null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 11. prosince 2025(1)
Věc C‑653/24
Presidente del Consiglio dei Ministri
proti
Regione Emilia-Romagna
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie)]
„ Řízení o předběžné otázce – Služby na vnitřním trhu – Oblast působnosti směrnice 2006/123/ES – Koncese na malá zařízení na odběr vody a související zařízení na výrobu energie – Automatické prodloužení dříve udělených koncesí“
1. Corte Costituzionale (Ústavní soud, Itálie) projednává návrh podaný Presidente del Consiglio dei Ministri (předseda Rady ministrů, Itálie) proti regionálnímu zákonu, který bez nutnosti zahájení nového zadávacího řízení umožňuje prodloužit dobu trvání koncesí(2) „malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely“ udělených koncesionářům, kteří obdrželi určité pobídky.
2. Aby mohl Soudní dvůr posoudit slučitelnost tohoto ustanovení s unijním právem, jak o to žádá předkládající soud, bude muset určit, zda se směrnice 2006/123/ES(3) vztahuje ratione materiae na tento druh koncesí. Bude muset rovněž upřesnit svou judikaturu(4), aby bylo ujasněno, kde leží hranice mezi „výrobou zboží“ a „poskytnutím služby“.
I. Právní rámec
A. Unijní právo. Směrnice 2006/123
3. Článek 2, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odst. 1 stanoví:
„1. Tato směrnice se vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě.“
4. Článek 4, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1) ,službou‘ jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu ve smyslu článku 50 Smlouvy;
[…]“
5. Článek 12, nadepsaný „Výběr mezi více uchazeči“, stanoví:
„1. Je-li počet povolení, která jsou pro určitou činnost k dispozici, omezen z důvodu nedostatku dostupných přírodních zdrojů nebo technických kapacit, použijí členské státy na potenciální uchazeče výběrové řízení, které poskytne plnou záruku nestrannosti a průhlednosti, zahrnující zejména dostatečné zveřejnění informací o zahájení, průběhu a ukončení řízení.
2. V případech uvedených v odstavci 1 se povolení udělí na přiměřenou omezenou dobu a nesmí umožňovat automatické prodloužení ani nesmí poskytovateli, jemuž právě skončila platnost povolení, nebo jiné osobě, která má na tohoto poskytovatele jakékoliv zvláštní vazby, udělovat jiné výhody.
3. S výhradou odstavce 1 a článků 9 a 10 mohou členské státy vzít při stanovování pravidel výběrového řízení v úvahu hlediska [...] ochrany životního prostředí, zachování kulturního dědictví a jiné naléhavé důvody obecného zájmu v souladu s právem Společenství.“
B. Italské právo
1. Italská ústava(5)
6. Podle čl. 117 odst. 1 přísluší zákonodárná pravomoc státu a regionům, které ji vykonávají za podmínek stanovených samotnou Ústavou a v souladu s povinnostmi vyplývajícími z unijního právního řádu.
2. Královské nařízení č. 1775 z roku 1933(6)
7. Článek 6 odstavec 2 písm. a) definuje jako „velká“ zařízení na odběr vody ta, která zásobují zařízení na výrobu elektřiny s průměrným ročním nominálním výkonem vyšším 3 000 kW. V případě menších nebo rovných výkonů se jedná o „malá“ zařízení.
8. Článek 21 stanoví, že koncese pro malá zařízení na odběr vody jsou dočasné a jejich trvání nesmí překročit třicet let, po jejichž uplynutí mohou být obnoveny podle článku 28 královského nařízení z roku 1933.
3. Zákon regionu Emilia-Romagna č. 17/2023(7)
9. Jeho článek 3 stanoví, že pokud koncesionář malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely získal pobídky pro výrobu elektřiny spojené s tímto zařízením, je trvání koncese na žádost téhož koncesionáře prodlouženo na dobu trvání těchto pobídek. Nicméně nemůže být překročena maximální doba třiceti let stanovená pro tento typ koncesí v článku 21 královského nařízení z roku 1933.
II. Spor a předběžné otázky
10. Dne 23. února 2024 Presidente del Consiglio dei Ministri (dále jen „předseda Rady ministrů“) napadl u Corte Costituzionale (Ústavní soud) ústavnost článku 3 regionálního zákona č. 17/2023 Regione Emilia-Romagna (region Emilia-Romagna, Itálie)(8).
11. Předseda Rady ministrů ve svém návrhu uvedl několik argumentů vycházejících z porušení článku 117 italské Ústavy, který upravuje rozdělení legislativních pravomocí mezi stát a regiony. Pokud jde o odstavec 1 tohoto ustanovení, tvrdil, že:
– Ačkoli ani státní právní úprava nestanoví vyhlašování veřejných zadávacích řízení na obnovení koncesí pro malá zařízení na odběr vody, tato povinnost je uložena unijním právem, zejména článkem 49 SFEU a směrnicí 2006/123.
– Článek 12 směrnice 2006/123 se v souladu s několika rozsudky Soudního dvora použije na koncese malá zařízení na odběr vody(9). Tento článek ukládá povinnost udělit koncese prostřednictvím veřejného zadávacího řízení, a to i v případě případného obnovení.
– Regionální zákon č. 17/2023 tím, že umožňuje „automatické prodloužení“(10) sporných koncesí, brání tomu, aby byly tyto koncese po uplynutí doby platnosti otevřeny hospodářské soutěži, což je v rozporu s unijní právní úpravou poskytování služeb.
12. Region s tímto návrhem nesouhlasil a v podstatě tvrdil, že:
– Napadené ustanovení nestanoví „automatické prodloužení“ koncesí, jejichž platnost již uplynula(11).
– Rozsudek Promoimpresa se týkal koncesí na využívání veřejného majetku v jezerních a přímořských oblastech pro turistické a rekreační účely, o jejichž kvalifikaci jako „poskytování služeb“ není pochyb. Naproti tomu činnost malých zařízení na odběr vody nemůže být považována za „poskytování služby“, ale za „výrobu zboží“(12), která je vyloučena z působnosti ratione materiae směrnice 2006/123.
– Zvláštní unijní právní úprava věnovaná regulaci trhu s energií tento výklad potvrzuje(13).
13. Předkládající soud omezuje žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na konkrétní aspekt sporu. Podle jeho názoru „je třeba předběžně přezkoumat otázku týkající se čl. 117 odst. 1 [Ústavy] ve spojení s článkem 49 SFEU a článkem 12 směrnice 2006/123“(14). Přezkum ostatních důvodů protiústavnosti je ponechán na pozdější fázi.
14. Poté, co uvedl, že „každé vnitrostátní opatření přijaté v oblasti, která byla vyčerpávajícím způsobem harmonizována nebo doplněna v unijním právu, musí být posuzováno nikoli ve světle ustanovení primárního práva, nýbrž ve světle ustanovení harmonizačního opatření“, předkládající soud:
– Považuje za nezbytné upřesnit, zda činnost spočívající ve výrobě energie prostřednictvím malých zařízení na odběr vody musí být kvalifikována jako „poskytování služby“ upravené směrnicí 2006/123.
– Připomíná, že podle rozsudků Soudního dvora Almelo(15) a ECO-WIND Construction je elektřina zbožím a její výroba nemůže být jako taková považována za službu(16).
– Uvádí, že několik ustanovení unijního práva potvrzuje kvalifikaci elektřiny jako „hmotného majetku“(17) nebo „výrobku“(18). Připouští však, že jiné normativní prvky by mohly vést k opačnému výkladu(19).
15. Za těchto okolností pokládá Corte Costituzionale (Ústavní soud) Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 12 odst. 1 a 2 směrnice [2006/123] vykládán v tom smyslu, že se vztahuje i na taková zařízení zabývající se pouhou výrobou elektřiny, jako jsou malá zařízení na odběr vody?
2) Je-li odpověď na první otázku kladná, musí být čl. 12 odst. 1 a 2 směrnice [2006/123] vykládán v tom smyslu, že odkaz na požadavek nedostatku zdrojů brání takové právní úpravě členského státu, která jako obecné a abstraktní kritérium pro rozlišení, zda zařízení na odběr vody způsobují nedostatek vodních zdrojů, používá rozdíl mezi velkými a malými zařízeními (která vyrábějí hnací sílu s průměrným ročním nominálním výkonem vyšším, anebo naopak stejným nebo nižším než 3 000 kW)?
3) Konečně, je-li odpověď na první a druhou otázku kladná, musí být čl. 12 odst. 2 směrnice [2006/123] vykládán v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, která stanoví prodloužení doby trvání koncese, odůvodněné potřebou umožnit koncesionáři plně využít pobídky získané na výrobu energie z obnovitelných zdrojů, aniž by bylo dotčeno dodržení maximální doby trvání (třicet let), která může být od počátku poskytnuta koncesi pro malé zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely?“
III. Řízení před Soudním dvorem
16. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 8. října 2024.
17. Písemná vyjádření předložily Region, německá a italská vláda, jakož i Evropská komise. Všechny zúčastněné strany, s výjimkou německé vlády, a dále francouzská vláda, se zúčastnily jednání, které se konalo dne 13. října 2025.
IV. Analýza
A. První předběžná otázka
18. Předkládající soud se táže, zda se „čl. 12 odst. 1 a 2 směrnice [2006/123] vztahuje i na taková zařízení zabývající se pouhou výrobou elektřiny, jako jsou malá zařízení na odběr vody“.
19. I když je otázka položena konkrétně s odkazem na článek 12 směrnice 2006/123, je pro její zodpovězení nutné posoudit, zda činnost prováděná malými zařízeními na odběr vody spadá do oblasti působnosti ratione materiae směrnice 2006/123. To uznává i samotný Corte Costituzionale (Ústavní soud)(20).
20. Obecným požadavkem směrnice 2006/123 je požadavek, který vyplývá z jejího čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 4 bodem 1. Z obou ustanovení vyplývá, že se směrnice použije výlučně v případě, že činnost lze kvalifikovat jako „službu“ poskytovanou provozovateli usazenými v členském státě (čl. 2 odst. 1)(21).
21. Článek 4 směrnice 2006/123, věnovaný „definicím“, uvádí v bodě 1, že „službou“ se rozumí jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu ve smyslu článku 57 SFEU(22).
22. Kromě této první logické fáze, která se týká směrnice 2006/123 jako celku, bude pro použitelnost některých jejích ustanovení nutné splnění (současných a kumulativních) dalších specifických podmínek pro použití(23).
23. Podle čl. 12 odst. 1 a 2 směrnice 2006/123 se tyto specifické podmínky vztahují k tomu, že počet povolení dostupných pro určitou činnost je omezen z důvodu nedostatku přírodních zdrojů nebo použitelných technických kapacit. V takovém případě se povolení (předcházející výběrovému řízení mezi uchazeči) udělí na omezenou dobu a nezakládá právo na automatické prodloužení ani nepřináší žádné jiné výhody pro odcházejícího poskytovatele.
24. Souhlasím tedy s přístupem předkládajícího soudu, tj. nejprve posoudit, zda činnost prováděná malými zařízení na odběr vody splňuje obecnou podmínku pro použití směrnice 2006/123. Pokud by tato činnost nebyla službou, směrnice 2006/123 by se na ni jednoduše nevztahovala.
25. Předkládající soud v tomto ohledu zdůrazňuje, že „malá zařízení na odběr vody vykonávají činnost pouhé výroby elektřiny zaměřenou v určitých případech na její prodej prostřednictvím dodání do sítě a v jiných případech převážně nebo výhradně[(24)] na vlastní spotřebu“(25).
1. Je pouhá výroba elektřiny službou?
26. Podle bodu 33 odůvodnění směrnice 2006/123 je pojem „služba“ vykládán široce. „Služby“ zahrnují velmi rozmanité a neustále se vyvíjející činnosti určené jak podnikům, tak konečným spotřebitelům.
27. Soudní dvůr označil elektřinu za výrobek(26) a v rozsudku ECO-WIND Construction dodal, že případné poskytování služeb souvisejících s výrobou elektrické energie tuto kvalifikaci nemění, pokud jsou tyto služby doplňkové k hlavní činnosti spočívající ve výrobě energie(27).
28. Proto v zásadě „prostá výroba“ nebo výroba elektrické energie bez ohledu na zdroj, z něhož pochází, není sama o sobě službou, na kterou se vztahuje směrnice 2006/123.
29. Za účelem vyvrácení dopadu rozsudku ECO-WIND Construction na projednávanou věc italská vláda uvádí, že tento rozsudek byl vydán ve vztahu ke zdroji (větru), který nemůže být předmětem vlastnictví, ať už veřejného nebo soukromého. Naproti tomu koncese na vodu má „hlavní účel [...] využití veřejného majetku v souladu s účely stanovenými zákonem[(28)]“, a proto „je výroba elektřiny [...] pouze druhotným prvkem, neboť je pouze jedním z možných účelů využití vodního zdroje povolených zákonem“(29).
30. Tento argument (který není v souladu s jinými argumenty předloženými samotnou italskou vládou)(30) nebere v úvahu, že otázka předložená předkládajícím soudem se týká právě využívání veřejných vod za účelem výroby elektrické energie. Koncese je udělena především za účelem výroby této energie.
31. Je pravda, že teoreticky může být výroba elektrické energie spojena s poskytováním určitých služeb. Podle rozsudku ECO-WIND Construction však tyto služby, jsou-li vedlejší k hlavní činnosti (výroba energie), nemají vliv na její kvalifikaci.
32. Komise a italská vláda se shodují v tom, že výroba energie může být spojena (podle Komise případně, podle italské vlády nutně) s jinými činnostmi, které lze kvalifikovat jako „služby“. Rozcházejí se však v konkrétní identifikaci těchto doplňkových činností.
33. Jelikož se první předběžná otázka týká zařízení, která vykonávají činnost spočívající v pouhé výrobě elektřiny, není nezbytné rozšířit odpověď Soudního dvora na činnosti, které se samy o sobě liší od samotné výroby elektřiny.
34. Nicméně se budu zabývat stanovisky italské vlády a Komise k těmto dalším činnostem, přičemž začnu stanoviskem italské vlády.
35. Podle italské vlády je provozovatel koncese povinen provádět řadu činností, které jsou nezbytně spojeny s provozováním zařízení, i když část jeho činnosti směřuje k výrobě energie. Uvádí, že koncesionář musí omezit odběr vody na hodnoty slučitelné s doplňováním dotčeného vodního zdroje a provádět veškerá opatření nezbytná k ochraně veřejného zájmu souvisejícího s vodními zdroji, přičemž musí zachovat hydrogeologickou rovnováhu(31).
36. Z toho vyplývá, že „[…] činnost [prováděnou koncesionářem] nelze považovat pouze za výrobu zboží, ale bezpochyby ji lze kvalifikovat jako poskytování služby“(32).
37. S tímto argumentem nesouhlasím. Každé výrobní zařízení musí přirozeně ve větší či menší míře plnit povinnosti zaměřené na ochranu veřejného zdraví nebo obecného zájmu(33). To však neznamená, že výroba zboží se automaticky stává poskytováním služby.
38. V projednávané věci povolovací režim stanovený královským nařízením z roku 1933 podmiňuje výkon činnosti odběru vody splněním určitých technických požadavků, které jsou uvedeny v zadávací dokumentaci(34).
39. To, že se koncesionář musí řídit těmito požadavky, i když k jejich splnění musí vykonávat dodatečné činnosti, je nedílnou součástí koncese, a opakuji, automaticky nemění činnost koncesionáře na poskytování služeb ani nemění její povahu na „koncesi na služby“(35).
40. Pokud by se podpůrně připustilo, že činnosti uvedené italskou vládou lze kvalifikovat jako „služby“, bylo by třeba posoudit, zda se jedná o vedlejší služby (ve smyslu rozsudku ECO-WIND Construction).
41. V tomto ohledu se domnívám, že činnosti zaměřené na řízení průtoku a zachování hydrogeologické rovnováhy, pokud se jedná o „služby“, by měly přirozeně vedlejší povahu: hospodářský subjekt by je nemohl vykonávat samostatně jako hlavní činnost a jako „samostatn[ou] výdělečn[ou] činnost poskytovan[ou] zpravidla za úplatu“.
42. Kromě toho nezbytnost poskytovat takové teoretické „služby“ vyplývá z odklonění veřejných vod od jejich přirozeného toku, k čemuž vždy dochází za určitým účelem. Sama italská vláda na jednání uznala, že v rámci těchto koncesí je právo na odklonění vody spojeno se specifickým cílem výroby elektrické energie z vodních zdrojů. Dotčené činnosti tedy závisí na fungování malého zařízení na odběr určeného pro hydroelektrické účely a nelze je od něj funkčně ani právně oddělit.
43. Důležitější je argument týkající se „provozu elektrárny“, který lze považovat za službu ve smyslu přílohy I kódu 65410000-0 nařízení č. 213/2008, což je argument, který italská vláda rovněž uvedla na podporu svého tvrzení.
44. Domnívám se však, že provozování elektrárny je z právního hlediska oddělitelné od pouhé výroby elektřiny, s níž se nemusí nutně ztotožňovat. Právo využívat malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely totiž zahrnuje: 1) právo odklánět veřejné vody; 2) právo stavět k tomuto účelu nezbytné stavby(36) a 3) právo provozovat zařízení a vybavení v souladu s podmínkami stanovenými v zadávací dokumentaci.
45. Nic přitom nebrání tomu, aby držitel povolení svěřil „provoz“ své elektrárny třetí osobě (případně poskytovateli služeb), aniž by to vedlo ke ztrátě jeho původního postavení nebo k vytvoření skutečné koncese na služby nebo veřejné zakázky na služby(37).
46. Komise potvrzuje možnost, že koncesionář malého zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely může poskytovat jiné služby než ty, které byly dosud zmíněny(38). Uvádí zejména služby regulace elektrické soustavy a vyrovnávání sítě.
47. Tuto možnost jistě nelze popřít.
48. Pokud jde o služby regulace elektrické soustavy (jiné než služby související s provozováním vodní elektrárny), nadále platí vodítko stanovené v bodě 59 rozsudku ECO-WIND Construction: „služ[by] regulace sítě, jakož i [...] zabezpečení cen energie […] jsou vedlejší ve vztahu k hlavní činnosti spočívající ve výrobě elektřiny“.
49. Pokud jde o služby vyrovnávání sítě, podle Komise jsou charakteristické pro zařízení, která disponují přehradami, jako jsou velká zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely, jejichž činnost by proto mohla být kvalifikována jako „poskytování služeb“(39). Komise naproti tomu připouští, že v případě malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely jsou služby vyrovnávání sítě pouze příležitostné.
50. Za tímto účelem Komise tvrdí, že pokud by předkládající soud dospěl k závěru, že alespoň některá z malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely skutečně poskytují tento druh služeb nikoli okrajově, byla by směrnice 2006/123 použitelná na všechna tato zařízení na základě kritéria stanoveného rozsudkem X a Visser(40).
51. V této souvislosti italská vláda na jednání upřesnila, že hlavním cílem činnosti velkých i malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely je výroba energie a tyto teoretické „služby“ vyrovnávání sítě jsou poskytovány prostřednictvím dočasného zvýšení této výroby, aby bylo možné reagovat na mimořádné potřeby v daném okamžiku.
52. Podle mého názoru (případné) poskytování „služeb“ vyrovnávání sítě nemění povahu činnosti prováděné zařízením na odběr vody pro hydroenergetické účely, ať už velkým nebo malým: touto činností zůstává výroba energie, a pouze na ni, opakuji, se vztahuje první předběžná otázka.
53. Kritérium stanovené v rozsudku X a Visser(41) tedy není použitelné na projednávanou věc, nemohlo ani zahrnout výrobu elektrické energie do působnosti směrnice 2006/123, neboť by tím bylo nezohledněno (opačné) řešení uvedené v bodě 59 rozsudku ECO-WIND Construction.
54. S ohledem na tyto úvahy mám za to, že přiznání práva koncesionáři využívat malé zařízení na odběr veřejné vody k výrobě elektrické energie z něj eo ipso nedělá poskytovatele služeb, jehož činnost se řídí směrnicí 2006/123.
2. Koncese na veřejný majetek podléhající směrnici 2006/123 a rozsudku Promoimpresa
55. Výše uvedené je třeba porovnat s rozsudkem Promoimpresa, v němž Soudní dvůr rozhodl, že se směrnice 2006/123 vztahuje na určité koncese na veřejný majetek.
56. Podle Soudního dvora „[č]lánek 12 odst. 1 a 2 směrnice [2006/123] brání takovému vnitrostátnímu opatření, [...] které stanoví automatické prodloužení stávajících povolení k využívání veřejného majetku v přímořských a jezerních oblastech k provozování turistických a rekreačních činností bez provedení jakéhokoliv výběru z potenciálních uchazečů“(42).
57. Několik argumentů, které předkládá zejména italská vláda, se opírá o srovnatelnost situace posuzované v rozsudku Promoimpresa a situace v této věci:
– V obou případech se jednalo o posouzení, zda unijní právo připouští režim, který vede k přiznání výlučného práva na využívání veřejného majetku. Existuje tedy „situace, která je zcela obdobná situaci, kterou již [Soudní dvůr] zkoumal. Zásady vyjádřené ve známém rozsudku [Promoimpresa] jsou tedy v tomto případě rovněž použitelné“(43).
– Rozhodnutí vnitrostátních soudů a správních orgánů přenesla odůvodnění rozsudku Promoimpresa na malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely.
– V řízení o nesplnění povinnosti zahájeném proti Itálii a dalším členským státům přijala Komise stejný předpoklad(44).
a) Dopad rozsudku Promoimpresa na výklad článku 12 směrnice 2006/123
58. Italská vláda se na prvním místě snaží prostřednictvím popisu činnosti malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely prokázat, že „nelze mít za to, že je charakterizována především výrobou zboží, zejména elektrické energie, neboť tato energie není jejím hlavním předmětem“(45). Argument uvedený v tomto znění je podle mého názoru v rozporu s tím, co má předkládací rozhodnutí za samozřejmé, pokud jde o předmět koncese.
59. Na druhém místě se italská vláda odvolává na rozsudek Promoimpresa a tvrdí, že situace posuzovaná v tomto rozsudku je analogická se situací v tomto sporu(46).
60. Pokud správně chápu argumentaci italské vlády, skutečnost, že zadavatel prostřednictvím povolovacího řízení přizná hospodářskému subjektu výlučné právo na využívání veřejného majetku(47), by odůvodňovala, aby se nebralo v úvahu řešení uvedené v rozsudku ECO-WIND Construction, ale řešení uvedené v rozsudku Promoimpresa. V důsledku toho by sporné koncese spadaly do oblasti působnosti (článku 12) směrnice 2006/123.
61. Podle mého názoru, který se shoduje s názorem vyjádřeným francouzskou vládou na jednání, tento přístup vychází z částečného výkladu rozsudku Promoimpresa.
62. Koncese udělená za účelem výkonu hospodářské činnosti na veřejném pozemku nemůže sama o sobě odůvodňovat automatické použití článku 12 směrnice 2006/123. Nejprve je třeba s ohledem na účely, pro které byla koncese udělena, ověřit, zda a v jakém rozsahu lze činnost vykonávanou za použití veřejného majetku kvalifikovat jako „službu“ ve smyslu čl. 4 bodu 1 směrnice 2006/123(48).
63. Z tvrzení italské vlády vyplývá, že koncese na jakékoli malé zařízení na odběr z veřejných vodních zdrojů (i pro vlastní spotřebu) by pouze z důvodu, že jejím účelem je využívání veřejného majetku, znamenalo poskytování služby, na kterou by se vztahoval článek 12 směrnice 2006/123(49).
64. Tento argument nepovažuji za přesvědčivý. Zejména minimalizuje význam účelu, pro který je uděleno využívání veřejného majetku, až jej redukuje na natolik vedlejší prvek, že by byl „pohlcen“ samotnou koncesí. Při rozvíjení tohoto argumentu nebere v úvahu význam, který tento účel nabývá v rozsudku Promoimpresa.
65. V situaci analyzované rozsudkem Promoimpresa byly koncese uděleny právě za účelem poskytování služeb turistického a rekreačního charakteru(50). To byl rozhodující prvek pro jejich podřízení režimu směrnice 2006/123, prvek, který, opakuji, v koncesích, jako jsou ty v projednávané věci, chybí.
66. Pokud jde o prodloužení koncesí na malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely (které je ve skutečnosti upraveno článkem 3 regionálního zákona č. 17/2023), právní problém spočívá v tom, zda má být po skončení původní koncese jinému zúčastněnému provozovateli dána možnost usadit se na stejném místě a vykonávat stejnou činnost (výroba elektrické energie z vodních zdrojů)(51). V tomto procesu prodloužení koncesí hraje účel, pro který byla původní koncese udělena, významnou, a nikoli pouze vedlejší roli.
b) Rozhodnutí italských orgánů a řízení o nesplnění povinnosti zahájené Komisí
67. Italská vláda se na podporu svého tvrzení dovolává několika vnitrostátních (soudních a správních) precedentů, které staví dotčené koncese na roveň koncesím, které udělily výlučná práva na veřejný majetek v přímořských oblastech. Rovněž tvrdí, že Komise zahájila proti Itálii řízení o nesplnění povinnosti v souvislosti s nyní dotčeným režimem koncesí.
68. Řešení navržená na vnitrostátní úrovni, jakož i postoj zaujatý Komisí v rámci řízení o nesplnění povinnosti nejsou pro Soudní dvůr závazné. Mohou však poskytnout užitečné podklady pro analýzu, pokud jsou právní argumenty, na nichž se zakládají, přesvědčivé.
69. O takový případ se však za okolností projednávané věci nejedná.
70. Pokud jde o řízení o nesplnění povinnosti č. 2011/20ě6 týkající se velkých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely, Komise tvrdila, že „provozování vodních elektráren za účelem výroby elektrické energie z vodních zdrojů představuje službu poskytovanou za úplatu ve smyslu směrnice [2006/123] a [Smlouvy o FEU]“(52).
71. Komise na jednání uvedla, že toto řízení bylo v září 2021 zastaveno na základě úvah o politické vhodnosti a neznamenalo připustit, že nedošlo k porušení směrnice 2006/123.
72. Vzhledem k tomu, že Komise patrně spojuje použitelnost směrnice 2006/123 na velká zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely s téměř systematickým poskytováním služeb vyrovnávání sítě, odkazuji na úvahy, které jsem již přednesl o opodstatněnosti tohoto argumentu, který je ještě méně přesvědčivý, pokud jde o malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely.
73. Italská vláda se odvolává na rozhodnutí Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (vrchní soud pro veřejné vody, Itálie)(53) a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a trhu, Itálie; dále jen „AGCM“), která podporují použitelnost článku 12 směrnice 2006/123 na koncese na malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely.
74. Ze znění těchto vnitrostátních rozhodnutí lze nicméně vyvodit, že vycházejí z (neprokázané) premisy, že výrobní činnost prováděná malým zařízením na odběr vody pro hydroenergetické účely může být zahrnuta do pojmu „služba“. Na základě této premisy se kritéria rozsudku Promoimpresa analogicky vztahují na koncese na malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely.
75. Jinými slovy, Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (vrchní soud pro veřejné vody)(54) a AGCM(55) předběžně důkladně neposoudily splnění obecné podmínky pro použití směrnice 2006/123, pokud jde o malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely. Rovněž nezohlednily rozdíly, které tato zařízení vykazují oproti koncesím na veřejný majetek v přímořských oblastech určeným k poskytování turistických a rekreačních služeb.
3. Dílčí závěr
76. Výše uvedené úvahy mě vedou k tomu, abych v odpovědi na první předběžnou otázku navrhl, že čl. 12 odst. 1 a 2 směrnice 2006/123 musí být vykládán v tom smyslu, že se nevztahuje na zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely, která vykonávají činnost spočívající v pouhé výrobě elektrické energie.
B. Druhá předběžná otázka
77. Předkládající soud pokládá druhou předběžnou otázku pro případ kladné odpovědi na první otázku. Vzhledem k tomu, že jsem navrhl, aby tato odpověď byla záporná, není nutné se zabývat druhou otázkou. Učiním tak nicméně pro případ, že by Soudní dvůr s mou analýzou nesouhlasil.
78. V případě, že by se použil článek 12 směrnice 2006/123, předkládající soud se táže, zda „odkaz na požadavek nedostatku zdrojů brání takové právní úpravě členského státu, která jako obecné a abstraktní kritérium pro rozlišení, zda zařízení na odběr vody způsobují nedostatek vodních zdrojů, používá rozdíl mezi velkými a malými zařízeními“.
79. Tato právní úprava, platná pro celé území státu, je obsažena v čl. 6 odst. 2 písm. a) královského nařízení z roku 1933 a stanoví jako rozlišovací faktor průměrný roční nominální výkon (vyšší než 3 000 kW pro velká zařízení na odběr vody a rovný nebo nižší než tato hodnota pro malá zařízení na odběr vody)(56).
80. Soudní dvůr se vyjádřil k čl. 12 odst. 1 směrnice 2006/123 v tom smyslu, že:
– Toto ustanovení „přiznává členským státům určitý prostor pro uvážení při volbě kritérií umožňujících posoudit nedostatek přírodních zdrojů. Tento prostor pro uvážení je může vést k upřednostnění abstraktního a obecného posouzení platného pro celé území státu, ale také naopak k upřednostnění kazuistického přístupu, který klade důraz na situaci existující na pobřežním území [...], nebo i ke kombinaci těchto dvou přístupů“(57).
– „V každém případě je důležité, aby kritéria použitá členským státem pro posouzení nedostatku využitelných přírodních zdrojů byla objektivní, nediskriminační, transparentní a přiměřená“(58).
81. Rozdíl v právním zacházení mezi velkými a malými zařízeními na odběr vody(59) lze ospravedlnit nejen větší ekonomickou významností velkých zařízení na odběr vody, ale také jejich větším dopadem na životní prostředí. Ačkoli obě kategorie vyžadují pro svůj provoz provedení stavebních prací, v případě malých zařízení na odběr vody má jejich infrastruktura výrazně menší technický význam a dopad. Ve skutečnosti má většina malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely základní zařízení(60), které jim umožňuje využívat běžný režim toku řeky(61), jakož i některé již existující nádrže nebo zavlažovací kanály.
82. Region z těchto charakteristik vyvozuje, že situace, ve kterých lze instalovat malé zařízení na odběr vody, nejsou zákonem omezeny co do počtu a ve skutečnosti jsou velmi četné. Navíc by se jejich počet mohl zvýšit díky novým projektům „bez prakticky relevantních kvantitativních omezení“(62).
83. Komise a italská vláda s tímto přístupem nesouhlasí a tvrdí, že možnosti instalace malého zařízení na odběr vody jsou ve skutečnosti podmíněny environmentálními podmínkami a nedostatkem vodních zdrojů.
84. S posledně uvedeným argumentem souhlasím. Ačkoli není známo, že by italské právo (ať už státní nebo regionální) stanovilo maximální limit pro počet „dostupných povolení“ pro provozování malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely na státní nebo regionální úrovni, tato zařízení využívají přírodní zdroje (koryto řeky a obecně vodu), které jsou ze své podstaty omezené, a proto neumožňují výstavbu neomezeného počtu zařízení.
85. Právě proto, že se jedná o omezené zdroje, italská právní úprava použitelná na počáteční přidělování koncesí předpokládá možnost, že pro stejné místo nebo část koryta řeky mohou být předloženy „technicky neslučitelné žádosti“ od různých uchazečů, což vyžaduje stanovení pořadí jejich priority podle kritérií stanovených zákonem(63).
86. Domnívám se, že pro posouzení nedostatku přírodních zdrojů nelze jako „obecné a abstraktní“ kritérium pro účely článku 12 směrnice 2006/123 použít průměrný výkon, který může zařízení vyprodukovat.
87. V souladu s logikou článku 12 směrnice 2006/123:
– (Obecné a abstraktní) kritérium založené na nominálním výkonu není vhodné pro zajištění účinné soutěže mezi několika uchazeči, pokud vede k tomu, že malá zařízení jsou osvobozena od povinnosti vyhlásit zadávací řízení za účelem prodloužení již udělených koncesí.
– Odstavec 1 ve spojení s odstavcem 2 článku 12 směrnice 2006/123 stanoví, že pokud nedostatek přírodních zdrojů vyžaduje omezení počtu dostupných povolení, jsou tato povolení udělována: a) na omezenou dobu, b) na základě výběrového řízení mezi uchazeči a c) bez automatického prodloužení.
88. Souhlasím s Regionem, že rozlišení mezi „velkými“ a „malými“ zařízeními na odběr vody pro hydroenergetické účely je běžné v právních řádech několika členských států(64). Toto rozlišení je rovněž uvedeno v čl. 8 odst. 3 prvním pododstavci směrnice 2019/944, který upravuje povolovací řízení pro výstavbu nových zařízení pro malou výrobu(65).
89. Tento prvek však nelze použít k objasnění kritéria nedostatku zdrojů stanoveného v článku 12 směrnice 2006/123, s nímž je v odstavci 2 spojen zákaz automatického prodlužování povolení.
C. Třetí předběžná otázka
90. Třetí předběžná otázka je položena pro případ kladné odpovědi na první dvě otázky. Bylo by zbytečné se touto otázkou zabývat, pokud by Soudní dvůr rozhodl ve smyslu, který jsem navrhl. Posoudím ji podpůrně pro případ, že by tomu tak nebylo.
91. Článek 3 regionálního zákona č. 17/2023 umožňuje (prodloužit) dobu platnosti končící koncese, pokud koncesionář obdržel určité pobídky na výrobu elektřiny. Koncese se prodlužuje po dobu, po kterou je tato pobídka poskytována, ale v žádném případě nesmí překročit maximální dobu stanovenou státním zákonem (třicet let).
92. Regionální pravidlo tedy stanoví prodloužení koncesí bez povinnosti předchozího zadávacího řízení(66), které by v případě, že by podléhaly čl. 12 odst. 2 směrnice 2006/123, nemohly být automaticky prodlouženy ve prospěch koncesionáře, jehož doba platnosti koncese vypršela.
93. Článek 12 odst. 2 směrnice 2006/123 zakazuje automatické prodlužování povolení spadajících do oblasti její působnosti. V tomto ohledu není důležité, že se prodloužení vztahuje na všechny stávající i budoucí koncesionáře a že je dodržen maximální počet let stanovený státním zákonem. Jak zdůrazňuje Komise, rozhodující je skutečnost, že se ex post prodlužuje doba platnosti koncese, která byla původně udělena na kratší období.
94. Důvod tohoto prodloužení je podle regionálního zákona spojen s využíváním (koncesionářem) pobídek, které získal na výrobu energie.
95. Domnívám se však, že pobírání těchto veřejných pobídek (výhod) neopravňuje k tomu, aby byly doplněny o novou výhodu ve prospěch koncesionáře, která nyní spočívá v prodloužení doby využívání jeho zařízení nad rámec doby stanovené v koncesní smlouvě. Tato nová výhoda má negativní dopad na potenciální konkurenty, kteří mají zájem usadit se na stejném místě.
D. Článek 49 SFEU
96. Corte Costituzionale (Ústavní soud) v předkládacím rozhodnutí velmi stručně odkazuje na článek 49 SFEU, ale formálně omezuje předběžné otázky na výklad článku 12 směrnice 2006/123(67).
97. Vysvětlení tohoto postoje předkládajícího soudu spočívá v tom, že případné „porušení svobody usazování, na které odkazuje článek 49 SFEU, musí být posuzováno na základě normativních souřadnic sekundární právní úpravy“, čímž se rozumí směrnice 2006/123(68). Předkládající soud tedy nežádá Soudní dvůr o výklad unijního primárního práva.
98. Souhlasím však s Komisí v tom, že pokud by odpověď na první předběžnou otázku byla záporná, Soudní dvůr by mohl předkládajícímu soudu poskytnout užitečná vodítka k výkladu článku 49 SFEU.
99. Pokud by směrnice 2006/123 nebyla použitelná nebo pokud by řešení problému prodloužení malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely nebylo obsaženo v jiném právním předpisu sekundárního práva použitelném ratione materiae(69), spor by bylo možné posoudit ve světle článku 49 SFEU týkajícího se svobody usazování(70).
100. Předkládající soud se zaměřuje na ustanovení sekundárního práva (článek 12 směrnice 2006/123), jehož použití není omezeno na situace mající nepochybný přeshraniční význam. Z tohoto důvodu patrně nepřináší žádnou „[k]onkrétní skutečnost, na jej[ímž] základě lze konstatovat vazbu mezi předmětem či okolnostmi sporu, jehož všechny prvky se nacházejí pouze uvnitř dotyčného členského státu, a [článkem] 49 SFEU“(71).
101. Uplatnění článku 49 SFEU vyžaduje, aby předmět sporu vykazoval nepochybný přeshraniční význam, který je vlastní podnikům nacházejícím se v jednom členském státě, které se chtějí usadit v jiném členském státě. Komise tvrdí, že v projednávané věci lze nepochybný přeshraniční význam vyvodit ze skutečnosti, že malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely jsou někdy spravována subjekty působícími v několika členských státech a dotčené hospodářské zájmy mohou být významné.
102. Bude na předkládajícím soudu, pokud se rozhodne použít článek 49 SFEU, aby tato tvrzení posoudil a ověřil existenci nepochybného přeshraničního významu na základě všech relevantních faktorů. Jedná se zejména o hospodářský význam tohoto typu malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely, jejich technické aspekty a běžnou zeměpisnou polohu zařízení.
103. Domnívám se, že pokud by takové posouzení mělo kladný výsledek, bylo by ještě třeba přezkoumat případné naléhavé důvody obecného zájmu, které by odůvodňovaly prodloužení těchto koncesí bez použití výběrového řízení, přičemž předkládací rozhodnutí neposkytuje žádné informace o těchto důvodech.
104. S výhradou těchto upozornění by se předkládající soud mohl mutatis mutandis řídit výkladem článku 49 SFEU, který byl uveden v rozsudku Promoimpresa: tento článek „[…] musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, [...] která umožňuje automatické prodloužení stávajících koncesí na veřejný majetek určených k provozování turistických a rekreačních činností v rozsahu, v němž mají tyto koncese nepochybný přeshraniční význam“(72).
105. Konečně by předkládající soud mohl posoudit, zda malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely, která z důvodu svého účelu a vlastností slouží pouze pro vlastní spotřebu vlastníků sousedních pozemků, musí podléhat stejnému výběrovému řízení pro jejich dočasné prodloužení jako ostatní malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely. Mohou existovat legitimní důvody, které ospravedlňují zachování, koncese pro tato „mikrozařízení“ ve prospěch vlastníků pozemků sousedících s korytem(73).
106. Pokud jde o „sekundární právní úpravu“, abychom použili výraz, předkládajícího soudu, mohl by tento soud uplatnit také směrnici 2019/944(74). Podle jejího čl. 2 bodu 8 a čl. 15 odst. 1 a 2 se „aktivní zákazník“ neomezuje na „spotřeb[u] nebo uklád[ání] elektřin[y] vyroben[é] ve svých vlastních prostorách nebo elektřinu vyrobenou z vlastních zdrojů“, ale může rovněž „prodáva[t] elektřinu vyrobenou z vlastních zdrojů, či se účastn[it] programů flexibility nebo energetické účinnosti, za předpokladu, že uvedené činnosti nepředstavují jejich hlavní obchodní nebo profesionální činnost“. Aby se usnadnila účast těchto „aktivních zákazníků“ na vnitřním trhu s elektřinou, musí členské státy zajistit, aby na ně nebyly kladeny „nepřiměřené nebo diskriminační technické a administrativní požadavky, postupy a poplatky“.
107. Směrnice 2019/944 tedy umožnila přizpůsobit postupy prodloužení malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely pro vlastní spotřebu (udělených „aktivním zákazníkům“), aniž jsou podrobeny nepřiměřeným nebo diskriminačním administrativním požadavkům.
108. Opět bude na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda se na tento případ vztahují zvláštní pravidla směrnice 2019/944. Pokud ano, bude třeba posoudit sporné ustanovení ve světle této směrnice, a nikoli článku 49 SFEU.
V. Závěry
109. S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět Corte Costituzionale (Ústavní soud, Itálie) následovně:
„1. Článek 12 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu
musí být vykládán v tom smyslu, že
se nevztahuje na zařízení, která se zabývají výhradně výrobou elektřiny, jako jsou malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely.
2. Článek 49 SFEU
musí být vykládán v tom smyslu, že
v zásadě brání právní úpravě členského státu, podle které se bez nutnosti zahájit výběrové řízení prodlužují koncese na využívání vody k výrobě energie prostřednictvím malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely, po skončení jejich platnosti, na dobu nezbytnou k tomu, aby koncesionář mohl využívat pobídky na výrobu elektrické energie;
naopak nebrání vnitrostátní právní úpravě, která má tyto charakteristiky, pokud je odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu nebo umožňuje zavést vlastní režim, který není nepřiměřený ani diskriminační, pro malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely určená pro vlastní spotřebu jejich vlastníků.“
1 Původní jazyk: španělština.
2 V tomto stanovisku budu stejně jako předkládající soud používat výraz „koncese“ pro označení právního vztahu, který vzniká, když je veřejný zdroj využíván k napájení vodní elektrárny a výrobě energie. Vše však nasvědčuje tomu, že alespoň v některých případech se nemusí jednat o skutečné „koncesní smlouvy“, ale spíše o režim povolení: ten, kdo chce využívat veřejné vodní zdroje, o to musí požádat příslušné správní orgány, aby získal úřední rozhodnutí v tomto ohledu.
3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36).
4 Rozsudky ze dne 14. července 2016, Promoimpresa a další (C‑458/14 a C‑67/15, EU:C:2016:558; dále jen „rozsudek Promoimpresa“); a ze dne 28. května 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393; dále jen „rozsudek ECO-WIND Construction“).
5 Ve znění legge costituzionale n. 3 – Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (ústavní zákon č. 3 – Změna hlavy V druhé části Ústavy) ze dne 18. října 2001 (GURI č. 248 ze dne 24. října 2001).
6 Regio Decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (královské nařízení č. 1775, kterým se schvaluje konsolidované znění právních předpisů v oblasti vod a elektrických zařízení) ze dne 11. prosince 1933 (GURI č. 5 ze dne 8. ledna 1934; dále jen „královské nařízení z roku 1933“).
7 Legge della Regione Emilia-Romagna n. 17 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (zákon č. 17 – Ustanovení týkající se regionálního zákona o stabilitě pro rok 2024) ze dne 28. prosince 2023 (BURERT č. 364 ze dne 28. prosince 2023, část I; dále jen regionální zákon č. 17/2023.
8 Dále jen „Region“.
9 Rozsudek ze dne 20. dubna 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Obec Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), a rozsudek Promoimpresa.
10 To je výraz použitý předsedou Rady ministrů podle bodu 2.1 třetího pododstavce, „Skutkový stav“, předkládacího rozhodnutí.
11 Předkládací rozhodnutí, „Skutkový stav“, body 4.1 a 4.3.2.
12 Předkládací rozhodnutí, „Skutkový stav“, body 4.3.2 a 6.
13 Region odkazuje zejména na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (Úř. věst. 1997, L 27, s. 20; Zvl. vyd. 12/02, s. 3) a směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/944 ze dne 5. června 2019 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o změně směrnice 2012/27/EU (Úř. věst. 2019, L 158, s. 125), naposledy pozměněnou směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1711 ze dne 13. června 2024, kterou se mění směrnice (EU) 2018/2001 a (EU) 2019/944, pokud jde o zlepšení uspořádání unijního trhu s elektřinou (Úř. věst. 2024, L 1711).
14 Bod 3, „Právní odůvodnění“, předkládacího rozhodnutí (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Článek 117 odst. 1 Ústavy ukládá regionálnímu zákonodárci povinnost vykonávat svou legislativní pravomoc v souladu s unijním právem a umožňuje posoudit ústavnost napadeného ustanovení z hlediska jeho slučitelnosti se Smlouvami a sekundárním právem.
15 Rozsudek ze dne 27. dubna 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, bod 28).
16 Předkládací rozhodnutí, „Právní odůvodnění“, bod 7 in fine a bod 7.1.
17 Předkládací rozhodnutí, „Právní odůvodnění“, bod. 7.2 třetí a čtvrtý pododstavec s odkazem na článek 15 směrnice Rady 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty (Úř. věst. 2006, L 347, s. 1) a na přílohu I kód 09310000-5 nařízení Komise (ES) č. 213/2008 ze dne 28. listopadu 2007, kterým se mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2195/2002 o společném slovníku pro veřejné zakázky (CPV) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a 2004/18/ES o postupech při zadávání zakázek, pokud jde o přezkum CPV (Úř. věst. 2008, L 74, s. 1).
18 Předkládací rozhodnutí, „Právní odůvodnění“, bod 7.2 druhý pododstavec. Za tímto účelem je citován článek 2 směrnice Rady 85/374/EHS ze dne 25. července 1985 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se odpovědnosti za vadné výrobky (Úř. věst. 1985, L 210, s. 29; Zvl. vyd. 15/01, s. 257).
19 Odkazuje zejména na přílohu I kód 65410000-0 nařízení č. 213/2008, která provoz elektrárny považuje za „službu“.
20 Předkládací rozhodnutí, bod 7 první pododstavec, „Právní odůvodnění“.
21 Článek 2 odst. 2 stanoví seznam činností, které sice mohou být kvalifikovány jako poskytování služeb, avšak jsou vyloučeny z věcné působnosti směrnice 2006/123. Tato vyloučení však nebyla v projednávané věci uplatněna.
22 Bývalý článek 50 Smlouvy o ES. Podle tohoto ustanovení má pojem „služba“ zbytkovou povahu a zahrnuje „výkony poskytované zpravidla za úplatu, pokud nejsou upraveny ustanoveními o volném pohybu zboží, kapitálu a osob“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
23 Formulace použitá Soudním dvorem v rozsudku Promoimpresa je: „podmínky uplatnění článku 12 směrnice 2006/123“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
24 Na jednání italská vláda trvala na tom, že napadený regionální zákon podmiňuje možnost získání „prodloužení“ koncese získáním pobídek, které ze své podstaty předpokládají, že malé zařízení na odběr vody, které je příjemcem, není izolovaným zařízením, jehož produkce je určena výhradně pro vlastní spotřebu, ale zařízením připojeným k vnitrostátní síti, do které dodává alespoň část vyrobené energie. Tato okolnost však nevyplývá ze skutkového stavu a z vnitrostátního právního rámce popsaného v předkládacím rozhodnutí. Pouze předkládajícímu soudu přísluší objasnit obsah vnitrostátního práva a skutkové okolnosti týkající se malých zařízení, která jsou předmětem sporu.
25 Bod 7.3, „Právní odůvodnění“, předkládacího rozhodnutí. Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
26 Rozsudek ze dne 27. dubna 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, bod 28): „v [unijním] právu i v právních řádech jednotlivých států je obecně uznáváno, že elektřina je zbožím […]“. Rozsudek ECO-WIND Construction (bod 57): „výroba produktu nemůže být jako taková považována za službu“. Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
27 Rozsudek ECO-WIND Construction (bod 59), s odkazem na služby regulace sítě, jakož i služby zabezpečení cen.
28 Podrobně stanovenými v čl. 6 odst. 2 královského nařízení z roku 1933: výroba hnací síly [písmeno a)]; pitná voda [písmeno b)]; zavlažování [písmeno c)]; zanášení [písmeno d)]; průmyslové využití, rozuměno s odkazem na využití odlišné od využití výslovně uvedeného v článku 6 [písmeno e)]; využití pro rybolov [písmeno f)]; vytváření vodních rezerv pro hašení požárů a zvyšování hladiny za účelem energetické rekvalifikace [písmeno g)].
29 Body 43 a 44 písemného vyjádření italské vlády.
30 Italská vláda v bodě 22 svého písemného vyjádření tvrdí, že „předmětem koncese udělené provozovateli je ve skutečnosti právo odklonit veřejné vody a využívat je k výrobě elektřiny prostřednictvím výstavby zařízení a řady staveb, které navíc musí být využívány v souladu se všemi požadavky obsaženými v samotné koncesi“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Tomuto provozovateli tedy není udělena „koncese na (malá) zařízení na odběr vody“ obecného charakteru, ale konkrétně „koncese na (malá) zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely“.
31 Italská vláda na jednání zaujala odlišný přístup založený na povaze finančních pobídek, jejichž získání podle regionálního zákona odůvodňovalo dočasné prodloužení koncese. Obdržení těchto pobídek předpokládá, že zařízení jsou připojena „k vnitrostátní distribuční síti“. Dodala, že „v souvislosti s těmito zařízeními není nutné posuzovat, zda je poskytování služeb ve vztahu k výrobě energie doplňkové, protože tato činnost poskytování služeb je neodmyslitelnou součástí činnosti“ malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely. Tento argument trpí určitou zacykleností a stále neuvádí, jakou „službu“ by malé zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely poskytovalo pouze na základě toho, že je připojeno k vnitrostátní elektrické síti.
32 Body 29 a 30 písemného vyjádření italské vlády.
33 Jako například nakládání s odpady, kontrola emisí nebo likvidace speciálních odpadů, které s sebou nesou povinnost sanace půdy.
34 Články 11 a 12a královského nařízení z roku 1933.
35 Koncese na služby se vyznačuje tím, že veřejný orgán pověří koncesionáře výkonem služby, jejíž poskytování obvykle náleží tomuto orgánu, čímž ho zavazuje k poskytování služby a brání mu, aby se tohoto poskytování svobodně zřekl: stanovisko generálního advokáta M. Szpunara přednesené ve spojených věcech Promoimpresa a další (C‑458/14 a C‑67/15, EU:C:2016:122, bod 62).
36 Pokud jde o malá zařízení na odběr vody, italské právo rozlišuje mezi „suchými stavbami“ (které se nenacházejí v korytě řeky) a „mokrými stavbami“ (postavenými v korytě nebo v jeho bezprostřední blízkosti). První z nich vlastní koncesionář, a to i po uplynutí doby platnosti koncese.
37 Komise na jednání potvrdila, že tento výklad přílohy I nařízení č. 213/2008 je správný a provoz elektrárny jako služby může být právně oddělen od činnosti vykonávané zařízením jako takovým.
38 Body 31 až 36 písemného vyjádření Komise.
39 Komise na jednání zdůraznila, že hlavní charakteristikou velkých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely je jejich schopnost být rychle aktivována, aby v krátkém čase vyprodukovala velké množství energie, což umožňuje reagovat na okamžité zvýšení poptávky po energii a zajistit rovnováhu a stabilitu elektrické sítě.
40 Rozsudek ze dne 30. ledna 2018 (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44), bod 94: „[…] použitelnost směrnice 2006/123 nezávisí na předběžné analýze významu aspektu týkajícího se volného poskytování služeb s ohledem na okolnosti jednotlivé věci […]“.
41 Tamtéž.
42 Rozsudek Promoimpresa, výrok, bod 1.
43 Body 46 a 47 písemného vyjádření italské vlády.
44 Řízení o nesplnění povinnosti č. 2011/2026.
45 Body 21 až 30 písemného vyjádření italské vlády. V podstatě tvrdí, že koncesionář se neomezuje pouze na výrobu energie, ale musí provádět i různé další činnosti související s provozem zařízení na odběr, a to v souladu s podmínkami stanovenými v koncesi.
46 Body 46 a 47 písemného vyjádření italské vlády uvádějí: „výroba elektrické energie je tak zahrnuta do rozsahu koncese na veřejný majetek, což představuje situaci zcela analogickou s povolením k výkonu hospodářské činnosti na veřejného pozemku, kterou již [Soudní dvůr] posoudil. Zásady vyjádřené ve známém rozsudku [Promoimpresa] jsou tedy v tomto případě rovněž použitelné [...]“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
47 Viz body 42, 44, a zejména bod 45: „[v] souvislosti s poskytnutím veřejného majetku […] je nejdůležitější přiznání výlučného práva na veřejný majetek soukromému subjektu, které musí být vykonáváno s ohledem na obecný veřejný zájem“. Italská vláda tento argument zopakovala na jednání a tvrdila, že při uplatňování judikatury stanovené v rozsudku ECO-WIND Construction je třeba zohlednit povahu přírodních zdrojů využívaných k výrobě energie (omezené nebo neomezené zdroje) a jejich právní status (veřejný majetek nebo soukromý majetek). Francouzská vláda zdůraznila, že „konečný výrobek“ (elektrická energie) zůstává stejný bez ohledu na typ zdrojů, ze kterých je vyráběn.
48 Ačkoli rozsudek Promoimpresa výslovně neřešil, zda sporné koncese představovaly výkon činnosti, kterou lze kvalifikovat jako „službu“, implicitně ji tak chápal. V těchto věcech byl veřejný majetek v přímořských a jezerních oblastech určen k činnostem (kiosek, kryté terasy, koupaliště, dok a molo v oblasti jezera Garda a lázeňské služby na Sardinii), o jejichž kvalifikaci jako služeb nevznikly pochybnosti.
49 Takové řešení je kromě toho patrně sporné ve vztahu k některým účelům uvedeným v článku 6 královského nařízení z roku 1933. Podle tohoto ustanovení může být vodní zdroj použit jak k výrobě „zboží“, tak k poskytování „služeb“. Například „rybářské využití“ může sledovat jak komerční cíle (například pro potravinářský průmysl), tak ekologické cíle nebo cíle související s ochranou životního prostředí.
50 To zdůrazňují rozsudky pléna Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) č. 17 a č. 18 ze dne 9. listopadu 2021, které italská vláda cituje před předkládajícím soudem (bod 5, „Skutkový stav“, předkládacího rozhodnutí). V nich bylo uznáno, že v rámci koncese na zřízení lázeňského zařízení je hospodářský subjekt oprávněn výlučně využívat část veřejného majetku v přímořských oblastech „jako podnikatelský asset a díky tomu rozvíjet podnikatelskou činnost spočívající v poskytování turistických a rekreačních služeb“ (tamtéž).
51 Z informací obsažených ve spisu není zřejmé, zda italské (státní) právo upravuje fázi prodloužení koncesí na malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely.
52 Bod IV výzvy C(2019) 1292 final ze dne 7. března 2019, v níž je uvedeno několik odkazů na rozsudek Promoimpresa.
53 Rozsudek č. 201 ze dne 13. prosince 2018, citovaný v bodě 2.2.2 „Skutkový stav“, předkládacího rozhodnutí a v bodech 37 a 38 písemného vyjádření italské vlády.
54 V rozsudku č. 201 ze dne 13. prosince 2018 se uvádí: „[…] Skutečnost, že pojem ‚povolení‘ relevantní pro účely článku 12 může zahrnovat poskytnutí veřejného majetku, objasnil Soudní dvůr v rozsudku [Promoimpresa]“. Rozsudek č. 58 ze dne 23. května 2024 téhož soudu odkazuje na rozsudek č. 201 ze dne 13. prosince 2018 a na různá stanoviska AGCM.
55 Segnalazione del 3 marzo 2021 n. AS1722 „Rinnovi automatici di concessioni per piccole derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico” (zpráva ze dne 3. března 2021 č. AS1722 „Automatické prodloužení koncesí pro malá zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely“, zveřejněná ve Věstníku AGCM č. 10 ze dne 8. března 2021), uvádí, že „provozování vodních elektráren za účelem výroby energie představuje ekonomickou činnost spočívající v poskytování služby ve smyslu článku 57 [SFEU], na kterou se rovněž obecně vztahuje zásada svobody usazování zakotvená v článku 49 SFEU a konkrétně zásady stanovené ve směrnici 2006/123/ES“. Ostatní stanoviska AGCM, citovaná v bodě 2.2.2 „Skutkový stav“ předkládacího rozhodnutí, odkazují buď na rozsudek Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (Vrchní soud pro veřejné vody), nebo na zprávu ze dne 3. března 2021 č. AS1722 a neposkytují další odůvodnění.
56 Výkon vodní elektrárny je úměrný výšce spádu a průtoku turbínou.
57 Rozsudek ze dne 20. dubna 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Obec Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301, bod 46).
58 Tamtéž, bod 48.
59 Pokud jde o vnitrostátní právní úpravu, co se týče projednávané věci, tento rozdíl znamená, že prodloužení velkých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely podléhá předchozímu zadávacímu řízení.
60 I ve své nejzákladnější podobě musí malé zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely disponovat infrastrukturou, která: 1) odklání část průtoku řeky z jejího přirozeného koryta (hráze a přívody vody); 2) vedení vody (prostřednictvím kanálů nebo potrubí) k elektromechanickým zařízením (turbínám a generátorům) umístěným v nejnižším bodě zařízení; 3) vrácení vody do jejího přirozeného koryta po jejím použití (zpětný kanál).
61 U průtočných vodních elektráren je výroba elektřiny přímo závislá na průtoku řeky: elektrárna vyrábí energii vždy, když průtok převyšuje technické minimum nutné k uvedení turbín do chodu, a naopak se výroba zastaví, pokud hladina vody klesne pod tuto hranici; viz body 40 a 41 písemného vyjádření Regionu.
62 Bod 41 písemného vyjádření Regionu.
63 Pro fázi počátečního přidělení stanoví články 7, 8, 9 a 12a královského nařízení z roku 1933 zadávací řízení, jehož cílem je: a) posoudit dopad konkrétního projektu na určité místo a b) v případě potřeby porovnat více žádostí, které navrhují „technicky neslučitelné“ projekty, s cílem vybrat ten, který zaručuje nejúčinnější využití vodních zdrojů, nebo, podpůrně, ten, který nabízí větší ekonomické a finanční záruky pro jeho okamžité provedení.
64 Bod 44 písemného vyjádření Regionu.
65 „Členské státy zajistí, aby pro malou decentralizovanou nebo distribuovanou výrobu existovala zvláštní, zjednodušená a zefektivněná povolovací řízení, která zohlední jejich omezenou velikost a jejich možný vliv [...]“
66 Na jednání Region vysvětlil, že po uplynutí platnosti koncese na malé zařízení na odběr vody se zpravidla přijímá de facto, čistě preventivně (aniž je tato povinnost výslovně stanovena zákonem), praxe spočívající ve zveřejnění žádosti o prodloužení prostřednictvím úředních kanálů a stanovení lhůty, ve které mohou zúčastněné strany podat případné námitky. Potvrdil však také, že tato praxe se neuplatňuje, pokud je prodloužení uděleno za účelem sladění doby trvání koncese s obdobím, po které jsou pobírány pobídky.
67 Toto omezení by bylo povinné, kdyby se vnitrostátní opatření vztahovalo na oblast, která je v unijním právu harmonizována vyčerpávajícím způsobem, což by vyžadovalo posoudit jej nikoli ve světle ustanovení primárního práva, ale ve světle harmonizačních pravidel. Soudní dvůr rozhodl, že články 9 až 13 směrnice 2006/123 provádějí úplnou harmonizaci služeb spadajících do její působnosti. Viz rozsudek Promoimpresa (body 59 a 61).
68 Bod 5 odst. 3, nadepsaný „Právní odůvodnění“, předkládacího rozhodnutí.
69 Směrnice 2006/123 není jediným pravidlem unijního (sekundárního) práva upravujícího přiznání výlučných práv na využívání veřejného majetku. Další ustanovení týkající se vytvoření jednotného trhu s elektřinou, jako je směrnice 2019/944, vycházejí z podobných předpokladů, aniž pouhou výrobu energie kvalifikují jako „službu“.
70 Rozsudek ze dne 11. července 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597, body 44 a 46).
71 Rozsudek ze dne 15. listopadu 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, body 54 a 55).
72 Rozsudek Promoimpresa (bod 74 a bod 2 výroku). Navrhnutí použití části rozsudku Promoimpresa týkající se článku 49 SFEU na projednávanou věc není v rozporu s popřením, že judikatura téhož rozsudku týkající se článku 12 směrnice 2006/123 může být rozšířena na pouhou výrobu elektrické energie.
73 Na jednání byla položena otázka, zda by právní režim malých zařízení na odběr vody pro hydroenergetické účely určených pro vlastní spotřebu mohl mít své vlastní charakteristiky. Italská vláda a Region se shodují, že ve skutečnosti neexistují zařízení určená výhradně pro vlastní spotřebu bez připojení k vnitrostátní síti, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
74 Podle italské vlády má poskytování pobídek, kterým je v regionálním zákoně podmíněno prodloužení koncesí, za cíl usnadnit dosažení cílů Unie v oblasti obnovitelných zdrojů energie. Tento cíl však hraje zásadní roli ve směrnici 2019/944 a na jeho realizaci se aktivně podílejí spotřebitelé (viz zejména body 6, 10 a 42 odůvodnění).