mohou spolupracovat jinak než na základě nástrojů unijního práva, je irelevantní a že zmíněné nařízení přebírá řadu prvků návrhu Komise, což jasně dokládá, že opatření přijatá na úrovni jednotlivých členských států byla nedostatečná a bylo nezbytné přijmout opatření na úrovni Unie.
V. Analýza
37. Jak je uvedeno v úvodu, projednávaná věc je první žalobou podanou vnitrostátním parlamentem na základě článku 8 protokolu č. 2.
38. Možnost vnitrostátních parlamentů zahájit soudní přezkum z důvodu údajného porušení zásady subsidiarity je součástí širší snahy, která byla zavedena Lisabonskou smlouvou s cílem zvýšit účinnost uvedené zásady jakožto omezení výkonu legislativních pravomocí na úrovni Unie(20). V tomto ohledu získaly vnitrostátní parlamenty právo být informovány o legislativních návrzích Unie(21) a oprávnění předložit odůvodněné stanovisko, pokud se domnívají, že takový návrh není v souladu se zásadou subsidiarity(22), a to v rámci postupu často označovaného jako mechanismus včasného varování.
39. Zatímco taková politická kontrola subsidiarity ze strany vnitrostátních parlamentů je možná ex ante, tj. před přijetím legislativního aktu, soudní přezkum na základě článku 8 protokolu č. 2 může být zahájen ex post, tedy po přijetí takového aktu. Uvedené dva postupy nejsou na sobě vzájemně závislé v tom smyslu, že vnitrostátní parlament může podat žalobu podle článku 8 protokolu č. 2, přestože nepředložil odůvodněné stanovisko v rámci mechanismu včasného varování(23). I když tedy Národní shromáždění nepředložilo odůvodněné stanovisko k návrhu nařízení 2024/1351(24), nebrání mu to v tom, aby uvedený akt napadlo před Soudním dvorem.
40. Žalobu uvedenou v článku 8 protokolu č. 2 však lze na základě samotného znění uvedeného ustanovení podat pouze pro „porušení zásady subsidiarity některým legislativním aktem“. Jak je uvedeno výše (bod 30 tohoto stanoviska), Parlament a Rada, podporované Řeckem, Španělskem a Komisí, tvrdí, že většina výtek Národního shromáždění se uvedené zásady netýká. Než tedy Soudní dvůr přistoupí k posouzení uvedených výtek z hlediska věci samé, měl by rozhodnout, které z uplatněných výtek jsou přípustné. Za tímto účelem je nezbytné odlišit výtky, které se týkají zásady subsidiarity, od výtek, které patří k jiným zásadám týkajícím se existence a výkonu pravomoci Unie, konkrétně k zásadě svěření pravomocí a zásadě proporcionality.
41. S ohledem na výše uvedené je má analýza strukturována následovně. Vzhledem k novosti problematiky se budu nejprve zabývat otázkou, zda má Soudní dvůr pravomoc o projednávané žalobě rozhodnout (část A). Poté se budu zabývat otázkou přípustnosti výtek uplatněných Národním shromážděním, což vyžaduje, aby Soudní dvůr určil, jak by měla být zásada subsidiarity vymezena vůči zásadě svěřených pravomocí a zásadě proporcionality (část B). Nakonec posoudím opodstatněnost přípustných výtek uplatněných Národním shromážděním (část C).
A. K otázce pravomoci
42. Úvodem je třeba uvést, že otázka pravomoci Soudního dvora rozhodnout o žalobě podané na základě čl. 8 prvního pododstavce protokolu č. 2 nebyla v projednávané věci rozporována.
43. Z ustálené judikatury nicméně vyplývá, že otázka pravomoci Soudního dvora rozhodovat ve sporu je nepominutelnou podmínkou řízení, kterou může unijní soud zkoumat v kterékoli fázi řízení, a to i bez návrhu(25).
44. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci je Soudní dvůr vůbec poprvé žádán, aby o takové žalobě rozhodl, považuji za nezbytné se otázkou pravomoci zabývat.
45. Článek 8 první pododstavec protokolu č. 2 stanoví:
„Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc rozhodovat o žalobách týkajících se porušení zásady subsidiarity některým legislativním aktem, které podal podle článku 263 Smlouvy o fungování Evropské unie členský stát nebo které členský stát předal v souladu se svým právním řádem jménem svého vnitrostátního parlamentu či některé jeho komory.“(26)
46. Uvedená formulace odkazuje na „Soudní dvůr Evropské unie“, což znamená Soudní dvůr jako orgán zahrnující Soudní dvůr a Tribunál. Bylo by možné se ptát, zda není příslušný k rozhodnutí o projednávané žalobě v prvním stupni Tribunál.
47. Podle mého názoru je zde řada důvodů, které nasvědčují závěru, že rozhodovat o žalobě podané vnitrostátním parlamentem na základě článku 8 protokolu č. 2 přísluší Soudnímu dvoru, a nikoli Tribunálu.
48. Zaprvé, Smlouvy svěřují oběma unijním soudům pravomoc tím způsobem, že odkazují na Soudní dvůr Evropské unie jakožto orgán(27). Žaloby, o nichž může v prvním stupni rozhodovat Tribunál, jsou poté výslovně vyjmenovány v článku 256 SFEU(28) nebo upřesněny ve statutu Soudního dvora Evropské unie (dále jen „statut“)(29).
49. Odkaz na Soudní dvůr Evropské unie v článku 8 protokolu č. 2 je tedy obvyklým způsobem, který se ve Smlouvách používá pro svěření pravomoci unijním soudům. K tomu, aby byla příslušnost svěřena Tribunálu, by bylo nezbytné výslovné ustanovení ve Smlouvách nebo ve statutu. Žádné takové ustanovení přiznávající Tribunálu příslušnost rozhodovat v prvním stupni o žalobách podle článku 8 protokolu č. 2 však neexistuje.
50. Zadruhé by bylo možné mít za to, že žaloba založená na uvedeném ustanovení je jednoduše jednou z podob žaloby na neplatnost upravené článkem 263 SFEU, přičemž příslušnost rozhodovat o takové žalobě přiznává čl. 256 odst. 1 SFEU v zásadě Tribunálu, ledaže by ji statut vyhradil Soudnímu dvoru. Článek 51 statutu vyhrazuje Soudnímu dvoru mimo jiné příslušnost rozhodovat o žalobách na neplatnost podaných členským státem proti legislativnímu aktu.
51. Ze znění článku 8 protokolu č. 2 vyplývá, že takovou žalobu může podat vnitrostátní parlament jakožto žalobce odlišný od členského státu („které podal […] členský stát nebo které členský stát předal v souladu se svým právním řádem jménem svého vnitrostátního parlamentu či některé jeho komory“). O podání žaloby tak rozhoduje komora vnitrostátního parlamentu z vlastní inciativy, zatímco vláda dotčeného členského státu má takovou žalobu pouze předat, jako tomu bylo v projednávané věci.
52. Přiznání práva členskému státu, zastoupenému jeho vládou, podat žalobu k Soudnímu dvoru na základě článku 8 protokolu č. 2 nemění práva členských států, neboť členské státy již mohou podávat žaloby na neplatnost k Soudnímu dvoru pro porušení zásady subsidiarity na základě čl. 263 druhého pododstavce SFEU ve spojení s čl. 256 odst. 1 SFEU a článkem 51 statutu. Zahrnutí členských států do článku 8 protokolu č. 2 by tak mohlo být jednoduše odůvodněno přáním zdůraznit, že zásada subsidiarity je soudně vymahatelná. Přiznání práva parlamentům členských států je ovšem novinkou zavedenou zmíněným ustanovením. Spojení možnosti členského státu jednat prostřednictvím své vlády s možností stejného členského státu jednat prostřednictvím svého parlamentu v jednom a tomtéž ustanovení naznačuje, že žaloba upravená v článku 8 protokolu č. 2 by měla být v obou případech předložena témuž soudu. Vzhledem k tomu, že členský stát jednající prostřednictvím své vlády podává takovou žalobu k Soudnímu dvoru, je to argument ve prospěch závěru, že vnitrostátní parlament musí rovněž podat žalobu podle článku 8 protokolu č. 2 k Soudnímu dvoru.
53. Zatřetí, žaloba podle článku 8 protokolu č. 2 není stejná jako žaloba podaná na základě článku 263 SFEU, přestože je předmět obou žalob stejný – zrušení unijního aktu. Prvně uvedená žaloba je ovšem zvláštní formou žaloby na neplatnost, resp. formou takové žaloby sui generis(30).
54. Ve prospěch kvalifikace uvedené žaloby jako žaloby sui generis hovoří několik argumentů.
55. Zaprvé, žaloba podle článku 8 protokolu č. 2 nezávisí na podmínkách aktivní legitimace stanovených v článku 263 SFEU. Vnitrostátní parlamenty tedy nemusí splnit žádnou podmínku pro přístup k Soudnímu dvoru za účelem napadení legislativního aktu Unie z důvodu porušení zásady subsidiarity.
56. V tomto ohledu je relevantní, že čl. 8 druhý pododstavec protokolu č. 2 umožňuje Výboru regionů podat žalobu „v případě legislativních aktů, pro jejichž přijetí Smlouva o fungování Evropské unie stanoví, že má být konzultován“. Uvedený orgán tedy nemusí prokazovat, že podává žalobu za účelem ochrany svých výsad, což je podmínka, kterou by musel splnit na základě čl. 263 třetího pododstavce SFEU.
57. Zadruhé, další významný rozdíl spočívá v rozsahu obou žalob – na rozdíl od žaloby podle článku 263 SFEU, která může být podána z řady důvodů uvedených ve druhém pododstavci dotčeného článku, žaloba na základě článku 8 protokolu č. 2 může být založena pouze z důvodu vycházejícího z porušení zásady subsidiarity.
58. Zatřetí, na rozdíl od žaloby podané na základě na článku 263 SFEU mohou žalobu na základě článku 8 protokolu č. 2 podat pouze členské státy, jejich vnitrostátní parlament či jeho komora, jakož i Výbor regionů.
59. Vzhledem k tomu, že žaloba podaná na základě článku 8 protokolu č. 2 je žalobou sui generis, lze ji považovat za žalobu spadající do kategorie rozhodování „v ostatních případech uvedených ve Smlouvách“ pro účely čl. 19 odst. 3 písm. c) SEU.
60. Příslušnost rozhodovat v prvním stupni o některých žalobách na neplatnost přiznaná Tribunálu na základě čl. 256 odst. 1 SFEU ve spojení s článkem 51 statutu se v tomto ohledu nevztahuje na žalobu podanou na základě článku 8 protokolu č. 2. Příslušnost rozhodovat o takovém druhu žaloby nebyla Tribunálu výslovně svěřena.
61. Začtvrté a konečně podotýkám, že článek 8 protokolu č. 2 odkazuje na pravidla článku 263 SFEU („které podal podle článku 263 [SFEU]“). Uvedený odkaz však nestaví naroveň takovouto novou žalobu a žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU; právě naopak, uvedenou novou žalobu považuje za samostatnou žalobu, která si vypůjčuje některé aspekty z článku 263 SFEU. Jak jsem již vysvětlila, uvedený odkaz se netýká potenciálních žalobců, podmínek aktivní legitimace ani důvodů neplatnosti. Lze tedy mít za to, že odkaz na článek 263 SFEU se týká procesních aspektů žaloby, jako jsou lhůty a účinky, které by mělo rozhodnutí Soudního dvora o tom, že je žaloba na neplatnost opodstatněná. Odkaz na článek 263 SFEU tedy v žádném případě nemění předchozí konstatování, že žaloba podle článku 8 protokolu č. 2 je žalobou sui generis.
62. Závěrem uvádím, shodně s argumentací Parlamentu i francouzské vlády v jejím předávacím dopise (31), že žaloba podaná na základě čl. 8 prvního pododstavce protokolu č. 2 představuje zvláštní procesní prostředek určený k tomu, aby vnitrostátnímu parlamentu nebo některé z jeho komor umožnil, s ohledem na jejich úlohu při zajišťování dodržování zásady subsidiarity, jak je stanovena v primárním unijním právu, podat k Soudnímu dvoru žalobu pro porušení uvedené zásady.
63. Mám tedy za to, že Soudnímu dvoru přísluší rozhodovat o projednávané žalobě.
B. K přípustnosti
64. Jak bylo vysvětleno, Parlament a Rada, podporované Řeckem, Španělskem a Komisí, zpochybňují přípustnost většiny výtek Národního shromáždění.
1. Žaloba omezená na výtky vycházející z údajného porušení zásady subsidiarity
65. Na rozdíl od žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, která může být podána z několika důvodů, včetně zásady subsidiarity(32), je žaloba podaná na základě článku 8 protokolu č. 2 omezena na tvrzení týkající se porušení uvedené zásady.
66. To zaprvé jasně vyplývá ze znění čl. 8 prvního pododstavce protokolu č. 2 („týkajících se porušení zásady subsidiarity“).
67. Zadruhé, pokud jde o kontext, zásady svěření pravomocí, subsidiarity a proporcionality jsou sice všechny svorně uvedeny v ustanoveních článku 5 SEU(33), nicméně pouze čl. 5 odst. 3 druhý pododstavec SEU stanoví, že: „Vnitrostátní parlamenty dbají na dodržování zásady subsidiarity v souladu s postupem uvedeným v tomto protokolu.“ Srovnatelné ustanovení chybí v čl. 5 odst. 4 druhém pododstavci SEU, který se týká zásady proporcionality, přestože se protokol č. 2 týká jak zásady subsidiarity, tak i zásady proporcionality. Vnitrostátní parlamenty nejsou zmíněny ani v souvislosti se zásadou svěření pravomocí stanovenou v čl. 5 odst. 2 SEU(34).
68. Zatřetí, pokud jde o historii vzniku článku 8 protokolu č. 2, takový výklad podle všeho potvrzují i dokumenty vyměněné v rámci Konventu. Pokud jde o mechanismus včasného varování, diskutovalo se o tom, které zásady týkající se pravomocí Unie by měly být kontrolovány vnitrostátními parlamenty, přičemž návrhy na zahrnutí zásady svěření pravomocí a zásady proporcionality byly odmítnuty a uvedená kontrola byla zavedena pouze ve vztahu k zásadě subsidiarity(35). Případné využití soudního řízení bylo zvažováno pouze s ohledem na zásadu subsidiarity(36). Záměr zapojit vnitrostátní parlamenty tak podle všeho spočíval v tom, že se tyto parlamenty budou účastnit pouze politické a soudní kontroly zásady subsidiarity.
69. Závěrem uvádím, že rozsah žaloby podané vnitrostátním parlamentem na základě čl. 8 prvního pododstavce protokolu č. 2 je omezen na zásadu subsidiarity. Uplatněné výtky se tedy musí týkat uvedené zásady, jinak jsou nepřípustné.
70. Problém, který v projednávané věc vyvstává, ovšem spočívá v určení, co se vlastně rozumí subsidiaritou, a zejména jak uvedenou zásadu vymezit vůči zásadám svěření pravomocí a proporcionality. Účastníci řízení v projednávané věci se totiž patrně shodují na tom, že projednávaná žaloba je omezena na zásadu subsidiarity. Neshodují se však v otázce, zda určité výtky uplatněné Národním shromážděním lze považovat za výtky týkající se uvedené zásady.
71. V tomto ohledu studie prokazují, že v kontextu mechanismu včasného varování, který se rovněž omezuje na kontrolu zásady subsidiarity, si vnitrostátní parlamenty vykládají význam uvedené zásady odlišně(37). Uvádějí například i argumenty týkající se obsahu legislativního návrhu, jako je kritika vhodnosti nebo nezbytnosti navrhovaných opatření nebo vytýkání neexistence řádného právního základu pro přijetí opatření Unie. To dokládá, že hranice mezi těmito zásadami, které jsou všechny vyjádřeny v článku 5 SEU, není pevná.
72. Pokud jde o soudní přezkum zásady subsidiarity, pokud byly v judikatuře uplatňovány výtky týkající se uvedené zásady na základě žalob na neplatnost podle článku 263 SFEU, byly obvykle vznášeny souběžně s výtkami zpochybňujícími existenci pravomoci Unie nebo přiměřenost unijního opatření(38). V takových případech nebylo nezbytné mezi zmíněnými zásadami rozlišovat, neboť Soudní dvůr má při rozhodování o takových žalobách pravomoc zohlednit všechny tři zásady pro účely rozhodnutí o legalitě daného opatření(39).
73. Jak však bylo vysvětleno, žaloba, kterou mohou podat vnitrostátní parlamenty na základě článku 8 protokolu č. 2, je omezena pouze na zásadu subsidiarity. Určení přípustnosti výtek uplatněných Národním shromážděním tudíž vyžaduje, aby Soudní dvůr v projednávané věci odlišil zásadu subsidiarity od zbylých dvou zásad, jimiž se řídí pravomoci Unie: zásady svěření pravomocí a zásady proporcionality. Pokud se žaloba podaná na základě článku 8 protokolu č. 2 týká dvou posledně uvedených zásad, je nepřípustná.
2. Odlišení subsidiarity od svěření pravomocí a proporcionality
74. Stejně jako jiné federální systémy má i Unie pravidla ústavněprávní povahy, která upravují právo centrální úrovně vlády přijímat opatření.
75. V Evropské unii jsou uvedená pravidla zakotvena v článku 5 SEU, který rozlišuje mezi zásadami svěření pravomocí, subsidiarity a proporcionality, přičemž každá z nich hraje svou vlastní roli v rámci rozdělení pravomocí mezi Unii a členské státy.
76. Nepopírám, že existuje významné propojení mezi uvedenými třemi zásadami, nicméně pro účely posouzení přípustnosti žaloby v projednávané věci musí být každé z nich přiznán vlastní význam a musí být možné s nimi zacházet samostatně.
77. Existuje sice určitý prostor pro výklad, který umožňuje, aby byl zásadě subsidiarity přiznán širší, nebo naopak užší význam, nicméně volba širšího významu by vyžadovala zúžení významu ostatních dvou zásad(40). Taková volba by mohla mít své výhody, neboť by například mohla na základě článku 8 protokolu č. 2 umožnit přístup k Soudnímu dvoru menšinám zastoupeným ve vnitrostátních parlamentech, aby mohly napadat regulační cíle Unie, které jejich vláda schválila v rámci rozhodovacího procesu Unie a kterým nemohly zabránit na vnitrostátní úrovni(41). Nalezení náležitých mezí zásady subsidiarity však musí respektovat význam, který již Soudní dvůr přisoudil ostatním dvěma zásadám. Podle mého názoru neponechává současný výklad rozsahu zásad svěření pravomocí a zásady proporcionality příliš velký prostor pro široký výklad zásady subsidiarity.
78. Předně mám za to, že uvedené tři zásady zakotvené v článku 5 SEU jsou federativními zásadami, jejichž cílem je nalézt optimální úroveň rozhodování. Unie byla vytvořena z toho důvodu, že si členské státy přály a potřebovaly vytvořit společnou úroveň správy pro rozhodování o otázkách, které se jich týkají a které překračují hranice jednotlivých států. Taková nová úroveň správy vznikla svěřením některých pravomocí ze strany členských států Unii. Jinými slovy, Evropská unie má pouze ty pravomoci, které jí byly svěřeny Smlouvami. V tomto ohledu zásada svěření pravomocí, jak je zakotvena v čl. 5 odst. 2 SEU, upravuje existenci a meze unijních pravomocí.
79. Článek 5 odst. 2 první věta SEU stanoví: „Podle zásady svěření pravomocí jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách.“(42).
80. Zbylé dvě zásady zakotvené v článku 5 SEU, tedy zásada subsidiarity a zásada proporcionality, se týkají výkonu, nikoli existence pravomocí Unie(43). Uplatní se pouze tehdy, pokud byla Unii nezbytná pravomoc svěřena.
81. Článek 5 odst. 3 SEU stanoví: „Podle zásady subsidiarity jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie.“
82. Článek 5 odst. 4 SEU stanoví: „Podle zásady proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti Unie rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv.“
83. Pro účely projednávané věci je důležité vymezit význam, účel a rozsah zásady subsidiarity. Bez ohledu na to, čím bylo začlenění uvedené zásady do unijního právního řádu inspirováno(44), z jejího popisu v čl. 5 odst. 3 SEU vyplývá, že jasně odráží upřednostnění rozhodování na nižší úrovni vlády, což pro účely projednávané věci znamená spíše na úrovni členských států než na úrovni Unie(45). Kromě podpory nižší úrovně rozhodování ovšem zásada subsidiarity rovněž odůvodňuje rozhodování na úrovni Unie, je-li to považováno za lepší. Zásada subsidiarity tak může působit jako omezení přijímání opatření na úrovni Unie, ale i jako jeho odůvodnění(46).
84. Vzhledem k výše uvedenému a s přihlédnutím k tomu, že článek 5 SEU uvádí všechny tři zásady, ale přikládá jim odlišné významy, je nezbytné odlišit zásadu subsidiarity zaprvé od zásady svěření pravomocí a zadruhé od zásady proporcionality.
a) Subsidiarita nebo svěření pravomocí
85. Na jedné straně by bylo možné tvrdit, že subsidiarita je zásadou, která odůvodňuje vytvoření společné úrovně správy určitých záležitostí. Jako takováto základní zásada subsidiarita odůvodňovala výběr pravomocí svěřených Unii, přičemž počet těchto pravomocí se s každou změnou Smluv zvyšuje, a je tedy neoddělitelně spjata se zásadou svěření pravomocí.
86. Subsidiarita, tak jak je vyjádřena v čl. 5 odst. 3 SEU, ovšem takovou meta-zásadou není; spíše se jedná o zásadu fungující jako prostředek(47). Z tohoto důvodu se zásada subsidiarity netýká otázky, která úroveň správy, tedy zda Unie, nebo členské státy, má pravomoc rozhodovat o konkrétních cílech legislativního opatření – pokud je Unii svěřena pravomoc ve vztahu k určité politice na základě zásady svěření pravomocí, může v rámci uvedené politiky stanovit konkrétní cíl legislativní činnosti(48). Jakmile je cíl stanoven, vstupuje do hry zásada subsidiarity, podle níž je určováno, zda Unii přísluší, aby za účelem dosažení uvedeného cíle přijala opatření.
87. Zásadu subsidiarity lze tedy kontrolovat pouze ve vztahu ke konkrétnímu cíli zvolenému unijním normotvůrcem a politická volba týkající se toho, co má být upraveno, nemůže být prostřednictvím uvedené zásady zpochybněna. Otázku, kterou zásada subsidiarity, jak je definována v čl. 5 odst. 3 SEU, řeší, tedy není to, která úroveň (Unie nebo členský stát) může rozhodovat o tom, zda je určitá záležitost problémem, který vyžaduje přijetí právní úpravy, ale spíše, zda je nezbytné, aby Unie přijala opatření k dosažení cíle právní úpravy, u něhož měla sama za to, že přijetí právní úpravy vyžaduje.
88. Z tohoto hlediska zásada subsidiarity stanovuje, že i v případech, kdy je Unii svěřena možnost přijmout v určité oblasti politiky právní úpravu, a i když je potřeba dosáhnout určitého konkrétního cíle v uvedené oblasti prostřednictvím právní úpravy zjištěna unijními orgány, neznamená to ještě, že by měla být přijata legislativní opatření na úrovni Unie. Přijetí opatření na úrovni Unie přichází v úvahu pouze tehdy, pokud problém, u něhož bylo konstatováno, že vyžaduje přijetí právního aktu, nemůže být dostatečně vyřešen členskými státy a pokud by cíle regulace mohlo být lépe dosaženo na úrovni Unie.
89. Zásada subsidiarity je navíc použitelná pouze v oblastech sdílených pravomocí, konkrétně v oblastech, v nichž členské státy zmocnily Unii k přijetí opatření, ale nevzdaly se svých vlastních pravomocí(49). Článek 5 odst. 3 SEU tak omezuje posouzení na bázi zásady subsidiarity na „oblast[i], které nespadají do […] výlučné pravomoci [Unie]“. Uvedená volba je logickým důsledkem nemožnosti provést srovnání, pokud jde o to, která úroveň je „lepší“, neboť členské státy se vzdaly svého práva přijímat opatření v oblastech spadajících do výlučných pravomocí, a to ve prospěch Unie(50).
90. Skutečnost, že zásada subsidiarity závisí na existenci pravomoci Unie, znamená, že uvedená zásada, jak je stanovena v čl. 5 odst. 3 SEU, nemůže sama o sobě založit pravomoc Unie.
91. To rovněž znamená, a to je pro projednávanou věc důležité, že zásada subsidiarity se uplatní pouze tehdy, pokud již byla Unii svěřena příslušná sdílená pravomoc. To vyvolává otázku, jež je relevantní pro rozhodnutí o přípustnosti výtek v projednávané věci: může a měl by Soudní dvůr ověřovat, zda má Unie ve vztahu problematice, která je předmětem právní úpravy, pravomoc a zda je taková pravomoc sdílena s členskými státy, přestože článek 8 protokolu č. 2 svěřuje Soudnímu dvoru pouze pravomoc přezkoumávat dodržování zásady subsidiarity?
92. Národní shromáždění, podporované Maďarskem, podporuje výklad, podle kterého je posouzení existence pravomoci Unie součástí přezkumu zásady subsidiarity. Naopak Parlament a Rada, podporované Řeckem, Španělskem a Komisí, mají za to, že Soudní dvůr nemůže v rámci přezkumu dodržení zásady subsidiarity posuzovat, zda je Unie nadána pravomocí nebo zda překročila její meze.
93. Podle mého názoru je Soudní dvůr před tím, než ověří, zda byla dodržena zásady subsidiarity, oprávněn konstatovat, že je zjevné, že Unie je ve vztahu k dotčené právní úpravě nadána pravomocí. V takové situaci však může být provedena kontrola pouze na té nejzákladnější úrovni, tedy Soudní dvůr si může klást otázku, zda je právní základ, tak jak je upřesněn v napadeném aktu, obsažen ve Smlouvách. Kromě toho platí, že vzhledem k tomu, že se jedna otázka může zároveň týkat několika oblastí politiky, z nichž některé spadají do normotvorné pravomoci Unie a jiné nikoli, stačí, aby Soudní dvůr konstatoval, že dotčený akt by mohl prima facie spadat do některé z uvedených oblastí činnosti, v nichž má Unie normotvornou pravomoc. Veškeré další spory týkající se existence nebo náležitosti právního základu nespadají do rozsahu zásady subsidiarity a měly by být vyřešeny jako otázka týkající se zásady svěření pravomocí. Takový spor nemůže být předložen Soudnímu dvoru v rámci žaloby založené na článku 8 protokolu č. 2.
94. Stejně tak výtka, podle které napadený akt překračuje meze zvláštní pravomoci Unie svěřené Smlouvami, je rovněž otázkou existence pravomoci. Je tudíž otázkou spjatou se zásadou svěření pravomocí, nikoli se zásadou subsidiarity.
95. V judikatuře byly uvedené otázky již řešeny jako otázky týkající se zásady svěření pravomocí, nikoli zásady subsidiarity. Klasickým příkladem je rozsudek ve věci Tabáková reklama(51), v němž Soudní dvůr k otázce svěření pravomocí konstatoval, že pravomoc přijímat opatření týkající se vnitřního trhu, nyní zakotvená v článku 114 SFEU, má své meze a Unie může, ba dokonce musí při přijímání právní úpravy v mezích takové pravomoci zohlednit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví, ve vztahu k níž nemá normotvornou pravomoc. Rozhodnutí provést harmonizaci reklamy na tabákové výrobky však nebylo, ani nemohlo být jako takové zpochybněno, pokud nepřekročilo meze pravomoci přijímat opatření týkající se vnitřního trhu. V tomto smyslu uvedená judikatura brání dovolávání se zásady subsidiarity za účelem napadání skutečnosti, že volba konkrétního legislativního aktu byla učiněna na úrovni Unie, nikoli na vnitrostátní úrovni, za předpokladu, že taková volba nepřekračuje meze pravomoci svěřené Unii.
96. Konečně v případě, že je vznesena výtka vycházející z porušení zásady subsidiarity, může Soudní dvůr ověřit, zda dotčený akt na základě deklarovaného právního základu nespadá do oblasti výlučné pravomoci Unie. Tento úkol je nyní snazší díky výslovnému výčtu výlučných pravomocí Unie v článku 3 SFEU, nicméně tato problematika v projednávané věci nevyvstává.
b) Subsidiarita versus proporcionalita
97. Otázky týkající se zásady subsidiarity musí být rovněž odlišeny od otázek týkajících se zásady proporcionality.
98. Podle definice obsažené v čl. 5 odst. 4 SEU se poté, co je prokázáno, že přijetí právní úpravy na úrovni Unie je odůvodněné, neboť členské státy jednající samostatně nemohou uspokojivě dosáhnout cíle právní úpravy stanoveného Unií, zásada proporcionality táže, zda jsou zvolená konkrétní opatření vhodná a nezbytná. Přezkum proporcionality se tedy týká obsahu unijního aktu, nikoli správné úrovně rozhodování(52). Jak potvrzuje judikatura, vhodnost a nezbytnost opatření se posuzují ve vztahu ke konkrétnímu regulačnímu cíli zvolenému na úrovni Unie(53).
99. Mám pochopení pro argumenty, podle nichž by mohlo být v zájmu vnitrostátních parlamentů, kdyby mohly napadat unijní právní předpisy z důvodů proporcionality. Praxe mechanismu včasného varování ukazuje, že tak skutečně činí (viz bod 71 tohoto stanoviska). Je například v zájmu vnitrostátních parlamentů, aby byla na úrovni Unie stanovena méně omezující opatření, nebo aby neexistovala žádná taková opatření, neboť to ponechává více prostoru pro vnitrostátní politický proces.
100. Užitečnost argumentů týkajících se obsahu opatření Unie by totiž mohla být důvodem, proč Komise takové argumenty, byť se netýkají zásady subsidiarity, přesto zohledňuje v rámci mechanismu včasného varování.
101. Nicméně zásada subsidiarity zakotvená v čl. 5 odst. 3 SEU není Smlouvami chápána tak, že zahrnuje otázky týkající se zásady proporcionality ve smyslu čl. 5 odst. 4 SEU.
102. To je zřejmé, neboť ačkoli se protokol č. 2 týká zásad subsidiarity i proporcionality, článek 8 protokolu č. 2 omezuje žaloby podané vnitrostátními parlamenty na zásadu subsidiarity, čímž vylučuje otázky týkající se zásady proporcionality.
103. Výtky směřující na vhodnost, užitečnost, intenzitu či podobné aspekty zvolených unijních legislativních opatření jsou výtkami týkajícími se zásady proporcionality a nemohou být předkládány Soudnímu dvoru na základě článku 8 protokolu č. 2.
104. Souhrnně řečeno, žaloba podaná vnitrostátním parlamentem podle článku 8 protokolu č. 2 je omezena na zásadu subsidiarity. Jedinými výtkami, které je nutno považovat za výtky týkající se zásady subsidiarity, jsou ty, podle nichž cíl legislativního aktu, který Unie považuje za důležitý, nevyžaduje regulační opatření na úrovni Unie, neboť členské státy mohou uvedeného cíle uspokojivě dosáhnout tehdy, pokud jednají samy, přičemž Unie jej lépe dosáhnout nemůže.
105. Soudní dvůr by měl výtky, podle kterých Unie nemá pravomoc ve vztahu k některým otázkám nebo podle kterých dané opatření nahradilo rozsah pravomoci Unie, považovat za výtky týkající se zásady svěření pravomocí (čl. 5 odst. 2 SEU); a výtky, podle nichž proklamovaný cíl legislativního aktu nevyžaduje právní úpravu, popřípadě zvolená opatření nejsou odpovídající nebo představují zbytečnou zátěž pro členské státy nebo jednotlivce, za výtky týkající se zásady proporcionality (čl. 5 odst. 4 SEU). Takové výtky nespadají pod zásadu subsidiarity. Aby mohlo napadnout výše uvedené problémy, muselo by Národní shromáždění postupovat cestou čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU(54) a nemůže se opírat o žalobu podle článku 8 protokolu č. 2.
106. Právě z tohoto hlediska budu nyní posuzovat přípustnost výtek Národního shromáždění v projednávané věci.
3. Posouzení v projednávané věci
107. Pro účely posouzení přípustnosti výtek uplatněných Národním shromážděním v projednávané věci je na základě výše uvedených úvah nutné rozhodnout, které z nich se týkají zásady subsidiarity, a které nikoli.
108. Zaprvé, zásada subsidiarity je v projednávané věci použitelná, neboť oblast azylové a přistěhovalecké politiky je svěřena Evropské unii jako jedna ze sdílených pravomocí(55) a čl. 78 odst. 2 písm. e) SFEU a čl. 79 odst. 2 písm. a), b) a c) SFEU, uvedené jako právní základ nařízení 2024/1351, umožňují přijetí právní úpravy na úrovni Unie. Jakékoli další zkoumání jdoucí nad rámec takového prima facie závěru by překračovalo pravomoc Soudního dvora podle článku 8 protokolu č. 2.
109. Zadruhé Unii přísluší, aby rozhodla, že je nezbytné přijmout legislativní opatření za účelem zmírnění zátěže, kterou nesou členské státy vystavené migračnímu tlaku. Takovou volbu nelze zpochybňovat z hlediska zásady subsidiarity. Uvedená zásada je relevantní pouze pro otázku, zda může být uvedeného legislativního cíle uspokojivě dosaženo členskými státy jednajícími samostatně, nebo zda jej lze lépe dosáhnout legislativními opatřeními Unie.
110. Zatřetí souhlasím s Parlamentem a Radou, podporovanými Řeckem, Španělskem a Komisí, že první čtyři výtky uplatněné Národním shromážděním (viz body 21 až 28 tohoto stanoviska) se netýkají zásady subsidiarity.
111. První a druhá výtka, vycházející z toho, že článek 72 SFEU, resp. čl. 4 odst. 2 SEU vyhrazují členským státům pravomoc udržovat veřejný pořádek a chránit národní bezpečnost, se týkají zásady svěřených pravomocí, nikoli zásady subsidiarity. Uvedenými výtkami Národní shromáždění v podstatě tvrdí, že Unii nebyla svěřena pravomoc k přijetí nařízení 2024/1351. O takových výtkách nemůže Soudní dvůr rozhodovat na základě článku 8 protokolu č. 2.
112. Třetí výtka se týká údajných škodlivých finančních důsledků mechanismu povinné solidarity zavedeného nařízením 2024/1351, a tudíž, jak uvádějí Parlament a Komise, v podstatě se v nich tvrdí, že unijní opatření je nepřiměřené. Kromě toho v rámci údajného porušení článku 151 SFEU je podle všeho tvrzeno, že dopad opatření požadovaných na základě nařízení 2024/1351 na vnitrostátní rozpočty by Francii v rozporu s článkem 151 SFEU znemožnil plnit její povinnosti v oblasti sociální politiky. Uvedený argument nezpochybňuje otázku vhodné úrovně rozhodování, a netýká se tedy subsidiarity.
113. Čtvrtá výtka týkající se užitečnosti režimu relokací se podle Parlamentu a Komise týká zásady proporcionality. Podle mého názoru by uvedenou výtku bylo možno chápat dvojím způsobem. Buď se takovou výtkou zpochybňuje vhodnost režimu relokací k dosažení cíle sledovaného nařízením 2024/1351, kterým je mimo jiné poskytovat účinnou podporu členským státům vystaveným migračnímu tlaku(56), a v takovém případě se jedná o argument týkající se přiměřenosti; nebo uvedená výtka napadá samotný cíl dotčené právní úpravy, a v takovém případě lze mít za to, že se týká zásady svěření pravomocí, neboť rozporuje existenci pravomoci Unie ke zvolení takového cíle. Ani v jednom případě se výtka netýká zásady subsidiarity.
114. Každopádně, ve svém závěrečném argumentu, v němž uvádí, že režim relokací překračuje pravomoci Unie, jelikož není upraven v hlavě V SFEU, Národní shromáždění patrně uplatňuje argument týkající se zásady svěření pravomocí, nikoli zásady subsidiarity.
115. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby uvedené čtyři výtky odmítl jako nepřípustné podle článku 8 protokolu č. 2.
116. Naproti tomu, jak uvádějí Parlament a Rada, podporované Řeckem, Španělskem a Komisí, pátá výtka Národního shromáždění se zásady subsidiarity skutečně týká, a je tedy přípustná.
117. Nyní posoudím opodstatněnost uvedené výtky.
C. K věci samé
118. Připomínám, že v rámci své páté výtky Národní shromáždění tvrdí, že nic nenasvědčuje tomu, že by členské státy nebyly schopny samy nebo ve vzájemné spolupráci, a účinněji než Unie, řešit problémy, které vyvolává hromadný příliv žadatelů o mezinárodní ochranu.
1. Procesní a hmotněprávní subsidiarita
119. Jak vysvětlil Soudní dvůr, v rámci soudního přezkumu unijního aktu z hlediska dodržení zásady subsidiarity musí unijní soud ověřit „jak dodržení hmotněprávních podmínek stanovených v čl. 5 odst. 3 SEU, tak i dodržení procesních záruk stanovených v [protokolu č. 2]“(57).
120. Zaprvé, procesní subsidiarita vyžaduje, aby orgány Unie poskytly dostatečné důvody, proč považovaly opatření na úrovni Unie za nezbytné. Soudní dvůr se zaměřil na dodržení formálních podmínek, a konkrétně odůvodnění, přičemž se dovolává ustálené judikatury, podle níž musí být splnění povinnosti uvést odůvodnění posuzováno nejen s ohledem na znění napadeného aktu, ale rovněž s ohledem na jeho kontext a okolnosti daného případu. Soudní dvůr rozhodl, že uvedené požadavky jsou splněny, pokud relevantní právní předpisy obsahují dostatečné údaje prokazující jasně a jednoznačně výhody vyplývající z opatření přijatého na unijní úrovni místo na úrovni členských států(58). Tak je tomu i v případě, že dotčený unijní akt neobsahuje výslovný odkaz na subsidiaritu(59).
121. Zadruhé, hmotněprávní subsidiarita se týká otázky stanovené v čl. 5 odst. 3 SEU, a sice zda mohly unijní orgány dojít k závěru, že cíle sledovaného navrhovaným opatřením nelze uspokojivě dosáhnout na úrovni členských států a lze jej vzhledem k jeho rozsahu a účinkům lépe dosáhnout na úrovni Unie(60).
122. Na základě znění čl. 5 odst. 3 SEU se má obecně za to, že kritérium subsidiarity má dvě složky: negativní a pozitivní, kterými je však, jak uvedla generální advokátka J. Kokott, „nakonec ze dvou různých úhlů pohledu zkoumána jedna a tatáž otázka, totiž zda má být k uskutečnění zamýšlených cílů konáno na úrovni Unie či členských států“(61).
123. Ve svých rozhodnutích, z nichž mnohá, nikoli však všechna, se týkala harmonizace vnitřního trhu podle článku 114 SFEU, Soudní dvůr rozhodl, že zásada subsidiarity byla dodržena, a to v zásadě z toho důvodu, že taková harmonizace nutně předpokládá opatření na úrovni Unie(62).
124. Akademická literatura zastává názor, že takové posouzení zásady subsidiarity není uspokojivé, neboť zbavuje soudní přezkum jakéhokoli skutečného významu(63). Pokud postačuje, aby unijní normotvůrce jednoduše prohlásil, že harmonizace lze lépe dosáhnout na úrovni Unie, aniž by vysvětlil, čeho je na prvním místě potřeba harmonizací dosáhnout, pak by kritérium subsidiarity vždy umožňovalo přijetí opatření na úrovni Unie, neboť je zřejmé, že není pravděpodobné, že by k totožným řešením dospěly členské státy samy.
125. S touto kritikou souhlasím. Harmonizace by totiž neměla být považována za cíl právních předpisů, ale spíše za možný nástroj k dosažení požadovaného cíle. Z hlediska politiky vnitřního trhu může být cílem odstranění překážek přeshraničního obchodu nebo potlačování citelných narušení hospodářské soutěže(64). Doložení existence takových překážek a následně prokázání toho, že z hlediska subsidiarity je nejlepším způsobem, jak dosáhnout jejich odstranění, přijetí harmonizačních opatření, by tedy měly být úkolem unijního normotvůrce.
126. I v judikatuře lze nalézt příklady, v nichž unijní normotvůrce poskytl věcnější odůvodnění toho, proč je třeba upřednostnit přijetí opatření na úrovni Unie, což Soudní dvůr připustil(65).
127. V každém případě, pokud je cílem dotčeného unijního opatření vyřešit problémy s přeshraničním prvkem, existuje, jak uvedla generální advokátka J. Kokott, „silná domněnka přidané hodnoty jednání na úrovni Unie“(66).
128. S tím souvisí též otázka, zda je třeba porovnat přijetí opatření Unií a přijetí opatření členskými státy jednajícími samostatně nebo, jak navrhuje Národní shromáždění, členskými státy jednajícími ve vzájemné spolupráci.
129. V tomto ohledu souhlasím s Komisí, že srovnání se způsobilostí členských států dostatečně se vypořádat s legislativním cílem opatření, pokud členské státy spolupracují mimo rámec Unie, nedává smysl. Evropská úroveň rozhodování byla vytvořena právě proto, aby členským státům umožnila řešit společné otázky společně prostřednictvím rozhodovacích procesů zakotvených ve Smlouvách. Je-li potřeba přijmout společné opatření, musí být takové opatření přijato na úrovni Unie. Spolupráce mimo rámec unijního práva, tedy v mezinárodním kontextu, je odůvodněná pouze tehdy, pokud pravomoc řešit určitou záležitost, kterou nemohou vyřešit členské státy samostatně, není svěřena Unii. Procesy na úrovni Unie jsou mimoto demokraticky legitimizovány prostřednictvím Rady a Evropského parlamentu. Díky tomu jsou vhodnější než různé formy mezivládní spolupráce mezi členskými státy.
130. Pro účely kritéria subsidiarity je tedy vhodné srovnávat přijímání opatření členskými státy jednajícími samostatně(67); měly by však být zohledněny všechny členské státy. V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že „cílem zásady subsidiarity není omezit pravomoc Unie v závislosti na situaci určitého členského státu posuzovaného individuálně, nýbrž tato zásada vyžaduje jen to, aby zamýšlené opatření mohlo být z důvodu jeho rozsahu a účinků lépe provedeno na úrovni Unie(68). Z toho vyplývá, že „uplatnění zásady subsidiarity nemůže způsobit neplatnost unijního aktu z důvodu zvláštní situace členského státu, byť i státu, který dosáhl většího pokroku ve vztahu k cíli sledovanému unijním normotvůrcem než ostatní“(69).
131. Stručně řečeno, procesní a hmotněprávní subsidiarita objasňuje, co je vyžadováno od unijních orgánů zapojených do rozhodovacího procesu, aby odůvodnily opatření na úrovni Unie ve světle zásady subsidiarity. To však stále neřeší otázku rozsahu přezkumu Soudního dvora.
2. Rozsah soudního přezkumu subsidiarity
132. Jak bylo vysvětleno, z hmotněprávního hlediska zásada subsidiarity vyžaduje, aby orgány Unie posoudily, zda je přijetí opatření na úrovni členského státu skutečně nedostatečné a zda je naopak přijetí opatření na úrovni Unie vhodnější, resp. jednoduše řečeno, zda takové opatření Unie přináší jasné výhody(70).
133. Podle mého názoru musí být závěr, který v tomto ohledu unijní orgány učiní, Soudním dvorem v zásadě přijat, pokud mohou uvedené orgány prokázat jeho racionalitu. Jinými slovy, Soudní dvůr by se měl tázat, zda je zcela zřejmé (zjevné), že uvedené orgány nemohly k takovému závěru dospět(71). Soudní dvůr totiž nemůže nahradit posouzení orgánů svým vlastním posouzením, aniž by zasahoval do oblasti politického rozhodování.
134. Určení rozsahu soudního přezkumu je záležitostí politiky soudu. Jak uznává akademická literatura: „Pokud se bude Soudní dvůr Evropské unie v rámci přezkumu i nadále pohybovat jen po povrchu, bude kritizován za to, že v podstatě zbavuje povinnost stanovenou v čl. 5 odst. 3 a 4 veškerého obsahu. Pokud bude naopak intenzivně přezkoumávat důkazy, na nichž je tvrzení Komise založeno, bude muset někdy rozhodovat i o komplexních socio-ekonomických úvahách týkajících se posouzení nejúčinnější úrovně správy pro různé regulatorní úkoly.“(72)
135. Podle mého názoru by provádění omezeného přezkumu racionality důvodů uváděných ve prospěch přijetí opatření na unijní úrovni Soudnímu dvoru umožnilo vyhnout se tomu, aby rozhodnutí normotvůrce nahrazoval svým vlastním rozhodnutím, ale zároveň by normotvůrce nutilo brát subsidiaritu vážně(73).
136. K dosažení obou uvedených cílů musí Soudní dvůr trvat na tom, aby orgány své posouzení řádně vysvětlily. Takové vysvětlení by nemělo být podáváno v podobě floskulovitých formulací, ale mělo by být přizpůsobeno specifickým rysům příslušného legislativního opatření(74). Takové odůvodnění „na míru“ na jedné straně nutí orgány k tomu, aby smysluplně posoudily, zda Unie musí v konkrétní situaci přijmout opatření, a na druhé straně Soudnímu dvoru umožňuje rozhodnout, zda se opatření Unie jeví jako důvodně nezbytné(75).
137. Na základě výše uvedených úvah zbývá posoudit, zda zavedení mechanismu povinné solidarity nařízením 2024/1351 porušuje zásadu subsidiarity, jak tvrdí Národní shromáždění.
3. Posouzení v projednávané věci
138. Pokud unijní akt dále rozvíjí stávající právní předpisy Unie, jako je tomu v případě nařízení 2024/1351, s cílem vyřešit problémy, s nimiž se uvedená právní úprava nevypořádala, je patrně potřeba přijmout opatření na úrovni Unie. Tak je tomu zejména v případě, kdy uvedené problémy vyplývají z neexistence uspokojivých opatření na vnitrostátní úrovni.
139. V tomto smyslu je vzhledem k tomu, že stávající právní předpisy Unie neupravily spravedlivé rozdělení odpovědnosti, jak vyžaduje článek 80 SFEU, zavedení povinného mechanismu solidarity podle všeho odůvodněné k dosažení legislativního cíle spočívajícího v pomoci členským státům vystaveným migračnímu tlaku. Taková povinnost může být zavedena pouze na úrovni Unie.
140. Nařízení 2024/1351, jakož i související dokumenty takové důvody uvádějí, což Soudnímu dvoru umožňuje dospět k závěru, že dotčené nařízení je v souladu se zásadou subsidiarity.
141. Zaprvé, bod 88 odůvodnění nařízení 2024/1351 ve své relevantní části uvádí: „Jelikož cílů tohoto nařízení, totiž stanovení kritérií a postupů pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti zaregistrované v některém z členských států a vytvoření mechanismu solidarity na podporu členských států při řešení situací migračního tlaku, nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy, ale spíše jich z důvodu rozsahu a účinků může být lépe dosaženo na úrovni Unie, může Unie přijmout opatření v souladu se zásadou subsidiarity stanovenou v článku 5 [SEU]“.
142. I když je uvedený bod odůvodnění do značné míry shrnujícím vyjádřením subsidiarity, je dále rozveden v návrhu Komise týkajícím se uvedeného nařízení(76). Ve zvláštním oddílu věnovaném subsidiaritě v dotčeném návrhu Komise uvádí: „Tento návrh zefektivňuje stávající pravidla stanovená v [nařízení 604/2013] a jeho cílem je zajistit jejich správné uplatňování, které omezí neoprávněný pohyb státních příslušníků třetích zemí mezi členskými státy, což jsou záležitosti, které jsou svou povahou přeshraniční. Tato pravidla doplňuje nový mechanismus solidarity, který má zavést systém pro řešení situací, kdy jsou členské státy vystaveny migračnímu tlaku. […] Dosažení těchto cílů vyžaduje opatření na úrovni EU, neboť jsou ze své podstaty přeshraniční. Je zřejmé, že opatření jednotlivých členských států nemohou uspokojivě reagovat na potřebu společného přístupu EU k tomuto společnému problému.“(77)
143. V uvedeném návrhu je mimoto uvedeno pojednání o důkazech shromážděných Komisí k současným problémům souvisejícím s azylovým a migračním systémem EU, včetně nedostatků na úrovni členských států. Mimo jiné se v něm uvádí, že: „Nikoliv jednotlivé členské státy, ale EU jako celek by měla řešit problémy spojené s řízením migrace, od zajištění rovnoměrného úsilí při vyřizování žádostí o azyl až po zajištění rychlé identifikace osob, které potřebují mezinárodní ochranu, nebo účinného navracení osob, které ochranu nepotřebují. Tlak na azylové systémy členských států také nadále představuje velkou zátěž pro členské státy prvního vstupu i pro azylové systémy jiných členských států z důvodu neoprávněného pohybu osob. Současný migrační systém je pro řešení těchto skutečností nedostatečný. V současné době neexistuje zejména žádný účinný mechanismus solidarity ani účinná pravidla odpovědnosti. Proto je nezbytný evropský rámec, který bude schopen řídit vzájemnou provázanost politik a rozhodnutí členských států. Tento rámec musí zohlednit neustále se měnící situaci v oblasti migrace, která znamená rostoucí složitost a zvýšenou potřebu koordinace.“(78)
144. Ačkoli Komise žádné posouzení dopadů neprovedla, jedno posouzení dopadů provedl Parlament(79), přičemž dospěl k závěru, že pokud jde o návrh nařízení 2024/1351, byla dodržena zásada subsidiarity, a nařízení označil za „společný přístup ke společnému evropskému problému“. Konkrétně je ve zmíněné studii uvedeno: „Stávající nerovné zatížení členských států, neodpovídající mechanismy pro rozdělování žadatelů o mezinárodní ochranu a nedostatečné uznávání těchto mechanismů, jakož i neuspokojivá kontrola druhotného pohybu osob jsou ze své podstaty přeshraniční problémy. Členské státy tudíž nemohou tyto problémy řešit samy a Unie má právo přijmout opatření.“(80)
145. Lze dodat, že již dlouho před nařízením 2024/1351 byly vytvoření a rozvoj společné azylové a přistěhovalecké politiky Unie odůvodňovány zásadou subsidiarity. Starší i novější politické dokumenty lze podle všeho citovat jako další skutečnosti na podporu odůvodnění nezbytnosti přijetí uvedeného nařízení.
146. Mimo jiné:
– Podle usnesení Evropského parlamentu z roku 1986 o vytvoření společné evropské politiky týkající se uprchlíků: „je přirozené i žádoucí usilovat o společné řešení závažných problémů, s nimiž se potýkají členské státy, které čelí potížím s přijímáním relativně vysokého počtu uprchlíků, kteří u nich žádají o mezinárodní ochranu, aby nedocházelo k ‚vývozu‘ problémů z jednoho členského státu do druhého, přičemž takové vyměňování si uprchlíků jako ,zásilek‘ je ponižující jak pro uprchlíky, tak pro naše svobodné a demokratické společnosti“(81).
– Ve sdělení Komise o přistěhovalectví z roku 1991 se uvádí: „Každá země, se svou vlastní historií, vlastními tradicemi a svou jedinečnou zeměpisnou situací, má tendenci ubírat se tím směrem, který pro sebe považuje za nejvhodnější. Problém je v tom, že cokoli učiní jedna země, může se dotknout situace v těch ostatních“; a: „Je povinností Společenství přijmout opatření, aby se zabránilo takovým negativním účinkům, které by bránily dosažení cílů stanovených v Jednotném aktu. To vedlo členské státy k uznání potřeby společného přístupu ze strany Dvanáctky a diskusi o způsobech možné spolupráce. Vzájemná provázanost různých vnitrostátních situací ve spojení s propustností hranic vyžaduje společný postup, už jen z důvodu účinnosti.“(82)
– Podle sdělení Komise z roku 1994 o přistěhovalecké a azylové politice: „Ve stále větší míře se uznává, že dotčené otázky je nutné řešit na základě vzájemné spolupráce. To se odráží v ustanoveních Smlouvy o Evropské unii, která formálně označují uvedené záležitosti jako otázky společného zájmu, které je třeba řešit v rámci jednotného institucionálního rámce. Tak by tomu mělo být. Prohloubení procesu evropské integrace vyžaduje integrovanou a soudržnou reakci na výzvy, které migrační tlak a integrace legálních přistěhovalců přináší pro Unii jako celek, která spojí realistický přístup se solidaritou. Neřešení těchto výzev by poškodilo snahy o podporu soudržnosti a solidarity v rámci Unie a mohlo by dokonce ohrozit budoucí stabilitu Unie samotné.“(83)
– Ve sdělení Komise z roku 2011 o posílení vnitřní solidarity EU v oblasti azylu se uvádí: „Solidarita je od samého začátku uznávána jako základní prvek společného evropského azylového systému. Potřeba převést solidaritu do podoby konkrétních opatření vyplývá z praktických skutečností, neboť azylové systémy všech členských států jsou vzájemně provázané. Přetížený nebo nefungující systém v jednom členském státě má významný dopad na všechny ostatní systémy, také kvůli druhotným pohybům osob.“(84)
– Sdělení Komise z roku 2026, Evropská strategie řízení azylu a migrace, vysvětluje, že: „Tímto paktem zavádí EU spravedlivý a účinný systém solidarity a odpovědnosti při kolektivním řízení migrace, v němž žádný členský stát nebude muset čelit tlaku sám.“(85)
147. Podle mého názoru zjištění a prohlášení obsažená v samotném nařízení 2024/1351 i v ostatních citovaných dokumentech dostatečně naplňují kritéria procesní i hmotněprávní subsidiarity. Důvody pro přijetí opatření na úrovni Unie se nejeví jako neopodstatněné a Národní shromáždění nepředložilo žádný argument, který by tento závěr vyvrátil.
148. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr zamítl výtku Národního shromáždění týkající se zásady subsidiarity jako neopodstatněnou.
VI. K nákladům řízení
149. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci Parlament a Rada požadovaly náhradu nákladů řízení a Národní shromáždění nemělo ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že Národní shromáždění ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Parlamentem a Radou.
150. Podle čl. 140 odst. 1 tohoto jednacího řádu nesou členské státy a orgány Unie, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení. Řecko, Španělsko, Maďarsko a Komise tak ponesou vlastní náklady řízení.
VII. Závěry
151. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
1) žalobu z části odmítl jako nepřípustnou a zčásti ji zamítl jako neopodstatněnou;
2) rozhodl, že Národní shromáždění ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie a Evropským parlamentem; a
3) rozhodl, že Řecká republika, Španělské království, Maďarsko a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.
1– Původní jazyk: angličtina.
2– Jedná se o dolní komoru francouzského parlamentu složenou z 577 poslanců, zatímco horní komorou je Sénat (Senát) s 328 senátory. V projednávané věci byla žaloba podána Národním shromážděním na žádost Marine Le Pen a 87 poslanců.
3– (Úř. věst. 2016, C 202, s. 206; dále jen „protokol č. 2“). Uvedený protokol je připojen ke Smlouvě o EU a Smlouvě o FEU.
4– Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1351 ze dne 14. května 2024 o změně nařízení (EU) 2021/1147 a (EU) 2021/1060 a o zrušení nařízení (EU) č. 604/2013 (Úř. věst. L, 2024/1351).
5– Viz čl. 88-6 druhý a třetí pododstavec Ústavy ze dne 4. října 1958, ve znění ústavního zákona č. 2008-724 ze dne 23. července 2008 o modernizaci institucí páté republiky (JORF ze dne 24. července 2008, s. 11890).
6– Jak je uvedeno v bodě 7 tohoto stanoviska, Národní shromáždění se domáhá zrušení nařízení 2024/1351 v plném rozsahu a jeho částečného zrušení pouze podpůrně. Všichni účastníci tohoto řízení, včetně Národního shromáždění, se však shodují na tom, že část IV je neoddělitelná od jeho zbývající části. Výtka směřující k částečnému zrušení by tedy mohla být bez dalšího odmítnuta jako nepřípustná a projednávaná žaloba by mohla být chápána tak, že směřuje ke zrušení dotčeného nařízení v celém rozsahu.
7– Viz sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o novém paktu o migraci a azylu, COM(2020) 609 final ze dne 23. září 2020. Seznam opatření je k dispozici na internetových stránkách Komise: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_en.
8– Obecný komentář viz např. Peers, S., „The New Asylum Pact: Brave New World or Dystopian Hellscape?“, European Journal of Migration and Law, sv. 26, 2024, s. 381.
9– Viz články 3 až 15 a body 1 až 21 odůvodnění nařízení 2024/1351.
10– Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (Úř. věst. 2013, L 180, s. 31).
11– Viz články 16 až 55 a body 36 až 76 odůvodnění nařízení 2024/1351.
12– Viz články 56 až 71 a body 22 až 35 odůvodnění nařízení 2024/1351. Pojem „migrační tlak“ je definován v čl. 2 bodě 24 nařízení 2024/1351.
13– Viz čl. 56 odst. 1 a bod 29 odůvodnění nařízení 2024/1351.
14– Podle čl. 2 bodu 22 nařízení 2024/1351 se „relokací“ rozumí „přemístění žadatele nebo osoby požívající mezinárodní ochrany z území členského státu, který využívá pomoci, na území přispívajícího členského státu“. Článek 2 bod 19 uvedeného nařízení definuje „členský stát, který využívá pomoci“ jako členský stát využívající solidární příspěvky, a „přispívajícím členským státem“ se podle čl. 2 bodu 20 uvedeného nařízení rozumí ten, „který poskytuje nebo je povinen poskytovat solidární příspěvky členskému státu, který využívá pomoci“, jak je stanoveno v části IV uvedeného nařízení.
15– Viz čl. 57 odst. 4 nařízení 2024/1351.
16– Viz čl. 67 odst. 2, 3 a 7 až 9 nařízení 2024/1351.
17– Viz čl. 68 odst. 3 nařízení 2024/1351.
18– Článek 72 SFEU stanoví: „Tato hlava [hlava V týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva] se nedotýká výkonu odpovědnosti členských států za udržování veřejného pořádku a ochranu vnitřní bezpečnosti.“
19– Článek 4 odst. 2 SEU stanoví: „Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy. Respektuje základní funkce státu, zejména ty, které souvisejí se zajištěním územní celistvosti, udržením veřejného pořádku a ochranou národní bezpečnosti. Zejména národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností každého členského státu.“
20– Podrobné pojednání viz například Kiiver, P., The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity: Constitutional theory and empirical reality, Routledge Publishing, Londýn, 2012; Granat, K., The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order: The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Hart Publishing, Oxford, 2018.
21– V tomto ohledu viz Protokol č. 1 o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii, připojený ke Smlouvě o EU, Smlouvě o fungování EU a Smlouvě o založení Evropského společenství pro atomovou energii (Úř. věst. 2016, C 202, s. 203), jakož i článek 4 protokolu č. 2.
22– Takové odůvodněné stanovisko musí být předloženo ve lhůtě osmi týdnů ode dne postoupení návrhu legislativního aktu vnitrostátním parlamentům, a tedy před přijetím legislativních aktů na úrovni Unie. Viz zejména články 6 a 7 protokolu č. 2.
23– To patrně vyplývá nejen ze znění ustanovení protokolu č. 2, která uvedené dva postupy nespojují, ale i z přípravných prací vycházejících z Konventu o budoucnosti Evropy (dále jen „Konvent“), v nichž podle všeho byly návrhy na spojení obou postupů vzneseny a následně zamítnuty. Viz například CONV 286/02, 23. září 2002, s. 7 a 8; CONV 331/02, 11. října 2002, s. 8; CONV 353/02, 22. října 2002, s. 11; CONV 579/03, 27. února 2003, s. 3.
24– Je vhodné poznamenat, že – jak uvedla Komise – tři vnitrostátní parlamenty, a sice parlamenty Itálie, Maďarska a Slovenska, předložily odůvodněná stanoviska týkající se nesouladu návrhu nařízení 2024/1351 se zásadou subsidiarity, zatímco šest vnitrostátních parlamentů, konkrétně parlamenty Německa, Řecka, Španělska, Malty, Portugalska a Rumunska, předložilo k uvedenému návrhu příspěvky, přičemž v několika bylo uvedeno, že dotčená zásada byla dodržena. Seznam dokumentů je k dispozici na internetových stránkách IPEX.eu (což je meziparlamentní platforma pro výměnu informací týkajících se Unie mezi vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem): https://ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2020-0610, a na internetových stránkách legislativní observatoře Evropského parlamentu: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?refernece=2020/0279(COD).
25– Viz například rozsudky ze dne 12. listopadu 2015, Elitaliana v. Eulex Kosovo (C-439/13 P, EU:C:2015:753, bod 37); ze dne 6. října 2020, Bank Refah Kargaran v. Rada (C-134/19 P, EU:C:2020:793, bod 25); a ze dne 6. července 2023, EIB a Komise v. ClientEarth (C-212/21 P a C-223/21 P, EU:C:2023:546, bod 48).
26– Článek 8 druhý pododstavec protokolu č. 2, který se týká Výboru regionů, stanoví: „Podle stejného článku může takové žaloby podávat rovněž Výbor regionů v případě legislativních aktů, pro jejichž přijetí [SFEU] stanoví, že má být konzultován.“
27– V tomto smyslu viz čl. 19 odst. 3 SEU a články 258 až 272 SFEU, které svěřují Soudnímu dvoru Evropské unie jakožto orgánu pravomoc rozhodovat o různých druzích přímých žalob a rozhodovat o předběžných otázkách. Pouze článek 269 SFEU a článek 273 SFEU odkazují na Soudní dvůr, a to článek 269 SFEU v souvislosti s žalobami týkajícími se aktů přijatých podle článku 7 SEU a článek 273 SFEU v souvislosti se spory mezi členskými státy, které jsou mu předloženy na základě rozhodčí smlouvy.
28– Článek 256 odst. 1 SFEU stanoví: „Tribunál je příslušný rozhodovat v prvním stupni ve věcech uvedených v článcích 263, 265, 268, 270 a 272 s výjimkou těch, které jsou v působnosti některého specializovaného soudu zřízeného na základě článku 257 nebo které statut vyhrazuje Soudnímu dvoru. Statut může stanovit, že Tribunál je příslušný i pro jiné věci.“
29– V tomto ohledu viz článek 50a statutu, který přiznává Tribunálu pravomoc rozhodovat v prvním stupni spory mezi Unií a jejími zaměstnanci (věci týkající se veřejné služby), spolu s článkem 50b, který na Tribunál přenáší pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách v určitých zvláštních oblastech.
30– V tomto ohledu viz Kiiver, citovaný v poznámce pod čarou 20 tohoto stanoviska, s. 46, který má za to, že článek 8 protokolu č. 2 „je jednoduše lex specialis k článku 263 SFEU“.
31– V předávacím dopise francouzská vláda zejména uvedla, že článek 8 protokolu č. 2 zavádí zvláštní procesní prostředek, který slouží k tomu, aby vnitrostátní parlament nebo jeho komora mohly podat k Soudnímu dvoru žalobu pro porušení zásady subsidiarity legislativním aktem, což představuje jeden z „ostatních případů uvedených ve Smlouvách“ ve smyslu čl. 19 odst. 3 písm. c) SEU, v nichž Soudnímu dvoru přísluší rozhodovat. Podle uvedené vlády tedy z článku 8 protokolu č. 2 výslovně vyplývá, že parlament nebo komora podávají žalobu vlastním jménem, což má oporu i v kontextu a historii vzniku uvedeného ustanovení.
32– Podle čl. 263 druhého pododstavce SFEU jsou takovými žalobními důvody „nedostatek příslušnosti, […] porušení podstatných formálních náležitostí, […] porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění anebo […] zneužití pravomoci“.
33– Viz čl. 5 odst. 2 až 4 SEU, který definuje zásady svěření pravomocí, subsidiarity a proporcionality jako zásady, jimiž se, jak je vysvětleno v čl. 5 odst. 1 SEU, řídí vymezení a výkon pravomocí Unie.
34– Je třeba poznamenat, že i jiná ustanovení Smluv zmiňují vnitrostátní parlamenty jako subjekty, které hrají roli pouze ve vztahu k subsidiaritě. Viz například čl. 12 písm. b) SEU, článek 69 SFEU a čl. 352 odst. 2 SFEU.
35– Viz například CONV 286/02, 23. září 2002, s. 6; CONV 724/01/03, 28. května 2003, s. 142.
36– Viz například CONV 286/02, 23, září 2002, s. 7 až 9; CONV 331/02, 11. října 2002, s. 9; CONV 579/03, 27. února 2023, s. 2 až 3; CONV 797/03, 10. června 2003, s. 51.
37– V tomto ohledu viz Baraník, K, Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance, Výzkumná služba Evropského parlamentu, PE 775.868, červenec 2025, s. 20.
38– Viz například rozsudky ze dne 9. října 2001, Nizozemsko v. Parlament a Rada (C-377/98, „Biotechnologie“, EU:C:2001:523) (výtky týkající se právního základu a zásady subsidiarity); ze dne 18. června 2015, Estonsko v. Parlament a Rada (C-508/13, EU:C:2015:403) (výtky týkající se zásad subsidiarity a proporcionality); a ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2016:323) (výtky týkající se právního základu a zásad subsidiarity a proporcionality). Totéž platí, pokud je platnost unijního aktu zpochybněna v rámci řízení o předběžné otázce. Viz například rozsudky ze dne 8. června 2010, Vodafone a další (C-58/08, EU:C:2010:321) (výtky týkající se právního základu a zásad subsidiarity a proporcionality), a ze dne 22. listopadu 2018, Swedish Match (C-151/17, EU:C:2018:938) (výtky týkající se zásad subsidiarity a proporcionality).
39– Tak například v bodě 184 rozsudku ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741), mohl Soudní dvůr rozostřit rozdíl mezi zásadami subsidiarity a proporcionality, aniž překročil meze své pravomoci v uvedené věci.
40– Viz například Schütze, R., „Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism“, Cambridge Law Journal, sv. 68, 2009, s. 525, zejména na s. 533, který tvrdí, že subsidiarita by měla být považována za federální proporcionalitu, a měla by být tudíž využívána k posuzování toho, zda unijní akt neomezuje neúměrně národní autonomii. To však vyžaduje restriktivní výklad zásady proporcionality v tom smyslu, že je omezena na posouzení, zda unijní akt nepřiměřeně neomezuje individuální práva.
41– Patrně lze říci, že to lze dokonce považovat za jeden z důvodů federálního uspořádání Evropské unie. V tomto ohledu viz Moussa, M., Federal Impartiality: Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Hart Publishing, Oxford, 2026.
42– Kromě toho čl. 5 odst. 2 druhá věta SEU, jakož i čl. 4 odst. 1 SEU upřesňují, že pravomoci, které nejsou Unii svěřeny, náležejí členským státům.
43– Článek 5 odst. 1 SEU stanoví: „Vymezení pravomocí Unie se řídí zásadou svěření pravomocí. Výkon těchto pravomocí se řídí zásadami subsidiarity a proporcionality.“
44– Pokud jde o pojednání o historii vzniku zásady subsidiarity a genezi uvedené zásady ve znění Smluv, viz například Schütze, R., From Dual to Cooperative Federalism: The Changing Structure of European Law, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 243 až 256; Granat, citován v poznámce pod čarou 20 tohoto stanoviska, s. 9 až 43; Fabbrini, F., „The Principle of Subsidiarity“, in Schütze, R. a Tridimas, T. (eds), Oxford Principles of European Union Law. Volume I, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 221.
45– Podotýkám, že ve srovnání s bývalým čl. 5 druhým pododstavcem ES, v rámci změn zavedených Lisabonskou smlouvou, používá čl. 5 odst. 3 SEU ve vztahu k členským státům formulaci „na úrovni ústřední, regionální či místní“, čímž rovněž uznává úrovně rozhodování na nižší než celostátní úrovni.
46– V tomto ohledu viz Halberstam, D., „Comparative Federalism and the Role of the Judiciary“, in Caldeira, G. A., Kelemen, D. a Whittington, K. E. (eds), The Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford, 2008, s. 142, zejména na s. 152.
47– V tomto smyslu Halberstam rozlišuje mezi instrumentální a věcnou subsidiaritou. Viz Halberstam, citován v poznámce pod čarou 46 tohoto stanoviska, zejména na s. 152 až 154.
48– Pokud právní základ pro legislativní opatření v rámci oblasti určité politiky sám stanoví cíle, k jejichž dosažení má Evropská unie pravomoc jednat, konkrétní legislativní návrh musí taková omezení respektovat; v opačném případě je v rozporu se zásadou svěření pravomocí.
49– Evropské unii byly svěřeny určité pravomoci jako výlučné pravomoci, což znamená, že členské státy již nemohou v těchto oblastech přijímat právní předpisy, ani kdyby Unie žádnou právní úpravu nepřijala. V tomto ohledu viz čl. 2 odst. 1 SFEU. Výlučné pravomoci jsou taxativně vyjmenovány v článku 3 SFEU. Jiné pravomoci jsou sdíleny Unií a členskými státy a, jak stanoví čl. 2 odst. 2 SFEU, v těchto oblastech mohou členské státy vykonávat svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Politiky, v nichž Unie a členské státy sdílejí pravomoci, jsou uvedeny, byť pouze demonstrativně, v čl. 4 odst. 2 SFEU.
50– To však neznamená, že by Evropská unie byla povinna přijímat právní úpravu ohledně záležitostí spadajících do výlučných pravomocí; otázka, zda právní úpravu přijmout, či nikoli, je ovšem politickým rozhodnutím, které není omezeno zásadou subsidiarity.
51– Viz rozsudek ze dne 5. října 2000, Německo v. Parlament a Rada (C-376/98, „Tabáková reklama“, EU:C:2000:544, zejména body 84 a 85). Viz též stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2015:848, body 143 a 144) (odlišuje požadavek právního základu, v uvedené věci harmonizace vnitřního trhu podle článku 114 SFEU, od zásady subsidiarity).
52– Viz například stanovisko generálního advokáta P. Légera ve věci Spojené království v. Rada (C-84/94, „Pracovní doba“, EU:C:1996:93, body 125 až 127) (rozlišuje zásadu subsidiarity a zásadu proporcionality podle toho, že působí na různých úrovních jednání Unie).
53– Viz rozsudek ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, bod 122): „zásada proporcionality, jež je jednou z obecných právních zásad [Unie], vyžaduje, aby prostředky zavedené ustanovením práva [Unie] umožnily dosáhnout sledovaný cíl a nepřekročily meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení“. Viz též například rozsudek ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2016:323, bod 78).
54– V takovém případě by však žaloba v prvním stupni musela být podána k Tribunálu.
55– V tomto ohledu viz kapitola 2, nadepsaná „Politiky týkající se kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví“, která je součástí hlavy V Smlouvy o FEU týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva. V článku 4 odst. 2 písm. j) Smlouvy o FEU je prostor svobody, bezpečnosti a práva uveden mezi sdílenými pravomocemi.
56– Viz body 22 a 88 odůvodnění nařízení 2024/1351.
57– Rozsudek ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2016:323, bod 113).
58– Viz například rozsudek ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2016:323, body 122 a 123).
59– Viz rozsudky ze dne 13. května 1997, Německo v. Parlament a Rada (C-233/94, EU:C:1997:231, zejména bod 28), a Biotechnologie (bod 33).
60– Viz například rozsudek ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2016:323, bod 114).
61– Stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2015:848, bod 142).
62– Viz například rozsudky ze dne 12. listopadu 1996, Spojené království v. Rada (C-84/94, „Pracovní doba“, EU:C:1996:431, body 47 a 55) (harmonizace „předpokládá“ opatření na úrovni Unie); Biotechnologie (32) (s ohledem na účinky na obchod uvnitř Unie je zřejmé, že uvedeného cíle může lépe dosáhnout Evropská unie); ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, body 180 až 183) (harmonizace předpokládá činnost na úrovni Unie); a ze dne 22. května 2003, Komise v. Německo (C-103/01, EU:C:2003:301, bod 47) (harmonizaci protichůdných ustanovení může provést pouze unijní normotvůrce).
63– Viz například Weatherill, S., The Internal Market as a Legal Concept, Oxford University Press, Oxford, 2017, s. 176; Davies, G., „The Working Time Case and the Death of Subsidiarity“, in Craig, P. a Schütze, R. (eds), Landmark Cases in EU Law, Volume I: The Constitutional Cases, Hart Publishing, Oxford, 2025, s. 145.
64– Viz například Tabáková reklama (bod 95).
65– Viz například rozsudky ze dne 8. června 2010, Vodafone a další (C-58/08, EU:C:2010:321, body 76 až 79) (z důvodu vzájemné závislosti cen je společný přístup nejlépe dosažitelný na úrovni Unie), a ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2016:323, body 116 až 118) (z důvodu vzájemné závislosti cílů vnitřního trhu a veřejného zdraví je nejlepší přijetí opatření na úrovni Unie).
66– Stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Polsko v. Parlament a Rada, (C-358/14, , EU:C:2015:848, bod 164). Viz rovněž stanovisko generálního advokáta M. Poiarese Madura ve věci Vodafone a další (C-58/08, EU:C:2009:596, Nadnárodní aspekty posuzované otázky byly vyhodnoceny jako důležitý ukazatel toho, že opatření na úrovni Unie jsou odůvodněná již od doby edinburských pokynů (Edinburgh Guidelines). Viz Evropská rada, závěry předsednictví přijaté v Edinburghu ve dnech 11. a 12. prosince 1992, příloha 1 k části A: Komplexní přístup k uplatňování zásady subsidiarity a článku 3b Smlouvy o Evropské unii Radou, s. 19.
67– Viz rozsudek ze dne 9. října 2001, Nizozemsko v. Parlament a Rada (C-377/98, „Biotechnologie“, EU:C:2001:523, bod 32), ve kterém Soudní dvůr odkázal na opatření „na úrovni samotných členských států.“. Viz též například Gutman, K., The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 302 až 303 a 351.
68– Rozsudek ze dne 18. června 2015, Estonsko v. Parlament a Rada (C-508/13, EU:C:2015:403, bod 53). Viz též například rozsudek ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2016:323, bod 119).
69– Rozsudek ze dne 18. června 2015, Estonsko v. Parlament a Rada (C-508/13, EU:C:2015:403, bod 54).
70– V tomto ohledu viz Wyatt, D., „Could a ‚yellow card‘ for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of Subsidiarity?“, Croatian Yearbook of European Law & Policy, sv. 2, 2006, s. 1, zejména na s. 10.
71– Generální advokátka J. Kokott ve svém stanovisku ve věci Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2015:848, body 146 a 147) v podobném duchu uvedla, že Soudní dvůr může smysluplně pouze zkontrolovat, zda se orgány Unie při výkonu svých pravomocí držely hranic jim poskytnutého prostoru pro uvážení, a zkoumat, zda se přitom nedopustily zjevně nesprávného posouzení.
72– Craig P. a De Búrca G., EU Law: Text, Cases and Materials, 8. vydání, Oxford University Press, Oxford, 2024, s. 130.
73– Jak je rovněž uvedeno ve stanovisku generálního advokáta M. Poiarese Madura ve věci Vodafone a další (C-58/08, EU:C:2009:596, bod 30).
74– V tomto ohledu viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Polsko v. Parlament a Rada (C-358/14, EU:C:2015:848, body 177 až 188), v němž uvedla, že v uvedeném řízení byly i přes použití standardní formulace listinné důkazy dostatečné, avšak varovala unijní orgány před používáním floskulovitých formulací a doporučila obohatit preambuli argumentací týkající se zásady subsidiarity, která bude dostatečně věcná a více přizpůsobená příslušnému opatření.
75– V tomto ohledu viz Öberg, J., „Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences“, Yearbook of European Law, sv. 36, č. 1, 2017, s. 391.
76– Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o řízení azylu a migrace a o změně směrnice Rady 2003/109/ES a navrhovaného nařízení (EU) XXX/XXX [o Azylovém a migračním fondu], COM(2020) 610 final, 23. září 2020 (dále jen „návrh“), předložený Komisí. V tomto ohledu viz též stanovisko Evropského výboru regionů (Úř. věst. 2021, C 175, s. 32), bod 26, jakož i stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru (Úř. věst. 2021, C 155, s. 58), bod 1.1.
77– Návrh citovaný v poznámce pod čarou 76 tohoto stanoviska, důvodová zpráva, oddíl 2.4.
78– Návrh citovaný v poznámce pod čarou 76 tohoto stanoviska, důvodová zpráva, oddíl 1.1 (kurzivou zvýraznila autorka tohoto stanoviska).
79– Výzkumná služba Evropského parlamentu, The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration: Horizontal substitute impact assessment, PE 694.210, srpen 2021 (dále jen „posouzení dopadů provedené Parlamentem“), oddíl 4.3, zejména pododdíl 4.3.2.
80– Posouzení dopadů provedené Parlamentem zmíněné v bodě 79 tohoto stanoviska, s. 50.
81– Usnesení Evropského parlamentu ze dne 9. října 1986 o iniciativě týkající se jednání v Radě o vytvoření společné evropské uprchlické politiky (Úř. věst. 1986, C 283, s. 74), bod 3.
82– Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o přistěhovalectví, SEC(91) 1855 final, 23. října 1991, s. 2 a 8.
83– Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o přistěhovalecké a azylové politice, COM(94) 23 final, 23. února 1994, s. 1.
84– Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o posílení vnitřní solidarity EU v oblasti azylu: Agenda EU pro lepší sdílení odpovědnosti a silnější vzájemnou důvěru, COM(2011) 835 final, 2. prosince 2011, s. 1.
85– Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě, Evropská strategie řízení azylu a migrace, COM(2026) 45 final, 29. ledna 2026, s. 12 (kurzivou zvýraznila autorka tohoto stanoviska).