STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
RIMVYDASE NORKUSE
přednesené dne 5. března 2026(1)
Věc C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
proti
Úřadu pro ochranu osobních údajů
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Městský soud v Praze (Česká republika)]
„ Řízení o předběžné otázce – Sbližování právních předpisů – Otevřená data a opakované použití informací veřejného sektoru – Směrnice (EU) 2019/1024 – Článek 2 bod 3 – Pojem ‚veřejný podnik‘ – Finanční účast v podniku vlastněném několika veřejnými subjekty – Domněnka ‚dominantního vlivu‘ – Kritéria pro posouzení“
I. Úvod
1. Předmětem této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která byla Soudnímu dvoru předložena Městským soudem v Praze (Česká republika) na základě článku 267 SFEU, je výklad čl. 2 bodu 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1024 ze dne 20. června 2019 o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru(2).
2. Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Vodovody a kanalizace Přerov, a.s. (dále jen „žalobkyně“) a Úřadem pro ochranu osobních údajů (Česká republika, dále jen „Úřad“). Tento spor se týká žádosti o přístup k zápisům z jednání žalobkyniných orgánů. Žalobkyně odmítla této žádosti o přístup vyhovět s odůvodněním, že není „povinným subjektem“ ve smyslu vnitrostátních ustanovení. Tato ustanovení, která mají směrnici 2019/1024 provést do vnitrostátního práva, stanoví, že „veřejné podniky“ jsou povinny poskytovat určité informace, pokud splňují podmínky odpovídající podmínkám uvedeným v čl. 2 bodě 3 této směrnice. Konkrétně se jedná o podmínky týkající se existence „dominantního vlivu“ veřejných subjektů. Tyto podmínky jsou předmětem obou předběžných otázek.
3. Vzhledem k tomu, že se projednávaná věc týká přístupu veřejnosti k informacím, který se řídí vnitrostátním právem, a nikoli opakovaného použití údajů ve smyslu směrnice 2019/1024, vyvstává otázka, zda má Soudní dvůr pravomoc vyjádřit se k pojmu „veřejný podnik“. Skutečnost, že vnitrostátní zákonodárce výslovně převzal pojem unijního práva, v zásadě svědčí ve prospěch výkladové pravomoci Soudního dvora. V souladu s judikaturou vycházející z rozsudku Dzodzi(3) totiž může existence zájmu Unie odůvodnit jednotný výklad tohoto pojmu, pokud existuje funkční vazba mezi oběma dotčenými právními režimy. Přístup veřejnosti k informacím sice může v určitých případech otevřít cestu opakovanému použití údajů, nic to však nemění na tom, že tyto dva režimy sledují částečně odlišné cíle. Těmito aspekty se budu zabývat v tomto stanovisku, ve kterém se na žádost Soudního dvora zaměřím na otázku pravomoci.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 2014/25
4. Článek 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES(4), nadepsaný „Veřejní zadavatelé“, v odstavci 1 stanoví:
„Pro účely této směrnice se ‚veřejnými zadavateli‘ rozumí stát, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty, sdružení tvořená jedním nebo více takovými orgány či jedním nebo více veřejnoprávními subjekty.“
5. Článek 4 této směrnice, nadepsaný „Zadavatelé“, v odstavci 2 stanoví:
„ ‚Veřejným podnikem‘ se rozumí podnik, ve kterém veřejní zadavatelé mohou vykonávat přímo nebo nepřímo dominantní vliv na základě vlastnických práv k podniku, finanční účasti v něm nebo pravidel, jimiž se řídí.
O dominantní vliv veřejných zadavatelů se jedná, pokud v kterémkoliv z níže uvedených případů tito veřejní zadavatelé přímo či nepřímo:
a) drží většinu upsaného základního kapitálu podniku;
b) disponují většinou hlasovacích práv vyplývajících z podílu na podniku;
c) mohou jmenovat více než polovinu členů správního, řídícího nebo dozorčího orgánu podniku.“
2. Směrnice 2019/1024
6. Článek 1 směrnice 2019/1024, nadepsaný „Předmět a oblast působnosti“, stanoví:
„1. Na podporu používání otevřených dat a k podnícení inovace produktů a služeb stanoví tato směrnice soubor minimálních pravidel pro opakované použití a praktická opatření pro usnadnění opakovaného použití:
a) stávajících dokumentů, které mají v držení subjekty veřejného sektoru členských států;
b) stávajících dokumentů, které mají v držení veřejné podniky, které:
i) jsou činné v oblastech vymezených ve směrnici 2014/25/EU;
[...]
c) údajů z výzkumu za podmínek stanovených v článku 10.
2. Tato směrnice se nevztahuje na:
[...]
b) dokumenty, které mají v držení veřejné podniky a jež:
i) byly vytvořeny mimo rámec poskytování služeb v obecném zájmu vymezených zákonem nebo jinými závaznými předpisy v daném členském státě;
ii) jsou spojeny s činnostmi přímo vystavenými hospodářské soutěži, a tudíž se na ně podle článku 34 směrnice 2014/25/EU nevztahují pravidla pro zadávání zakázek;
[...]
d) dokumenty, jako jsou citlivé údaje, které nejsou přístupné na základě režimů přístupu v členském státě, včetně z důvodů:
i) ochrany národní bezpečnosti (tj. bezpečnosti státu), obrany nebo veřejné bezpečnosti,
ii) statistické důvěrnosti,
iii) obchodní důvěrnosti (včetně obchodního, profesního nebo firemního tajemství);
[...]
f) dokumenty, k nimž je omezen přístup na základě režimů přístupu v členských státech, včetně případů, kdy občané nebo právnické osoby musí pro získání přístupu k dokumentům prokázat zvláštní zájem;
[...]
3. Tato směrnice se opírá o unijní a vnitrostátní režimy přístupu, které jí však nejsou dotčeny.
[...]
7. Tato směrnice upravuje opakované použití stávajících dokumentů, které mají v držení subjekty veřejného sektoru a veřejné podniky členských států [...]“
7. Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, zní:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1) ‚subjektem veřejného sektoru‘ stát, regionální nebo místní orgán, veřejnoprávní subjekt nebo sdružení tvořené jedním nebo více takovými orgány nebo jedním nebo více takovými veřejnoprávními subjekty;
2) ‚veřejnoprávním subjektem‘ subjekt se všemi těmito vlastnostmi:
a) je založen za zvláštním účelem spočívajícím v uspokojování potřeb veřejného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu;
b) má právní subjektivitu a
c) je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty; nebo podléhá řídícímu dohledu těchto orgánů nebo subjektů; nebo je v jeho správním, řídícím nebo dozorčím orgánu více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty;
3) ‚veřejným podnikem‘ podnik činný v oblastech stanovených v čl. 1 odst. 1 písm. b), ve kterém subjekty veřejného sektoru mohou vykonávat přímo nebo nepřímo dominantní vliv na základě vlastnických práv k podniku, finanční účasti v něm nebo pravidel, jimiž se řídí. Dominantní vliv na část subjektů [vliv subjektů] veřejného sektoru se předpokládá, pokud v kterémkoli z níže uvedených případů tyto subjekty přímo či nepřímo:
a) drží většinu upsaného základního kapitálu podniku;
b) disponují většinou hlasovacích práv vyplývajících z podílu na podniku, nebo
c) mohou jmenovat více než polovinu členů správního, řídícího nebo dozorčího orgánu podniku;
[...]
6) ‚dokumentem‘:
a) jakýkoli obsah na jakémkoli nosiči (v listinné či elektronické podobě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka) nebo
b) jakákoli část takového obsahu;
[...]
11) ‚opakovaným použitím‘:
a) použití dokumentů, které mají v držení subjekty veřejného sektoru, fyzickými nebo právnickými osobami pro komerční nebo nekomerční účely jiné, než je původní účel v rámci veřejného úkolu, pro který byly vytvořeny, kromě výměny dokumentů mezi subjekty veřejného sektoru výhradně při plnění jejich veřejných úkolů; nebo
b) použití dokumentů, které mají v držení veřejné podniky, fyzickými nebo právnickými osobami pro komerční nebo nekomerční účely jiné, než je původní účel poskytování služeb obecného zájmu, pro který byly vytvořeny, kromě výměny dokumentů mezi veřejnými podniky a subjekty veřejného sektoru výhradně při plnění veřejných úkolů subjektů veřejného sektoru;
[...]“
8. Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Zpracování žádostí o opakované použití“, v odstavcích 1 a 6 stanoví:
„1. Subjekty veřejného sektoru zpracují žádosti o opakované použití a zpřístupní dokument žadateli pro opakované použití, nebo je-li zapotřebí licence, předloží žadateli konečnou licenční nabídku v přiměřené lhůtě, která odpovídá lhůtám pro zpracování žádostí o přístup k dokumentům; pokud je to možné a vhodné, použijí k tomu elektronické prostředky.
[...]
6. Požadavky tohoto článku nemusí splňovat tyto subjekty:
a) veřejné podniky;
[...]“
B. České právo
9. Ustanovení §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“ nebo „informační zákon“) stanoví:
„Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.“
10. Ustanovení §2a tohoto zákona stanoví:
„(1) Povinným subjektem je dále veřejný podnik, kterým se pro účely tohoto zákona rozumí právnická osoba, která není povinným subjektem podle §2 odst. 1 a
a) která
1. vykonává relevantní činnost podle zákona o zadávání veřejných zakázek,
2. jedná jako poskytovatel veřejných služeb podle čl. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 [ze dne 23. října 2007] o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 [(Úř. věst. 2007, L 315, s. 1)],
3. jedná jako letecký dopravce, který plní závazky veřejné služby podle čl. 16 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 [ze dne 24. září 2008] o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství [(Úř. věst. 2008, L 293, s. 3)], nebo
4. jedná jako majitel lodi, který plní závazky veřejných služeb podle čl. 4 nařízení Rady (EHS) č. 3577/92 [ze dne 7. prosince 1992] o uplatňování zásady volného pohybu služeb v námořní dopravě v členských státech (námořní kabotáž) [(Úř. věst. 1992, L 364, s. 7; Zvl. vyd. 06/02, s. 10)], a
b) v níž může povinný subjekt podle §2 odst. 1 vykonávat přímo nebo nepřímo dominantní vliv na základě majetkové účasti v této právnické osobě nebo pravidel, jimiž se řídí.
(2) Má se za to, že podmínka dominantního vlivu je splněna, pokud povinný subjekt podle §2 odst. 1 přímo nebo nepřímo
a) drží většinový podíl na upsaném základním kapitálu veřejného podniku,
b) disponuje s většinou hlasovacích práv vyplývajících z podílu na veřejném podniku, nebo
c) může jmenovat více než polovinu členů správního, řídicího nebo dozorčího orgánu veřejného podniku.“
11. Důvodová zpráva k zákonu č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů, a kterým Česká republika v českém právním řádu transponovala směrnici 2019/1024, uvádí, že:
„Česká republika již při transpozici první směrnice o opakovaném užití informací veřejného sektoru ([směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 (Úř. věst. 2003, L 345, s. 90)]) zvolila řešení, které legislativně spojuje institut opakovaného užití informací (jímž je takové, které zjednodušeně řečeno nesleduje veřejnou kontrolu státní moci, ale další – soukromé či komerční – užívání, zpracovávání apod. získaných údajů) s uplatňováním politického práva na informace ve smyslu čl. 17 odst. 5 [Listiny základních práv a svobod] [České republiky] (jehož klíčovým znakem je veřejná kontrola státu, zejména při nakládání s majetkem). Při aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím totiž povinné subjekty nemají reálnou a účinnou možnost (až na určité judikaturou dovozené výjimky) zkoumat pohnutky žadatele o informace a jeho úmysly v tom, jak se získanou informací naloží (naráželo by to na ústavní mantinely politického práva na informace). V praxi je tak veskrze nemožné obě formy přístupu reálně odlišit. S ohledem na ústavní rozměr práva na informace je přitom nutné nabídnout i ‚běžným‘ žadatelům o informace stejný komfort jako žadatelům, kteří o informace žádají pro opakované použití ve smyslu Směrnice, a proto je třeba jednotný režim zachovat. Řešení propojující oba právní režimy je tudíž pro povinné subjekty a konec konců i pro žadatele optimální.“
III. Skutkový základ sporu v původním řízení, původní řízení a předběžné otázky
12. Žalobkyně je českou akciovou společností a podniká v odvětví zásobování vodou a čištění odpadních vod. Žalobkyně je z téměř 100 % vlastněna českými městy a obcemi, přičemž žádný z akcionářů sám nevlastní většinový podíl.
13. Žalobkyně obdržela na základě informačního zákona žádost o poskytnutí informací, která se týkala několika zápisů z jednání jejích orgánů.
14. Žalobkyně měla za to, že není povinna tyto informace poskytnout, neboť není „povinným subjektem“ dle informačního zákona, a tuto žádost o přístup zamítla.
15. Proti tomuto rozhodnutí byla podána stížnost k Úřadu, který rozhodnutím ze dne 7. března 2023 přikázal žalobkyni, aby řádně vyřídila žádost o informace dle informačního zákona.
16. Žalobkyně podala proti posledně uvedenému rozhodnutí žalobu k Městskému soudu v Praze, který je předkládajícím soudem.
17. Městský soud v Praze má za to, že za účelem rozhodnutí sporu musí určit, zda je třeba žalobkyni považovat za „veřejný podnik“ ve smyslu §2a odst. 1 informačního zákona.
18. Upřesňuje, že tuto kategorii povinných subjektů zavedl do informačního zákona zákon, který transponoval směrnici 2019/1024.
19. Podle Městského soudu v Praze je spor v původním řízení veden zejména o to, zda dominantní vliv na podnik musí vykonávat jeden subjekt, nebo zda může tento vliv vykonávat dohromady více veřejnoprávních subjektů, jako jsou ve věci v původním řízení územní samosprávné celky.
20. Před předkládajícím soudem Úřad tvrdí, že §2a odst. 1 informačního zákona je třeba vykládat v souladu se směrnicí 2019/2014 tak, že v tomto ohledu stačí, pokud více veřejnoprávních subjektů společně drží většinový podíl v žalobkyni, čímž vykonávají dominantní vliv.
21. Žalobkyně naopak tvrdí, že směrnice 2019/2014 takový výklad nepodporuje a existenci dominantního vlivu lze konstatovat pouze v případě, že některý z územně samosprávných celků sám drží většinový podíl, nebo že je zcela zřejmé, že více veřejnoprávních subjektů, které takový podíl společně drží, jedná ve shodě.
22. Za těchto podmínek se Městský soud v Praze rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je čl. 2 bod 3 směrnice [2019/1024] třeba vykládat tak, že veřejným podnikem je též podnik, ve kterém více subjektů veřejného sektoru může dohromady vykonávat dominantní vliv na základě vlastnických práv [k podniku], finanční účasti v něm nebo pravidel, jimiž se řídí?
2) Je-li odpověď na první otázku kladná, předpokládá se dominantní vliv dle uvedeného článku směrnice 2019/1024 i v případě, že více subjektů veřejného sektoru dohromady drží většinu upsaného základního kapitálu podniku, disponují většinou hlasovacích práv vyplývajících z podílu na podniku, nebo mohou jmenovat více než polovinu členů správního, řídícího nebo dozorčího orgánu podniku, nebo je třeba zkoumat, zda tyto subjekty veřejného sektoru skutečně jednají ve shodě a mají společné zájmy?“
IV. Řízení před Soudním dvorem
23. Předkládací rozhodnutí ze dne 23. července 2024 došlo kanceláři Soudního dvora dne 28. srpna 2024.
24. Účastníci původního řízení, česká vláda a Evropská komise předložili písemná vyjádření ve lhůtě stanovené v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie.
25. Na všeobecné schůzi konané dne 7. října 2025 Soudní dvůr v souladu s čl. 76 odst. 2 svého jednacího řádu rozhodl, že se jednání konat nebude.
26. Dne 21. října 2025 zaslal Soudní dvůr předkládajícímu soudu žádost o vysvětlení, na kterou bylo odpovězeno dopisem ze dne 12. listopadu 2025.
V. Právní analýza
A. Úvodní poznámky
1. Evropská politika otevřených dat
27. Cílem směrnice 2019/1024 je prosazovat opakované použití informací veřejného sektoru a podporovat jejich dostupnost v celé Evropské unii. Vychází ze zásady, že údaje, které mají v držení veřejné subjekty, představují strategický zdroj pro digitální ekonomiku, inovace a občanskou společnost(5). Zavedením harmonizovaného právního rámce se tato směrnice snaží odstranit překážky bránící opakovanému použití veřejných informací a podpořit jejich volný pohyb na vnitřním trhu(6).
28. Jedním ze základních cílů směrnice 2019/1024 je harmonizovat technické a právní podmínky zpřístupňování a opakovaného použití veřejných údajů. Stanoví společné minimální standardy, jako jsou používání otevřených formátů, strojová čitelnost a pokud možno bezplatnost či mezní náklady na opakované použití, aby byla zajištěna interoperabilita a účinné využívání údajů. Tato směrnice tím, že stanoví opatření pro opakované použití, standardizované licence a případné poplatky, vytváří vhodný rámec pro rozvoj evropského ekosystému otevřených dat(7).
29. Podstatná část směrnice 2019/1024 se týká datových souborů s vysokou hodnotou, které mají vysoký potenciál vytvářet ekonomické a sociální přínosy. Tyto soubory musí být zpřístupněny bezplatně, ve standardizovaných a strojově čitelných formátech a případně prostřednictvím rozhraní pro programování aplikací. Komise má tyto kategorie dat upřesnit v prováděcích aktech. Cílem tohoto přístupu je podpořit inovace, a to zejména v oblasti umělé inteligence, digitálních služeb a vědeckého výzkumu(8).
30. Konečně směrnice 2019/1024 je součástí globální strategie pro modernizaci veřejné správy a rozvoj transparentnosti. Zdůrazňuje úlohu otevřených dat při podpoře demokratické účasti a při posilování odpovědnosti veřejných orgánů. Směrnice zavedením jasného a soudržného právního rámce přizpůsobeného technologickému vývoji přispívá ke vzniku inkluzivní a udržitelné datové ekonomiky a zároveň zajišťuje spravedlivý rámec pro opakované použití veřejných informací ve prospěch občanů, podniků a vědecké obce(9).
2. Provedení směrnice 2019/1024 členskými státy
31. Tato směrnice nahradila a modernizovala směrnici 2003/98 o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Členské státy měly směrnici 2019/1024 provést do vnitrostátního práva do 17. července 2021. K tomuto datu již řada členských států její ustanovení provedla, avšak jiné členské státy měly s jejich provedením zpoždění. Komise proto zahájila proti několika členským státům řízení o nesplnění povinnosti z důvodu neprovedení nebo nedostatečného provedení. Soudní dvůr nakonec konstatoval nesplnění povinnosti ze strany Belgického království, Bulharské republiky, Lotyšské republiky a Nizozemského království a uložil jim zaplacení paušálních částek(10).
32. Projednávaný spor sice nespadá do rámce řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, nýbrž do rámce žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané na základě článku 267 SFEU, avšak do určité míry poskytuje informace o způsobu, jakým členské státy provedly směrnici 2019/1024 do svých vnitrostátních právních řádů. Některé z nich se stejně jako Česká republika rozhodly regulovat opakované použití údajů společně s přístupem k informacím v jediném legislativním nástroji(11), přestože normativní pravomoci v těchto dvou oblastech jsou odlišné a cíle obou režimů se shodují pouze částečně.
33. Zatímco přístup k informacím, s výjimkou některých odvětvových předpisů, je upraven právem členských států(12), opakované použití údajů je předmětem unijní právní úpravy, v projednávaném případě směrnice 2019/1024. Soudní dvůr proto ve věci, v níž byl vydán rozsudek HP – Hrvatska pošta(13), rozhodl, že žádost o přístup k dokumentům v držení subjektu veřejného sektoru nespadá do působnosti této směrnice. V tomto kontextu a s ohledem na to, že Soudní dvůr má pravomoc vykládat unijní právo pouze v mezích pravomocí, které jsou mu svěřeny(14), vyvolává skutečnost, že vnitrostátní soud pokládá Soudnímu dvoru otázku týkající se ustanovení upravujících přístup k informacím, citlivé otázky ohledně pravomoci Soudního dvora.
B. K pravomoci Soudního dvora
34. Na úvod je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy zavedené článkem 267 SFEU věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání rozsudku, tak relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade. Týkají-li se tedy položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout(15).
35. Podle ustálené judikatury však rovněž platí, že Soudnímu dvoru přísluší, aby za účelem ověření vlastní pravomoci zkoumal podmínky, za kterých se na něj vnitrostátní soud obrátil(16). Je tedy logické, že tyto podmínky zkoumá v situaci, kdy stejně jako v projednávaném případě vzniká mezi unijním a vnitrostátním právem zvláštní vztah v důsledku toho, jakým způsobem vnitrostátní zákonodárce zamýšlel provést směrnici do svého vnitrostátního právního řádu.
1. Připomenutí judikatury týkající se odkazu vnitrostátního práva na unijní právo
36. V této souvislosti je třeba uvést, že český zákonodárce stanovil právo na přístup k informacím rovněž ve vztahu k subjektům, které odpovídají pojmu „veřejný podnik“ ve smyslu směrnice 2019/1024. Tímto odkazem provedl do vnitrostátního práva specifický pojem unijního práva, ale použil jej na situace, které nespadají do věcné působnosti této směrnice. V důsledku tohoto rozšíření se překrývají dva a priori odlišné normativní režimy, jejichž vzájemný vztah lze plně pochopit pouze na základě jejich analýzy provedené s ohledem na zvláštní účel každého z nich. Touto problematikou se budu zabývat později.
37. Výkladová pravomoc Soudního dvora je v zásadě striktně omezena na normy směrnice 2019/1024, které byly do vnitrostátního práva skutečně provedeny a jsou relevantní pro řešení sporu. Při striktním výkladu podmínek upravujících řízení o předběžné otázce by tedy měla být vyloučena pravomoc Soudního dvora vykládat pojem „veřejný podnik“, pokud je použit pouze v rámci sporu týkajícího se vnitrostátního práva na přístup k informacím, jako je tomu v projednávaném případě. Judikatura však připouští výjimku v případě, že vnitrostátní zákonodárce dobrovolně přejímá pojmy unijního práva, aby upravil jinou oblast, než na kterou se vztahuje sekundární právo. V takovém kontextu může existence zájmu Unie na zajištění jednotného výkladu těchto pojmů odůvodnit předložení věci Soudnímu dvoru.
38. Právě do tohoto kontextu spadá judikatura vycházející z rozsudku Dzodzi, podle níž může Soudní dvůr podat výklad ustanovení unijního práva začleněného do vnitrostátního právního řádu, aby zabránil tomu, že rozdíly v jednotlivých členských státech ohrozí harmonizaci, o niž je na úrovni Unie usilováno. Toto rozšíření pravomoci však zůstává striktně vymezeno. Předpokládá, že dotčené ustanovení bylo provedeno nebo začleněno do vnitrostátního práva a existuje objektivní zájem Unie na zajištění jeho jednotného výkladu. Pouhý odkaz na pojmovou kategorii unijního práva nestačí: je třeba prokázat funkční vazbu mezi věcnou působností unijního práva a vnitrostátní právní úpravou, která jeho pojmy přejímá.
39. V praxi se tato judikatura uplatní v případě, že spor svou povahou nespadá do působnosti unijního práva, ale příslušná vnitrostátní právní úprava přímo a bezpodmínečně odkazuje na ustanovení unijního práva, čímž vytváří tuto funkční vazbu mezi ustanovením unijního práva a vnitrostátním právem. V takovém případě je pravomoc Soudního dvora odůvodněná, jelikož existuje dostatečně úzká vazba mezi ustanovením unijního práva, které se takto stalo použitelným, a vnitrostátní právní úpravou, takže řešení sporu závisí na výkladu daného ustanovení(17).
40. Tento přístup Soudního dvora ukazuje, že i když se na spor vztahuje především vnitrostátní právo, dobrovolné začlenění pojmů vycházejících z unijního práva může vytvořit prostor pro zásah Soudního dvora, pokud je jasně prokázán zájem Unie na zajištění jednotného výkladu. V této souvislosti je třeba uvést, že Unie i její členské státy mají zájem na tom, aby tentýž pojem nebyl vykládán dvěma způsoby, z nichž jeden by se uplatnil v rámci provádění unijního práva a druhý v čistě vnitrostátním kontextu(18). Řízení o předběžné otázce však zůstává striktně účelové, jelikož Soudní dvůr nerozhoduje o čistě vnitrostátních otázkách, ale pouze o otázkách, jejichž výklad může mít vliv na jednotné uplatňování unijního práva. Tento požadavek umožňuje sladit zásadu subsidiarity s nutností zachovat účinnost a soudržnost sekundárního práva.
41. Konkrétní skutečnosti umožňující prokázat, že se ustanovení unijního práva stala použitelnými na základě vnitrostátního práva, musí podle judikatury vyplývat ze samotného předkládacího rozhodnutí(19), nebo alespoň z odpovědi předkládajícího soudu na žádost o vysvětlení, kterou v tomto smyslu vznesl Soudní dvůr(20). Má analýza tedy vychází především z údajů, které předkládající soud poskytl ohledně specifik českých právních předpisů. Zvláštní význam mají v tomto ohledu informace umožňující pochopit, jakým způsobem český zákonodárce zamýšlel provést směrnici 2019/1024 do svého vnitrostátního právního řádu.
42. Ve světle těchto úvah je třeba za účelem určení pravomoci Soudního dvora v projednávané věci posoudit, zda jsou splněny podmínky stanovené touto judikaturou.
2. Použití judikatury týkající se odkazu na unijní právo v projednávaném případě
a) Provedení nebo začlenění ustanovení unijního práva do vnitrostátního práva
43. Zaprvé je nezbytné, aby ustanovení unijního práva bylo formálně provedeno nebo začleněno do vnitrostátního právního řádu. To znamená, že dotčená unijní norma, která původně spadala pouze do pravomoci Unie, byla převzata vnitrostátním zákonodárcem – ať již zákonem, vyhláškou nebo jiným interním právním nástrojem.
44. Tato podmínka je v projednávaném případě zjevně splněna, neboť jak jsem uvedl výše, český zákonodárce začlenil do informačního zákona pojem „veřejný podnik“, který vychází z unijní právní úpravy v oblasti veřejných zakázek(21) a později byl převzat do směrnice 2019/1024. Je tedy třeba mít za to, že se tento pojem stal použitelným ve vnitrostátním právu, i když je používán v oblasti a priori odlišné od oblasti zamýšlené unijním normotvůrcem, a sice v oblasti přístupu veřejnosti k informacím.
b) Existence přímého a bezpodmínečného odkazu na ustanovení unijního práva
45. Zadruhé judikatura vyžaduje, aby vnitrostátní právo obsahovalo „přímý“ a „bezpodmínečný“ odkaz na ustanovení unijního práva, o jejichž výklad je žádáno, aby tak byla vytvořena účinná právní vazba mezi vnitrostátní normou a nadnárodní normou(22). Tento požadavek zajišťuje, aby použití vnitrostátního ustanovení striktně podléhalo unijnímu právu, což umožňuje Soudnímu dvoru přispět k jeho jednotnému výkladu a zabránit jakýmkoli rozdílům mezi členskými státy.
46. Podle této podmínky má Soudní dvůr rozhodnout pouze tehdy, je-li jeho zásah nezbytný k zajištění harmonizace na úrovni Unie, a nikoli ve všech případech týkajících se ustanovení vycházejících z unijního práva. Kritéria stanovená judikaturou se tedy jeví jako nástroje určené k identifikaci případů použití. Aby bylo možné tato kritéria na projednávaný případ správně použít, je třeba nejprve upřesnit význam a rozsah pojmů „ ‚přímý‘ odkaz“ a „ ‚bezpodmínečný‘ odkaz“.
1) Přímý odkaz
47. Výraz „přímý“ je třeba chápat v tom smyslu, že odkaz musí být výslovný a jednoznačný(23). Tyto vlastnosti předpokládají, že vnitrostátní právní předpisy dostatečně jasně vyjadřují úmysl zákonodárce odkázat na obsah ustanovení unijního práva. Není však vyžadováno, aby byl odkaz na příslušná unijní pravidla výslovně uveden v samotném textu použitelného vnitrostátního ustanovení, pokud je toto ustanovení formulováno dostatečně přesně a jednoznačně.
48. V této souvislosti je třeba uvést, že informační zákon v §1 uvádí, že „zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska)(24). První poznámka pod čarou uvedeného zákona k tomu poskytuje určitá upřesnění, když uvádí, že předpisem unijního práva, který má dotčený zákon provést, je směrnice 2019/1024. Předkládající soud to rovněž zdůrazňuje ve své odpovědi na žádost Soudního dvora o vysvětlení.
49. Pokud jde konkrétně o definici „veřejného podniku“ uvedenou v §2a dotčeného zákona, je třeba uvést, že v podstatných prvcích přejímá obsah definice uvedené v čl. 2 odst. 3 směrnice 2019/1024. Tato shoda se projevuje zejména v kritériu týkajícím se „dominantního vlivu“ veřejných orgánů na dotyčný podnik, což je kritérium, jehož výklad je vlastním předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané předkládajícím soudem.
50. Podle vysvětlení, která předkládající soud poskytl v odpovědi na žádost Soudního dvora o vysvětlení, se český zákonodárce vědomě rozhodl „sladit osobní působnost zákona o svobodném přístupu k informacím a osobní působnost směrnice“. Svědčí o tom rovněž téměř totožné znění relevantních ustanovení, důvodová zpráva a srovnávací tabulka „Kompatibilita s právem EU“ k návrhu zákona č. 241/2022 Sb.
51. Záměr českého zákonodárce stanovit „přímý odkaz“ na ustanovení směrnice ve smyslu judikatury Soudního dvora potvrzují přípravné práce, z nichž vyplývá, že účelem informačního zákona bylo již v jeho původní podobě provést směrnici 2003/98, tedy dřívější normativní akt(25). V návaznosti na revizi tohoto nástroje považoval český zákonodárce za nezbytné začlenit formou novely změny zavedené směrnicí 2019/1024, aby byla zajištěna kontinuita a soulad vnitrostátního rámce s unijním právem.
52. Je proto třeba mít za to, že první z podmínek stanovených v judikatuře Soudního dvora je v projednávaném případě splněna.
2) Bezpodmínečný odkaz
53. Pokud jde o výraz „bezpodmínečný“, musí být chápán tak, že zahrnuje dva odlišné požadavky. Zaprvé znamená, že ustanovení unijního práva, na která je odkazováno, jsou bez omezení použitelná na situaci dotčenou v původním řízení(26), takže se předkládající soud nemůže odchýlit od výkladu podaného Soudním dvorem(27). Tento výklad vyplývá z judikatury, podle níž je důležité, aby měl rozsudek Soudního dvora v původním řízení závazný účinek(28).
54. Tento první požadavek je v projednávaném případě splněn, a to s ohledem na upřesnění poskytnutá předkládajícím soudem, z nichž vyplývá, že relevantní ustanovení směrnice 2019/1024 se v původním řízení uplatní bez omezení. Předkládající soud uvedl, že on sám má za to, že se nemůže od výkladu Soudního dvora odchýlit. Podle jeho názoru je proto v právním zájmu Unie, aby za účelem zabránění rozdílným budoucím výkladům byla ustanovení unijního práva vykládána jednotným způsobem. To potvrzuje, že výklad pojmu „veřejný podnik“, který Soudní dvůr podá v projednávané věci, bude pro předkládající soud závazný, i když se tato věc konkrétně týká práva na přístup.
55. Výraz „bezpodmínečný“ zadruhé vyžaduje, aby se odkaz týkal celkového normativního kontextu dotyčného ustanovení, nebo přesněji řečeno unijní právní úpravy jako celku(29). Odkaz vnitrostátního zákonodárce na izolovanou zásadu vycházející z unijních právních předpisů proto nemůže být kvalifikován jako „bezpodmínečný“, jelikož by použití judikatury Soudního dvora na takový případ, a tudíž i odpověď na předběžnou otázku mohly postrádat vztah ke sporu v původním řízení, a mít tak čistě hypotetickou povahu(30). Cílem tohoto požadavku je zabránit tomu, aby byly Soudnímu dvoru pokládány otázky, které nemají dostatečnou funkční vazbu na účinné uplatňování unijního práva. Vyjadřuje vůli – opakovaně potvrzenou v judikatuře – vymezit pravomoc unijního soudu pro případy, kdy vnitrostátní právní úprava činí příslušná ustanovení unijního práva skutečně použitelnými, a nikoli pro případy, kdy se jimi inspiruje nebo pouze provádí některé jejich koncepční prvky(31).
56. V projednávaném případě vede tento požadavek k závěru, že český zákonodárce provedl směrnici 2019/1024 do informačního zákona. Neomezil se však na striktní splnění prováděcích povinností vyplývajících z unijního práva. Naopak věcnou působnost této směrnice rozšířil na aspekty týkající se přístupu k informacím, což je oblast, která v zásadě spadá do vnitřní normativní pravomoci. Vnitrostátní zákonodárce tím rozšířil normativní rozsah uvedené směrnice, takže pravidla týkající se přístupu k informacím jsou do určité míry dána unijním právem. Taková iniciativa svědčí o snaze zajistit soudržnost a kontinuitu vnitrostátního právního rámce se strukturálními požadavky unijního právního řádu, a to nad rámec pouhých minimálních požadavků stanovených touto směrnicí.
57. Jak totiž vyplývá z přípravných prací, český zákonodárce měl za to, že je objektivně „nemožné rozlišovat mezi žádostí o přístup k informacím a žádostí o opakované použití“(32). V obou případech bylo tedy třeba žadatelům poskytnout rovnocenné záruky a podmínky vyřizování žádostí. Vzhledem k tomu, že subjekty pověřené posuzováním těchto žádostí nemají možnost zjišťovat pohnutky nebo úmysly žadatelů ani je ověřovat, měl český zákonodárce za to, že je třeba zavést jednotný právní režim. Takový přístup byl považován za nejvhodnější jak pro subjekty podléhající těmto povinnostem, tak konec konců i pro samotné žadatele.
58. Rozhodnutí českého zákonodárce použít stejnou definici pojmu „veřejný podnik“ u práva na přístup a u opakovaného použití představuje klíčový prvek vnitrostátního normativního systému. Harmonizací definic zajistil český zákonodárce věcnou soudržnost mezi dvěma tradičně odlišnými právními režimy a zároveň uložil veřejným podnikům dvojí povinnost transparentnosti: povinnost sdělovat informace, které mají v držení, a povinnost umožnit jejich opakované použití. Tento přístup pomáhá zjednodušit právní rámec a předcházet rozdílným výkladům, k nimž může docházet při souběžném použití odlišných režimů. Má však rovněž subtilnější účinek, protože nepřímo rozšiřuje působnost unijního práva na situace, které v zásadě spadají pouze pod právo na přístup k informacím. Logika směrnice 2019/1024 je tak začleněna do samotného jádra vnitrostátního režimu transparentnosti správy, čímž se posiluje celková soudržnost systému(33).
59. Za těchto podmínek je třeba mít za to, že vztah mezi českými právními předpisy a unijním právem má „bezpodmínečný“ charakter ve smyslu judikatury Soudního dvora. Vnitrostátní zákon se totiž neomezuje na to, že by se směrnicí 2019/1024 pouze inspiroval, ale zajišťuje její účinné uplatňování tím, že rozšiřuje její normativní účinky na situace upravené vnitrostátním právem. Tento věcný a systematický odkaz na směrnici v kombinaci s přímým začleněním jejích definic a zásad propůjčuje unijnímu právu rozhodující normativní vliv na výklad a provádění vnitrostátního právního rámce. Použitý odkaz je tedy „bezpodmínečný“, protože se týká celého normativního kontextu směrnice, a nikoli pouze jedné z jejích abstraktních zásad.
c) K zájmu Unie zajistit jednotný výklad dotčených ustanovení unijního práva
60. Jak jsem uvedl výše, cílem požadavku „přímého“ a „bezpodmínečného“ odkazu na ustanovení unijního práva je v podstatě určit situace, v nichž je dán zvláštní zájem Unie na zajištění soudržného a jednotného výkladu pojmů unijního práva převzatých vnitrostátním zákonodárcem, aby se předešlo budoucím rozdílům v judikatuře.
61. Bez ohledu na přímou a bezpodmínečnou povahu vazby mezi českou právní úpravou a směrnicí 2019/1024, která byla zdůrazněna v rámci mé analýzy, je ještě nezbytné posoudit objektivní zájem, který Unie může mít na zajištění jednotného výkladu pojmu „veřejný podnik“ v projednávané věci(34). Skutečný rozsah těchto kritérií se podle mého názoru plně projeví pouze tehdy, je-li zohledněna povaha tohoto zájmu Unie. Tento požadavek vyplývá ze samotné logiky řízení o předběžné otázce, neboť pravomoc Soudního dvora je odůvodněna pouze tehdy, pokud položená otázka přesahuje rámec čistě vnitrostátního právního řádu.
62. Soudní dvůr výkonem své výkladové pravomoci přispívá k soudržnému a harmonickému vytváření unijního právního řádu. Právě s ohledem na tuto úlohu je tedy třeba posoudit přínos, který by Soudní dvůr poskytl v projednávané věci, jakož i důsledky, které by mělo případné zdržení se výkonu této pravomoci. Jak vysvětlím v tomto stanovisku, zájem na zajištění jednotného výkladu je v projednávané věci zjevný.
63. Nutnost prokázat existenci zájmu Unie na výkladu určitého ustanovení převzatého vnitrostátním zákonodárcem lze vysvětlit orientační povahou kritérií stanovených judikaturou. Jak jsem již uvedl, tato kritéria jsou nástroji k identifikaci situací, v nichž je takový výklad nezbytný(35). Jsou-li tato kritéria splněna, bude se zpravidla předpokládat existence funkční vazby na unijní právní řád, avšak nic to nemění na tom, že tato domněnka může být v případě absence takové vazby vyvrácena.
64. Aby se zabránilo tomu, že v případě, kdy jsou tato kritéria splněna pouze formálně, bude nakonec pravomoc Soudního dvora uznána při neexistenci skutečného zájmu Unie, je třeba provést hlubší analýzu začlenění ustanovení, které vnitrostátní zákonodárce převzal z unijního právního řádu. V této souvislosti má význam obzvláště jeho vztah s ustanoveními provádějícími směrnici 2019/1024.
1) K inherentní a neoddělitelné vazbě mezi přístupem k informacím a jejich následným opakovaným použitím
65. Zaprvé je třeba uvést, že pojem „veřejný podnik“, jak je převzat do českých právních předpisů, si zachovává funkci a dosah, které mu přiznává unijní právo, v rozsahu, v němž určuje subjekty, na které se vztahují povinnosti transparentnosti a zpřístupňování informací, které lze opakovaně použít. Jeho výklad, a to ani v kontextu práva na přístup k informacím, tedy nelze oddělovat od výkladu použitého v rámci směrnice 2019/1024, neboť jinak by byla ohrožena soudržnost unijního normativního režimu v oblasti otevřených veřejných dat.
66. Přístup k informacím je totiž předpokladem a nevyhnutelnou podmínkou pro jakoukoli možnost opakovaného použití. Opakované použití ve smyslu směrnice 2019/1024 se může týkat pouze informací, které byly předtím zpřístupněny, tj. poskytnuty veřejným orgánem nebo veřejným podnikem na základě práva občanů na přístup. Teleologický výklad relevantních ustanovení této směrnice, objasněný v jejím odůvodnění, ostatně potvrzuje existenci inherentní a neoddělitelné vazby mezi přístupem k informacím a jejich následným opakovaným použitím, jak ukážu níže.
67. Skutečnost, že přístup k informacím je základní podmínkou pro jejich opakované použití, jasně vyplývá již z bodu 5 odůvodnění směrnice 2019/1024, který připomíná, že přístup k informacím je základním právem zakotveným v Listině základních práv Evropské unie, které zahrnuje svobodu přijímat a rozšiřovat informace bez zasahování veřejné moci. Odkaz na toto základní právo by postrádal význam, kdyby toto právo nepřispívalo k dosažení cíle opakovaného použití stanoveného touto směrnicí. Bod 18 jejího odůvodnění potvrzuje tento vztah mezi oběma oblastmi a upřesňuje, že evropská politika opakovaného použití se týká „dostupných veřejných údajů“, což předpokládá existenci předchozího přístupu.
68. Bod 23 odůvodnění uvedené směrnice mimoto zdůrazňuje, že členské státy mají umožnit opakované použití všech stávajících dokumentů, pokud přístup k nim není omezen nebo vyloučen podle vnitrostátních pravidel, a upřesňuje, že směrnice 2019/1024 se opírá o vnitrostátní předpisy o přístupu k dokumentům a nemá za cíl tyto předpisy měnit. Tyto zásady se odrážejí rovněž v několika ustanoveních čl. 1 odst. 2 této směrnice, podle kterých přístup k určitým druhům dokumentů podléhá režimu vnitrostátního práva, zatímco odstavec 3 tohoto článku potvrzuje platnost tohoto režimu. Článek 4 odst. 3 směrnice 2019/1024 proto umožňuje veřejným orgánům zamítnout žádost o opakované použití údajů na základě ustanovení platných v dotyčném členském státě nebo na základě předpisů provádějících tuto směrnici, které vylučují přístup k určitým kategoriím dokumentů. Konečně v bodech 27 a 28 odůvodnění uvedené směrnice je zdůrazněna potřeba, aby členské státy zajistily přístup k údajům, zejména pro vědecké účely, a vypracovaly strategie nezbytné k usnadnění jejich zpřístupnění.
69. Zadruhé je třeba uvést, že ačkoli se obě oblasti liší svým bezprostředním předmětem, kdy jedním je transparentnost správy a druhým ekonomické a sociální zhodnocování veřejných údajů, zůstávají při provádění úzce propojené a vzájemně závislé. Je pravda, že z analýzy směrnice 2019/1024 vyplývá, že právo na přístup k informacím, které je uznáváno v právních řádech několika členských států a provedeno různými správními zákony, jako je tomu i v České republice, má rovněž umožnit občanům vykonávat demokratickou kontrolu nad správou(36). Tento účel však nijak nevylučuje, aby právo na přístup mohlo sledovat i jiné cíle, zejména opakované použití takto zpřístupněných informací pro účely, které jsou rovněž považovány za veřejný zájem a na které se vztahuje uvedená směrnice, jak vyplývá ze znění jejího odůvodnění.
70. Bod 14 odůvodnění směrnice 2019/1024 ukazuje, že možnost opakovaného použití dokumentů, které jsou v držení subjektu veřejného sektoru, „podporuje transparentnost a odpovědnost“. Dále z bodu 16 odůvodnění této směrnice vyplývá, že politiky týkající se otevřených dat, jejichž cílem je zajistit širokou dostupnost a opakované použití informací veřejného sektoru pro soukromé nebo komerční účely s minimálními či žádnými právními, technickými a finančními omezeními a které napomáhají oběhu informací nejen pro hospodářské subjekty, ale primárně také pro veřejnost, mohou hrát důležitou úlohu při „podpoře společenské angažovanosti“. Toto tvrzení podle mého názoru odkazuje na zájem občanů účastnit se procesu utváření politické vůle v demokratické společnosti. Tento veřejný zájem na transparentnosti však není v rozporu s předmětem směrnice 2019/1024; naopak je třeba mít za to, že je s ním z velké části slučitelný(37).
71. Směrnice 2019/1024 implicitně vychází z tohoto vztahu mezi oběma oblastmi, jelikož nezakládá samostatné právo na přístup k informacím, ale předpokládá existenci vnitrostátního režimu účinného přístupu v každém členském státě. Unijní normotvůrce v konečném důsledku zamýšlel začlenit koncept „opakovaného použití“ do sousedícího normativního rámce, který již vytvořil vnitrostátní zákonodárce. Kodifikací těchto oblastí v jediném právním nástroji se tento zákonodárce snažil usnadnit jejich začlenění do vnitrostátního právního řádu. Každý tak přispěl k soudržnosti integrovaného právního rámce, který je tvořen prvky vnitrostátního i unijního práva.
72. Z toho pro účely projednávané věci plyne, že výklad pojmů, které jsou společné oběma oblastem, zejména pojmu „veřejný podnik“, musí být jednotný, aby se zabránilo jakémukoli rozporu při uplatňování relevantních pravidel. Umělé oddělení těchto dvou režimů by totiž mohlo ohrozit účel směrnice 2019/1024, kterým je zajistit co nejširší, nejtransparentnější a ekonomicky nejužitečnější zpřístupnění informací veřejného sektoru. Existuje tedy potřeba jednotného výkladu, který může zajistit pouze Soudní dvůr.
2) K riziku rozdílných výkladů
i) Rizika pro vytvoření soudržného evropského datového prostoru
73. Zatřetí je třeba uvést, že riziko rozdílných výkladů v případě, že by Soudní dvůr dospěl k závěru, že nemá pravomoc odpovědět na otázky položené předkládajícím soudem v projednávané věci, není nijak teoretické. Autonomní vnitrostátní výklad by mohl vést k omezení, nebo naopak k neoprávněnému rozšíření okruhu subjektů, které jsou povinny zpřístupnit své informace, čímž by byl ohrožen harmonizační cíl sledovaný směrnicí 2019/1024.
74. Skutečnost, že český zákonodárce výslovně převzal pojem „veřejný podnik“, jak je definován směrnicí 2019/1024, za účelem zajištění přístupu k informacím a jejich opakovaného použití, znamená, že jeho výklad na vnitrostátní úrovni je neoddělitelně spjat s výkladem v rámci unijního práva. Pokud by však byl tento pojem vnitrostátními soudy vykládán autonomně, existovalo by značné riziko jak terminologických, tak funkčních rozdílů. Takový vývoj by nevyhnutelně vedl ke vzniku různorodých vnitrostátních režimů, které by pro účely určení subjektů, jež jsou povinny zpřístupnit své informace, vycházely z odlišných kritérií. Vnitrostátní soudy by totiž nejen v této oblasti, ale i v souvislosti s právem na opakované použití informací mohly uvedený pojem vykládat na základě svých vnitrostátních právních předpisů, což by požadavky unijního práva zbavilo jejich plné účinnosti. Takové rozdíly by narušily celkovou soudržnost, o kterou usiluje unijní normotvůrce, a ohrozily by dosažení harmonizačních cílů sledovaných směrnicí 2019/1024(38).
75. Příliš úzké pojetí by vedlo k tomu, že by se na některé důležité subjekty – jako jsou veřejné společnosti působící ve strategických odvětvích – nevztahovaly povinnosti zpřístupnit údaje, čímž by uživatelé a hospodářské subjekty byli připraveni o důležité zdroje. Naopak příliš široké pojetí by mohlo vést k nadměrnému uplatňování těchto povinností na subjekty, které by podle unijního práva neměly být kvalifikovány jako „veřejné podniky“, což by mohlo nepřiměřeně narušit jejich hospodářské fungování. V obou případech by byla narušena jednotnost a účinnost evropského režimu opakovaného použití informací veřejného sektoru.
76. Vedle těchto rizik by rozdílné výklady v jednotlivých členských státech mohly vést také k narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu. Konkurenčním veřejným podnikům usazeným v různých členských státech by totiž mohly být uloženy radikálně odlišné povinnosti zpřístupnění v závislosti na rozsahu, který každý vnitrostátní zákonodárce tomuto pojmu přiznává. Taková roztříštěnost by vedla k nerovnováze v administrativní a ekonomické zátěži kladené na tyto subjekty, čímž by vznikly umělé konkurenční výhody, které by neměly žádnou oporu v záměru unijního normotvůrce. Cíl spočívající v zajištění rovných podmínek hospodářské soutěže, který je základem celé otevřené a harmonizované politiky v oblasti údajů, by tedy byl vážně ohrožen.
77. Absence jednotného výkladu pojmu „veřejný podnik“ by navíc byla obzvláště problematická vzhledem k jeho klíčové úloze v rámci směrnice 2019/1024. Tento pojem totiž vymezuje jeden z ústředních prvků osobní působnosti této směrnice a podmiňuje identifikaci subjektů, na které se vztahují povinnosti týkající se zpřístupnění a opakovaného použití. Roztříštěnost výkladu by vedla k právní nejistotě veřejných orgánů i soukromých subjektů a mohla by odrazovat od inovačních iniciativ založených na přeshraničním opakovaném použití veřejných údajů. To by bylo v rozporu se základním cílem uvedené směrnice, kterým je podpora širokého, transparentního a ekonomicky užitečného zpřístupňování údajů veřejného sektoru v celé Unii(39).
78. Tato ambice předpokládá vytvoření soudržného evropského datového prostoru založeného na společných kritériích a vzájemné důvěře v rozsah povinností veřejných subjektů. Jakékoli rozdíly v definici pojmu „veřejný podnik“ by bránily vytvoření tohoto prostoru, protože by omezily interoperabilitu dat, bránily přeshraničnímu opakovanému použití a snížily schopnost provozovatelů vyvíjet digitální služby a produkty platné v celé Unii. Zdaleka se tedy nejedná o pouhou terminologickou diskusí, ale jednotný výklad tohoto pojmu představuje zásadní prvek soudržnosti a účinnosti evropského právního rámce pro opakované použití informací veřejného sektoru.
ii) Rizika pro vnitřní normativní soudržnost
79. Přijmout jednotný výklad pojmu „veřejný podnik“ se jeví jako nezbytné zejména pro účely zachování vnitřní normativní soudržnosti. Rozdílné chápání tohoto pojmu v rámci téhož vnitrostátního právního řádu v závislosti na tom, zda se jedná o přístup k informacím, nebo o jejich opakované použití, by totiž vedlo k rozdílným procesním podmínkám použitelným na tyto dva druhy žádosti. Taková situace by však byla obtížně slučitelná s požadavky systémové soudržnosti, jelikož opakované použití informací logicky předpokládá, jak jsem již uvedl, že k nim byl předtím poskytnut přístup(40). Mám za to, že podobné úvahy vedly českého zákonodárce k zavedení jednotného režimu(41).
80. Dodržování zásady právní jistoty rovněž hovoří ve prospěch jednotného výkladu pojmu „veřejný podnik“ v rámci téhož vnitrostátního právního řádu. Právní subjekty musí mít možnost s jistotou určit, zda se na ně relevantní ustanovení vztahují. Pokud by byl tento pojem vykládán odlišně v závislosti na dotčené oblasti právní úpravy, vedlo by to k normativní nepředvídatelnosti, která by dotčeným subjektům bránila v tom, aby si byly plně vědomy svých práv a povinností. Taková právní nejistota by přitom byla v rozporu s obecnou zásadou předvídatelnosti a stability normy, která je v unijním právu obzvláště důležitá. Pouze soudržný a průřezový výklad umožňuje zajistit, aby dotčené subjekty mohly přesně posoudit své povinnosti poskytnout informace nebo přístup(42).
81. Unijněprávní zásada rovného zacházení mimoto vyžaduje, aby byl pojem „veřejný podnik“ definován jednotně. Rozdílné výklady v závislosti na právním kontextu by mohly vést k rozdílnému zacházení s objektivně srovnatelnými subjekty, a to pouze v závislosti na tom, zda se žadatel dovolává práva na přístup k informacím nebo práva na opakované použití. Takové rozdílné zacházení by nebylo odůvodněné a mohlo by představovat nerovné zacházení se srovnatelnými situacemi. Zásada rovnosti naopak vyžaduje, aby bylo s podobnými situacemi zacházeno stejně, pokud neexistují naléhavé důvody k rozlišování(43). To jasně brání fragmentaci definice podle dotyčných oblastí.
82. Další argument vyplývá ze zásady efektivity, podle níž musí být ustanovení unijního práva plně účinná. Rozdílný výklad pojmu „veřejný podnik“ by mohl ohrozit cíle sledované dotčenými směrnicemi, a sice podporu transparentnosti, veřejné odpovědnosti a vytvoření funkčního vnitřního trhu s informacemi. Pokud by subjekty byly kvalifikovány rozdílně v závislosti na právní oblasti, mohlo by to v praxi vést k významným překážkám bránícím přístupu k informacím nebo jejich opakovanému použití. Taková roztříštěnost by ohrozila účinné provádění unijního práva a zbavila normy jejich užitečného účinku. Naopak jednotný výklad zaručuje soudržné použití a zajišťuje plnou účinnost dotčených ustanovení.
83. Z důvodů uvedených v předchozích bodech mám za to, že Unie má zjevný zájem na zajištění jednotného výkladu dotčeného pojmu, což je podmínka nezbytná pro celkovou soudržnost rámce upravujícího transparentnost a opakované použití informací veřejného sektoru. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší, aby tento požadavek zohlednil a sám k této soudržnosti přispěl tím, že v plném rozsahu vykoná svou výkladovou pravomoc.
3. Dílčí závěr
84. Z toho plyne, že Soudní dvůr má pravomoc rozhodnout o výkladu pojmu „veřejný podnik“ v kontextu sporu v původním řízení. Existence přímé a bezpodmínečné vazby mezi vnitrostátními právními předpisy a směrnicí 2019/1024 ve spojení se zjevným zájmem Unie na zajištění jednotného výkladu tohoto pojmu odůvodňuje, aby bylo na položenou otázku nahlíženo tak, že spadá do pravomoci Soudního dvora rozhodovat o předběžných otázkách. Je tedy třeba meritorně posoudit, jaký rozsah má mít pojem „veřejný podnik“ s ohledem na normativní rámec této směrnice a její začlenění do českého práva.
VI. Závěry
Soudní dvůr má pravomoc odpovědět na otázky, které mu Městský soud v Praze (Česká republika) položil rozhodnutím ze dne 23. července 2024.
1– Původní jazyk: francouzština.
2– Úř. věst. 2019, L 172, 56.
3– Rozsudek ze dne 18. října 1990, Dzodzi (C‑297/88 a C‑197/89, dále jen „rozsudek Dzodzi“, EU:C:1990:360).
4– Úř. věst. 2014, L 94, 243.
5– Hnutí „otevřená data“ („Open Data“) vzniklo ve Spojených státech v letech 1957–1958, kdy byla během Mezinárodního geofyzikálního roku založena mezinárodní síť World Data Center System za účelem shromažďování a zpřístupňování rozsáhlých souborů vědeckých dat. Toto hnutí získalo právní základ v roce 1966 přijetím Freedom of Information Act, který byl v roce 2007 posílen zákonem Open Government Act, který transparentnost a šíření veřejných údajů vytyčil jako vládní priority. Hnutí se poté rozšířilo do Evropy, zejména do Spojeného království a Francie, kde národní iniciativy podporovaly otevřenost a opakované použití veřejných údajů. Tato dynamika postupně učinila z hnutí Open data celosvětové úsilí zaměřené na zlepšení přístupu ke znalostem, podporu inovací a posílení účasti občanů (Noyer, J.-M./Carmes, M., „Le mouvement ‚Open data‘ dans la grande transformation des intelligences collectives“, Les débats du numérique, Paříž 2013, s. 137).
6– Viz zejména body 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 a 65 odůvodnění směrnice 2019/1024.
7– Viz zejména body 2, 15, 17 až 19, 34, 66 a 68 odůvodnění směrnice 2019/1024.
8– Viz zejména body 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46, 66 až 69 odůvodnění směrnice 2019/1024.
9– Viz zejména body 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 a 70 odůvodnění směrnice 2019/1024.
10– Viz rozsudky ze dne 22. května 2025, Komise v. Lotyšsko (Směrnice o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru) (C‑238/23, EU:C:2025:374); Komise v. Bulharsko (Směrnice o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru) (C‑237/23, EU:C:2025:373); Komise v. Belgie (Směrnice o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru) (C‑215/23, EU:C:2025:371), a Komise v. Nizozemsko (Směrnice o otevřených datech a opakovaném použití informací veřejného sektoru) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11– Několik dalších členských států – konkrétně Chorvatská republika, Estonská republika, Finská republika, Portugalská republika, Rumunsko a Republika Slovinsko – se podle všeho rovněž rozhodlo upravit opakované použití údajů a přístup k informacím v jednotném právním rámci.
12– Právo na přístup k dokumentům, které mají v držení výlučně vnitrostátní orgány, spadá za současného stavu unijního práva do pravomoci členských států, které ve svých vnitrostátních pravidlech pro transparentnost stanoví jeho rozsah a podmínky. Unie nemá žádný obecný režim, který by ukládal povinnosti přímo vnitrostátním orgánům; pouze některé odvětvové právní předpisy, zejména v oblasti informací o životním prostředí a opakovaného použití informací veřejného sektoru, stanoví minimální požadavky. Tyto zásahy však nelze vykládat tak, že zakládají právo na obecný přístup k vnitrostátním správním dokumentům, takže tento přístup zůstává v podstatě neharmonizovaný a řídí se vnitrostátním právem.
13– Rozsudek ze dne 21. listopadu 2024, HP – Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14– Viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 40).
15– Viz rozsudek Dzodzi (body 34 a 35), rozsudek ze dne 14. února 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, bod 47), a rozsudek ze dne 10. prosince 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, bod 31).
16– Viz rozsudek ze dne 16. června 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, bod 55); rozsudek ze dne 10. prosince 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, bod 32); rozsudek ze dne 5. prosince 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp a KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, bod 17), a rozsudek ze dne 19. června 2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, bod 29).
17– Viz rozsudek ze dne 24. listopadu 2022, Cafpi a Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, body 30 až 32), a rozsudek ze dne 13. listopadu 2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, body 35 až 37).
18– Viz stanovisko generálního advokáta M. Bobka ve věci J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, bod 61).
19– Viz rozsudek ze dne 16. listopadu 2023, BG (Poskytování úvěrů bez povolení) (C‑427/22, EU:C:2023:877, bod 43 a citovaná judikatura).
20– Viz například rozsudek ze dne 16. června 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, bod 63); rozsudek ze dne 30. ledna 2020, Generics (UK) a další (C‑307/18, EU:C:2020:52, bod 28); rozsudek ze dne 24. listopadu 2022, Cafpi a Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, body 29 a 33), a usnesení ze dne 5. července 2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, bod 20).
21– Konkrétně z pojmu uvedeného v čl. 4 odst. 2 směrnice 2014/25.
22– Viz rozsudek Dzodzi (body 34 a 36), rozsudek ze dne 28. března 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, bod 16), a rozsudek ze dne 13. října 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija a Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 a C‑318/21, EU:C:2022:785, bod 35).
23– Viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, bod 25), a rozsudek ze dne 7. listopadu 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, body 19 až 38). Viz také stanovisko generálního advokáta P. Cruz Villalóna ve věci Allianz Hungária Biztosító a další (C‑32/11, EU:C:2012:663, bod 29).
24– Tato poznámka se netýká české verze.
25– Viz bod 31 tohoto stanoviska.
26– Viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, bod 27).
27– Viz usnesení ze dne 9. září 2014, Parva Investicionna Banka a další (C‑488/13, EU:C:2014:2191, bod 29).
28– Viz rozsudek ze dne 28. března 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, body 23 a 24); rozsudek ze dne 17. července 1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, bod 27 a násl.), a rozsudek ze dne 17. července 1997, Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, bod 24 a násl.).
29– V tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta P. Cruz Villalóna ve věci Allianz Hungária Biztosító a další (C‑32/11, EU:C:2012:663, bod 29), a stanovisko generálního advokáta P. Pikamäe ve spojených věcech Deutsche Post a další (C‑203/18 a C‑374/18, EU:C:2019:502, bod 49).
30– V tomto ohledu viz stanovisko generálního advokáta F. G. Jacobse ve věci Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, bod 75), a stanovisko generálního advokáta A. Tizzana ve věci Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, bod 34). Viz rovněž bod 32 stanoviska generálního advokáta D. Ruiz-Jarabo Colomera ve věcech Kofisa Italia (C‑1/99 a C‑226/99, EU:C:2000:498), podle kterého „Soudní dvůr musí rozhodnout pouze tehdy, pokud skutkový a právní kontext sporu spadá do působnosti normy Společenství“.
31– Viz rozsudek ze dne 10. prosince 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, body 44 a násl.), v němž Soudní dvůr vyloučil existenci přímého a bezpodmínečného odkazu z důvodu, že vnitrostátní právní úprava si pouze vypůjčila pojmy vycházející z unijního práva, aniž by učinila použitelným jejich normativní rámec jako celek. Vnitrostátní zákonodárce zejména nezamýšlel rozšířit použitelnost obecného nařízení o ochraně osobních údajů (GDPR) mimo jeho vlastní působnost, ale změnil jeho předmět a rozsah tím, že jej přizpůsobil odlišnému právnímu kontextu.
32– Viz bod 11 tohoto stanoviska.
33– Projednávaný případ vykazuje určitou analogii s případem, kdy vnitrostátní zákonodárce provede z vlastní iniciativy ustanovení unijního práva, aby zajistil harmonizaci režimu použitelného na čistě vnitrostátní situace a na situace spadající do působnosti unijního práva (viz rozsudek ze dne 21. listopadu 2019, Deutsche Post a další, C‑203/18 a C‑374/18, EU:C:2019:999, bod 40).
34– Tento přístup v zásadě odpovídá přístupu, který generální advokát M. Bobek zastává ve stanovisku ve věci J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, bod 60 a násl.). Správně v něm vznesl otázku, zda takový zájem Unie musí být konstatován ve všech případech, nebo zda je třeba provést diferencované posouzení v závislosti na okolnostech konkrétního případu. Podle tohoto přístupu Soudnímu dvoru přísluší, aby konkrétně určil existenci takového zájmu v každém jednotlivém případě.
35– Viz bod 46 tohoto stanoviska.
36– Ve své odpovědi na žádost Soudního dvora o vysvětlení předkládající soud vysvětluje, že účelem zákona o svobodném přístupu k informacím je zajistit ústavně garantované právo veřejnosti na informace, jež mají k dispozici státní orgány, orgány územní samosprávy, jakož i další veřejné instituce a veřejné podniky. Od roku 2016 navíc obsahuje obecnou úpravu otevřených dat, čímž se jeho účel rozšířil i na podporu opakovaného využití informací veřejného sektoru.
37– Viz bod 30 tohoto stanoviska.
38– Lenaerts, K./Gutman, K./Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2. vydání, Oxford 2023, bod 6.29, s. 259, vysvětlují, že Soudní dvůr tím, že uznává svou výkladovou pravomoc, zabraňuje tomu, aby dotčené ustanovení unijního práva žilo vlastním životem. Právě to by podle mého názoru představovalo nevyhnutelný důsledek, pokud by se Soudní dvůr musel v projednávané věci zdržet výkonu své pravomoci vykládat pojem „veřejný podnik“, a to i s ohledem na právo na přístup.
39– Viz bod 27 a násl. tohoto stanoviska.
40– Viz bod 66 a násl. tohoto stanoviska.
41– Viz bod 57 tohoto stanoviska.
42– Soudní dvůr opakovaně judikoval, že ke splnění požadavku právní jistoty je obzvláště důležité, aby právní situace byla pro jednotlivce určena jasně a přesně, způsobem, který jim umožňuje dozvědět se o všech jejich právech a povinnostech a v případě potřeby se jich domáhat před vnitrostátními soudy (viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2001, Komise v. Itálie, C‑49/00, EU:C:2001:611, bod 22, a rozsudek ze dne 20. listopadu 2003, Komise v. Francie, C‑296/01, EU:C:2003:626, bod 55).
43– Viz rozsudek ze dne 15. dubna 2010, Gualtieri v. Komise (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, bod 70), a rozsudek ze dne 20. listopadu 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, bod 40).