null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 12. února 2026(1)
Věc C‑658/24
Penny Market Kft.
proti
Komárom-Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Győri Törvényszék (soud v Győru, Maďarsko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Vnitrostátní právní předpisy ukládající některým distributorům potravin, aby po určitou dobu snížili ceny některých potravinářských výrobků a udržovali určité množství na skladě – Pokuta – Nařízení (EU) č. 1308/2013 – Směrnice 2006/123/ES – Článek 14 – Svoboda usazování – Diskriminace“
1. Krize, zejména ty celoevropského charakteru, se v současné době nejenže vyskytují pravidelně, ale – pokud jsou ekonomické povahy – představují pro Evropskou unii a její členské státy i výzvu, jak ochránit obyvatelstvo před nadměrnými finančními dopady. Některé členské státy zejména vynakládají značné úsilí, aby vůči svému obyvatelstvu kompenzovaly jevy, které vnímají jako narušení trhu. Často jsou to však právě takto zavedená opatření, která vedou k (novým) narušením trhu, neboť na vnitřním trhu, pro který je charakteristický volný pohyb zboží, služeb a výrobních prostředků, nakonec musí někdo – ať již veřejný, nebo soukromý subjekt – účet zaplatit.
2. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Győri Törvényszék (soud v Győru, Maďarsko) je názorným příkladem tohoto jevu: v zájmu boje proti inflaci a zajištění bezpečnosti dodávek určitých potravinářských výrobků, které považuje za zcela nezbytné k tomu, aby byly pro spotřebitele snadno dostupné za přijatelné ceny, uložilo Maďarsko maloobchodníkům povinnost nabízet na tyto výrobky slevy a udržovat jejich zásoby v dostatečném množství. Opatření se vztahuje pouze na maloobchodníky s finančním obratem pohybujícím se nad určitou hranicí, a ačkoli se zdánlivě vztahuje bez rozdílu jak na maďarské maloobchodníky, tak na maloobchodníky usazené v jiných členských státech EU, ve skutečnosti se týká téměř výhradně posledně uvedené skupiny.
3. Soudní dvůr již dříve ve svém rozsudku ve věci SPAR Magyarország(2) rozhodl, že právní úpravě, která je podobná právní úpravě dotčené v projednávané věci, brání nařízení (EU) č. 1308/2013(3), což je právní nástroj přijatý v rámci společné zemědělské politiky EU. V tomto stanovisku navrhnu Soudnímu dvoru, aby rozhodl v souladu s touto judikaturou a konstatoval, že dotčenému maďarskému opatření rovněž brání ustanovení směrnice 2006/123/ES(4).
I. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Nařízení č. 1308/2013
4. Podle čl. 83 odst. 5 nařízení č. 1308/2013 platí, že „[č]lenské státy mohou přijmout či zachovat další vnitrostátní předpisy týkající se produktů, na něž se vztahuje určitá obchodní norma Unie, pouze pokud jsou tyto předpisy v souladu s právními předpisy Unie, zejména se zásadou o volném pohybu zboží, a s výhradou směrnice 98/34/ES“(5).
2. Směrnice 2006/123
5. Podle čl. 1 odst. 1 směrnice 2006/123 platí, že „[t]ato směrnice stanoví obecná ustanovení k usnadnění výkonu svobody usazování pro poskytovatele služeb a volného pohybu služeb při zachování vysoké kvality služeb“.
6. Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Vztah k ostatním právním předpisům [Unie]“, zní takto:
„1. V případě rozporu ustanovení této směrnice s ustanoveními jiných předpisů [Unie], které upravují zvláštní aspekty přístupu k činnosti poskytování služeb nebo jejího výkonu v konkrétních odvětvích nebo pro konkrétní profese, mají tato ustanovení jiných předpisů [Unie] přednost a použijí se na dotyčná konkrétní odvětví nebo profese. [...]
[...]“
7. Článek 14 směrnice 2006/123, nadepsaný „Zakázané požadavky“, stanoví:
„Členské státy nesmějí přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území podmiňovat splněním kteréhokoli z těchto požadavků:
1) diskriminační požadavky založené přímo nebo nepřímo na státní příslušnosti nebo v případě společností na umístění jejich sídla [...]
[...]“
B. Maďarské právo
8. Dne 24. května 2022 vyhlásila maďarská vláda v souvislosti s válečnou situací na Ukrajině stav nouze. V rámci tohoto zvláštního právního režimu přijala vláda a háborús élelmiszerár-infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (nařízení vlády č. 162/2023 ze dne 5. května 2023 o opatřeních nezbytných ke snížení inflace cen potravin v souvislosti s válkou; dále jen „nařízení vlády“) za účelem řešení vysoké míry inflace způsobené válkou, které vstoupilo v platnost dne 6. května 2023.
9. Ustanovení §1 odst. 2 bodu 2 nařízení vlády zní takto:
„[Pro účely tohoto nařízení] se ‚obchodníkem‘ [rozumí] obchodník, který jako svou hlavní činnost vykonává činnost označenou ve Statistické klasifikaci činností jako ‚4711 – Maloobchod s převahou potravin, nápojů a tabákových výrobků v nespecializovaných prodejnách‘, jehož čistý obrat podle [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (zákon č. XLV z roku 2020 o dani z maloobchodu)] v roce 2021 přesáhl 1 miliardu forintů (HUF).“
10. Ustanovení §2 odst. 1 až 2a uvedeného nařízení vlády stanoví:
„(1) U výrobků v kategoriích uvedených v příloze 1 (dále jen ‚kategorie výrobků podléhajících povinné slevě‘) a u skupin výrobků uvedených v příloze 2 jsou obchodníci povinni v období od 1. června 2023 do 30. června 2024 přijmout snížení cen – ve všech prodejnách (nebo v případě zásilkového prodeje na každé platformě, kde je tato činnost vykonávána).
(2) Pro kategorie výrobků uvedené v příloze 1 platí, že po dobu trvání snížení ceny podle odstavce 1 obchodníci uplatňují – ve slevovém období a od konce slevového období opakovaně – u nejméně jednoho výrobku – podle svého výběru v každém slevovém období – z každé kategorie výrobků podléhajících povinné slevě (dále jen ‚zlevněný výrobek‘), hrubou maloobchodní prodejní cenu, která je alespoň o 15 % nižší než nejnižší hrubá maloobchodní prodejní cena, kterou uplatňovali v období 30 dnů před přijatým snížením ceny daného výrobku (dále jen ‚slevová cena‘).
(2a) V období od 1. srpna 2023 do 30. června 2024 musí obchodníci kromě uplatňování slevových cen podle odstavce 2 uplatňovat u nejméně dvou výrobků (dle vlastního výběru) ze skupin výrobků uvedených v příloze 2 – ve slevovém období a od konce slevového období opakovaně – hrubou maloobchodní prodejní cenu, která je nejméně o 15 % nižší než nákupní cena.“
11. Ustanovení §3 odst. 1 uvedeného nařízení vlády stanoví:
„Obchodníci jsou povinni
(a) uvádět na trh zlevněné výrobky a
(b) nabízet každodenně tyto výrobky k prodeji alespoň v průměrném denním množství, které prodali v roce 2022, aby byly potřeby zákazníků v každém okamžiku uspokojeny.“
12. Ustanovení §3/A odst. 1 uvedeného nařízení vlády dále stanoví:
„Obchodníci jsou povinni, pokud jde o výrobky uvedené v příloze 2, které uváděli na trh dne 1. června 2023
(a) uvádět tyto výrobky na trh;
(b) nabízet každodenně tyto výrobky k prodeji alespoň v průměrném denním množství, které prodali v roce 2022;
(c) zajistit dostatečné zásoby výše uvedených výrobků – v případě potřeby až do dvojnásobku množství uvedeného pod písmenem b) – i to, že tyto zásoby budou nabízeny zákazníkům v každém okamžiku v množství postačujícím k pokrytí jejich potřeb, což zabrání nedostatku.“
13. Ustanovení §5 odst. 2 nařízení vlády zní takto:
„Zjistí-li orgán při kontrole, že povinnosti stanovené tímto nařízením nebyly dodrženy, [...]
[...]
(d) v případě nesplnění povinností stanovených v §3 a §3/A v každé kategorii nebo skupině výrobků
da) uloží pokutu ve výši 500 000 HUF, pokud nedostatek nepřesáhne 10 % v každé kategorii nebo skupině výrobků;
db) uloží pokutu ve výši 1 milionu HUF, pokud nedostatek přesáhne 10 %, ale nepřesáhne 50 % v každé kategorii nebo skupině výrobků;
dc) uloží pokutu ve výši 2 milionů HUF, pokud nedostatek přesáhne 50 % v každé kategorii nebo skupině výrobků nebo pokud obchodníci nesplnili svou povinnost uspokojit potřeby svých zákazníků v každém okamžiku;
(e) může obchodníkovi nařídit, aby dočasně přerušil svou činnost v prodejně [...], které se porušení týká, a to na dobu nejméně jednoho dne a nejvýše šesti měsíců.“
14. Příloha 1 nařízení vlády uvádí 20 kategorií výrobků podléhajících povinné slevě, mimo jiné tyto: drůbeží maso; vepřové, hovězí a jiné druhy masa; masné výrobky; mléko; mléčné výrobky; chléb; pečivo; suché těstoviny; mouka, cukr; čerstvá zelenina; čerstvé ovoce; ovocné a zeleninové šťávy; hotová jídla, koření, přísady; káva, čaj; minerální vody a nealkoholické nápoje.
15. Příloha 2 nařízení vlády obsahuje seznam osmi skupin výrobků za sníženou cenu, které v podstatě odpovídají výrobkům podléhajícím regulované ceně dotčeným v rozsudku ve věci SPAR Magyarország.
II. Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
16. Dne 20. února 2024 provedl žalovaný vnitrostátní orgán v rámci systému povinných slev kontrolu na místě v prodejně nacházející se v Tatabányi (Maďarsko), kterou provozuje společnost Penny Market Kft., žalobkyně v původním řízení.
17. Rozhodnutím ze dne 27. března 2024 uložil vnitrostátní orgán společnosti Penny Market pokutu ve výši 4 miliony HUF (přibližně 10 380 eur) za porušení právních předpisů o ochraně spotřebitele z důvodu, že při kontrole na místě zjistil, že dva zlevněné výrobky (jablka a nealkoholický nápoj v balení 0,33 l), ačkoliv byly na skladě, nebyly vystaveny na prodejní ploše, a že v den kontroly nedošlo k prodeji těchto výrobků. Společnost Penny Market tedy nezajistila nabídku výrobků k prodeji v jeden den během týdenní slevové kampaně, a konkrétněji, nenabídla k prodeji průměrné denní množství prodávané v roce 2022, aby zajistila nepřetržitý přístup zákazníků k výrobkům. Proto žalobkyně porušila §3 odst. 1 nařízení vlády.
18. Pokud jde o jablka, žalobkyně tvrdí, že se opozdili dodavatelé a v den kontroly bylo ve skutečnosti prodáno průměrné denní množství jablek prodaných v roce 2022. Uvádí, že žalovaný měl přezkoumat tržby za celý den a neformulovat své závěry ve vztahu k určitému časovému okamžiku. Konstatuje, že v kategorii minerálních vod a nealkoholických nápojů byl spotřebitelům k dispozici náhradní výrobek.
19. Předkládající soud má pochybnosti o slučitelnosti nařízení vlády s právními předpisy upravujícími vnitřní trh a s právní úpravou týkající se společné zemědělské politiky.
20. Za těchto okolností se Győri Törvényszék (soud v Győru) rozhodnutím ze dne 23. září 2024, došlým soudní kanceláři Soudního dvora dne 9. října 2024, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být články 49 a 56 SFEU, jakož i čl. 16 odst. 1 [směrnice 2006/123] vykládány v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, která s odvoláním na mimořádnou situaci ukládá pouze maloobchodníkům [s potravinami] s ročním obratem vyšším než 1 miliarda HUF [přibližně 2 595 196 eur], aby pro určité kategorie výrobků uplatňovali po stanovenou dobu hrubou maloobchodní prodejní cenu, která je alespoň o 15 % nižší než nejnižší hrubá maloobchodní prodejní cena, kterou uplatňovali v předchozích 30 dnech, a která v případě nesplnění této povinnosti vyžaduje povinné uložení pokuty?
2) Musí být [nařízení č. 1308/2013] vykládáno v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, která s odvoláním na mimořádnou situaci ukládá pouze maloobchodníkům [s potravinami] s ročním obratem vyšším než 1 miliarda HUF, aby pro určité kategorie výrobků uplatňovali po stanovenou dobu hrubou maloobchodní prodejní cenu, která je alespoň o 15 % nižší než nejnižší hrubá maloobchodní prodejní cena, kterou uplatňovali v předchozích 30 dnech, a která v případě nesplnění této povinnosti vyžaduje povinné uložení pokuty?“
21. Písemná vyjádření předložily společnost Penny Market, maďarská, německá a rakouská vláda, jakož i Evropská komise. Všichni tito zúčastnění se s výjimkou rakouské vlády dostavili na jednání, které se konalo dne 13. listopadu 2025.
III. Posouzení
A. Úvodní poznámky
22. Skutkové okolnosti projednávané věci bezprostředně připomínají skutkové okolnosti, které byly předmětem rozsudku ve věci SPAR Magyarország. V uvedené věci Soudní dvůr konstatoval, že nařízení č. 1308/2013 musí být vykládáno v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu opatření, které z důvodu mimořádné situace ukládá obchodníkovi povinnost, aby nabízel k prodeji zemědělské produkty spadající do působnosti tohoto nařízení za regulovanou cenu a v průměrném denním množství, jež bylo evidováno v zásobách obchodníka, a které stanoví povinné uložení pokuty za porušení povinností stanovených tímto vnitrostátním opatřením(6).
23. Je třeba poznamenat, že otázky předkládajícího soudu položené v rozsudku ve věci SPAR Magyarország se týkaly pouze ustanovení nařízení č. 1308/2013, které je nástrojem společné zemědělské politiky Evropské unie. Nebylo odkazováno na primární ani sekundární právo v rámci základních svobod vnitřního trhu. Soudní dvůr tak ve své odpovědi analyzoval pouze toto nařízení(7).
24. Projednávaná věc je odlišná. Předkládající soud zde vedle nařízení č. 1308/2013 odkazuje na několik ustanovení týkajících se vnitřního trhu. Pro účely posouzení otázek předkládajícího soudu se tedy budu zabývat oběma soubory ustanovení.
25. Podstatou obou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda články 49 a 56 SFEU, článek 16 směrnice 2006/123 nebo ustanovení nařízení č. 1308/2013 brání takové vnitrostátní právní úpravě, která s odvoláním na mimořádnou situaci ukládá maloobchodníkům s potravinami s ročním obratem vyšším, než je určitá částka, aby pro určité kategorie výrobků uplatňovali po stanovenou dobu hrubou maloobchodní prodejní cenu, která je alespoň o 15 % nižší než nejnižší hrubá maloobchodní prodejní cena, kterou uplatňovali v předchozích 30 dnech, a která v případě nesplnění této povinnosti vyžaduje povinné uložení pokuty.
26. Dotčené vnitrostátní opatření lze stručně shrnout takto: na základě nařízení vlády byli maloobchodníci s potravinami povinni po určitou dobu uplatňovat na určité výrobky hrubou maloobchodní prodejní cenu, která byla alespoň o 15 % nižší než nejnižší hrubá maloobchodní prodejní cena, kterou uplatňovali v předchozích 30 dnech. Nařízení vlády se vztahuje pouze na maloobchodníky, jejichž roční obrat v roce 2021 přesáhl jednu miliardu HUF. Uvedené nařízení vlády stanoví, že v rámci konkrétní „kategorie výrobků“ musí být snížení ceny uplatněno alespoň u jednoho výrobku. Dotčené kategorie výrobků zahrnují: drůbeží maso; vepřové, hovězí a jiné druhy masa; masné výrobky; mléko; mléčné výrobky; chléb; pečivo; suché těstoviny; mouku, cukr; čerstvou zeleninu; čerstvé ovoce; ovocné a zeleninové šťávy; hotová jídla, koření, přísady; kávu, čaj; minerální vody a nealkoholické nápoje.
B. Nařízení č. 1308/2013
27. Rozsudek ve věci SPAR Magyarország obsah oval podrobné pojednání o nařízení č. 1308/2013, jehož hlavní rysy jsou stručně shrnuty níže.
28. Maďarsko přijalo z důvodu mimořádné situace opatření, které zaprvé ukládalo obchodníkům povinnost, aby nabízeli k prodeji určité zemědělské produkty spadající do působnosti nařízení č. 1308/2013 za regulovanou cenu a v průměrném denním množství zásob zaznamenaném v referenčním roce, a zadruhé stanovilo povinné uložení pokuty v případě porušení povinností stanovených tímto vnitrostátním opatřením.
29. Soudní dvůr uvedl zejména následující. Zaprvé, jakmile bylo přijato nařízení o společné organizaci trhu v určitém odvětví, nesmějí členské státy přijmout žádné opatření, které by jej mohlo porušovat nebo stanovit z něj výjimky. Se společnou organizací trhů jsou neslučitelné také předpisy, které brání jejímu řádnému fungování, i když dotyčná oblast nebyla touto organizací trhů vyčerpávajícím způsobem upravena(8). Zadruhé, pokud neexistuje mechanismus určování cen, je volná tvorba prodejních cen na základě volné hospodářské soutěže součástí nařízení č. 1308/2013 a výrazem zásady volného pohybu zboží v podmínkách skutečné hospodářské soutěže(9). Zatřetí zřízení společné organizace trhů nebrání členským státům uplatňovat vnitrostátní pravidla sledující jiný cíl obecného zájmu, než který je součástí dané společné organizace trhů, i když tato pravidla mohou mít dopad na fungování vnitřního trhu v dotyčném odvětví, pod podmínkou, že tato pravidla jsou způsobilá zaručit dosažení sledovaného cíle a nepřekračují rámec toho, co je pro dosažení daného cíle nezbytné(10).
30. Výše uvedené si vykládám tak, že toto v konečném důsledku vede ke stejnému druhu přezkumu vnitrostátního opatření, jako je přezkum prováděný optikou základních svobod zakotvených ve Smlouvách: členský stát musí sledovat cíl obecného zájmu a prokázat, že toto opatření je vhodné a prostředky použité k jeho dosažení jsou přiměřené.
31. V projednávané věci nejsou povinnosti, které ukládají snížení cen a dodávání množství výrobků specifikovaných v nařízení vlády, stanoveny v nařízení č. 1308/2013. Jsou rovněž v rozporu se zásadou volné hospodářské soutěže, která je jedním z hlavních cílů nařízení č. 1308/2013. Povinnost uvádět určité výrobky na trh za nižší hrubou maloobchodní cenu nebo ve stanoveném množství brání obchodníkům ve svobodném určování jejich prodejních cen a množství, které chtějí prodat. Jak správně podotkla německá vláda, nařízení vlády navíc brání společnostem v tržně orientovaném podnikání, v dynamické reakci na nabídku a poptávku i pružné odezvě na změny na trhu. Kromě toho je přehlížena řada faktorů vlastních volné hospodářské soutěži z její podstaty, jako jsou sezónní výkyvy, odlišné struktury nákladů, rozdíly v kvalitě nebo obecně řečeno cenová soutěž mezi jednotlivými účastníky v rámci dodavatelského řetězce.
32. Maďarská vláda uvádí jakožto důvody, jež odůvodňují nařízení vlády, boj proti inflaci a zajištění bezpečnosti dodávek.
33. Oba tyto důvody se skutečně týkají obecného zájmu. Ačkoli nejde o důvody čistě hospodářské povahy(11), domnívám se, že důvod spočívající v boji proti inflaci se tomuto nebezpečně blíží, a proto je při posuzování nařízení vlády namístě postupovat nanejvýš obezřetně.
1. K povinnosti snížit ceny
34. Pokud jde o vhodnost nařízení vlády pro dosažení stanovených cílů, je třeba v souvislosti s cílem spočívajícím v boji proti inflaci uvést, že takové opatření může mít opačný účinek. Jak přesvědčivě uvedla společnost Penny Market, z povinnosti uložené maloobchodníkům, a sice nabízet určité výrobky k prodeji za určité ceny, které jsou někdy i nižší než nákupní cena – a tedy se ztrátou – a udržovat je na skladě v množství, které neodpovídá skutečné poptávce, vyplývá, že maloobchodníci jsou někdy nuceni zvýšit ceny jiných výrobků, aby vyrovnali vzniklé ztráty a dodatečné náklady. Takové zvýšení cen neregulovaných výrobků by tedy mohlo vést ke zmaření jakýchkoliv cenových výhod regulovaných výrobků, a naopak přispět k vyšší inflaci. Kromě toho se povinné slevové kampaně pro kategorie výrobků uvedené v příloze 1 nařízení vlády nejeví jako vhodný prostředek k dosažení snížení cen, neboť maloobchodníci jsou ve skutečnosti nejprve pobízeni ke zvýšení svých cen, aby minimalizovali své ztráty, pokud musí následně poskytnout stanovené slevy. Zvýšená poptávka po cenově regulovaných výrobcích navíc patrně povede k celkovému zvýšení nákupních cen, což by jednak zvýšilo ztráty dotčených maloobchodníků a jednak by mohlo zvýšit ceny předmětných výrobků nabízených u maloobchodníků, na které se nařízení vlády nevztahuje, čímž by opět došlo ke zvýšení inflace.
35. Boj proti inflaci nadto není řešen soudržným způsobem. Jak totiž zdůraznila německá vláda, řešení tohoto problému pouze na úrovni maloobchodníků s potravinami není soudržné ani systematické, protože opomíjí ostatní části dodavatelského řetězce. Pokud je cílem bojovat proti inflaci soudržným způsobem prostřednictvím povinného snižování cen, je třeba zohlednit celý dodavatelský řetězec.
36. Konečně pro účely dalšího doložení skutečnosti, že dotčené cíle nejsou sledovány soudržně, poznamenávám, že se právní úprava zaměřuje na velké maloobchodníky a dostatečně nezohledňuje obyvatelstvo žijící ve venkovských oblastech, které musí zpravidla cestovat dlouhé vzdálenosti do města, kde se nachází prodejna takového velkého maloobchodníka.
2. K povinnosti udržovat určité množství zásob
37. Ani povinnost vždy nabízet určité množství určitých výrobků není vhodná pro dosažení cílů boje proti inflaci nebo zajištění bezpečnosti dodávek. Tím, že byla maloobchodníkům s potravinami uložena povinnost vždy nabízet výrobky, kterých se týká snížení ceny, k prodeji v průměrném denním množství udávaném v roce 2022, nejsou zohledňovány sezónní výkyvy v dostupnosti a poptávce po jednotlivých výrobcích. Stanovení povinnosti zajišťovat určité množství výrobků, jež může být často obtížné splnit v jednotlivých ročních obdobích, je nejen umělé, ale zároveň vede u maloobchodníků k výrazně vyšším nákladům, které jsou tito nuceni promítat do cen jiných výrobků, čímž dochází k maření cíle boje proti inflaci. Vzhledem k tomu, že obvyklý mechanismus nabídky a poptávky bude tímto způsobem zcela neutralizován, pravděpodobným výsledkem bude umělé zvýšení cen jiných výrobků.
3. Dílčí závěr
38. Jak vyplývá z výše uvedeného, není nařízení vlády podle mého názoru vhodné k dosažení cíle boje proti inflaci ani zajištění bezpečnosti dodávek určitých výrobků. Ustanovení nařízení č. 1308/2013 proto brání uvedenému opatření.
C. Směrnice 2006/123
1. Relevantní ustanovení směrnice 2006/123
39. Nejprve stručně vysvětlím, která ustanovení směrnice 2006/123 jsou použitelná v projednávané věci a z jakého důvodu.
40. Zaprvé čl. 2 odst. 1 směrnice 2006/123 stanoví, že se tato směrnice vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě. Podle čl. 4 bodu 1 uvedené směrnice se „‚službou‘ [rozumí] jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu ve smyslu [článku 57 SFEU]“. Jak Soudní dvůr již dříve uvedl, pro účely použití této směrnice je činnost maloobchodního prodeje výrobků „službou“(12).
41. Zadruhé vzhledem k tomu, že se projednávaná věc netýká žádné z činností nebo oblastí vyloučených z předmětu(13) nebo oblasti působnosti(14) směrnice 2006/123, spadá dotčená služba do její oblasti působnosti.
42. Zatřetí ustanovení směrnice 2006/123 nejsou v rozporu s jinými ustanoveními unijního práva. Podle čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice platí, že v případě rozporu ustanovení této směrnice s ustanoveními jiných předpisů Unie, které upravují zvláštní aspekty přístupu k činnosti poskytování služeb nebo jejího výkonu v konkrétních odvětvích nebo pro konkrétní profese, mají tato ustanovení jiných předpisů Unie přednost a použijí se na dotyčná konkrétní odvětví nebo profese. Totéž ustanovení dále příkladmo(15) uvádí čtyři akty unijního práva, mezi nimiž nařízení č. 1308/2013 není uvedeno. Podle mého názoru je tomu tak z dobrého důvodu, protože toto nařízení jednoduše neupravuje zvláštní aspekty přístupu k činnosti poskytování služeb nebo jejího výkonu v konkrétních odvětvích nebo pro konkrétní profese.
43. Jinými slovy, nařízení č. 1308/2013 má odlišný právní a normativní obsah než směrnice 2006/123. Žádný z právních aktů proto nepředstavuje lex specialis ve vztahu k druhému právnímu aktu.
44. Začtvrté se v projednávané věci jedná o ustanovení o svobodě usazování, a nikoli o ustanovení o službách.
45. Jak je obecně známo, směrnice 2006/123 se zabývá jak svobodou usazování pro poskytovatele (služeb)(16), tak volným pohybem služeb(17). Ačkoli se obě tyto kapitoly řídí stejnými zásadami, existuje řada drobných, ale zásadních rozdílů, pokud jde o jejich strukturu a způsob, jakým se unijní normotvůrce rozhodl zacházet se svobodou usazování pro poskytovatele služeb a s volným pohybem služeb. Pokud jde tedy například o svobodu usazování pro poskytovatele služeb, není nutný takzvaný přeshraniční prvek(18).
46. Rozdíl mezi usazováním a službami spočívá ve stabilitě. Článek 4 bod 5 směrnice 2006/123 tudíž definuje pojem „usazení“ jako „skutečné provozování výdělečné činnosti podle [článku 49 SFEU]“. Distributoři, na které se vztahuje nařízení vlády, jsou zpravidla již usazeni v Maďarsku a obvykle nabízejí své služby a výrobky maďarským odběratelům. To je nepochybně i případ společnosti Penny Market, ohledně níž předkládající soud uvedl, že byla založena německou skupinou REWE Group a v Maďarsku působí od roku 1996. Jak správně zdůraznila Komise, maloobchodní činnost dotčená v projednávané věci je tedy výdělečnou činností vykonávanou v Maďarsku stálým a nepřetržitým způsobem. Dotčená ustanovení tedy spadají pod oblast svobody usazování zakotvenou v kapitole III směrnice 2006/123, a nikoli pod oblast volného pohybu služeb, která je upravena v kapitole IV uvedené směrnice(19).
47. Proto se nebudu zabývat článkem 16 směrnice 2006/123(20), který je obsažen v kapitole o službách. Zaměřím se naopak na článek 14 uvedené směrnice, který se týká svobody usazování pro poskytovatele služeb.
2. K článku 14 směrnice 2006/123
48. Článek 14 směrnice 2006/123 obsahuje absolutní zákaz diskriminačních požadavků.
49. Podle bodu 1 tohoto článku nesmějí členské státy přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území podmiňovat splněním diskriminačních požadavků založených přímo nebo nepřímo na státní příslušnosti nebo v případě společností na umístění jejich sídla(21).
50. Podstatné je, že jakmile je taková diskriminace zjištěna, neexistuje žádná možnost, jak by členský stát mohl diskriminační opatření odůvodnit. Článek 14 směrnice 2006/123 stanoví „černou listinu“ požadavků, které jsou za všech okolností zakázány(22). V tomto ohledu jsou zákazy stanovené v tomto článku podstatně přísnější než ustanovení Smluv, podle nichž lze omezení svobody usazování teoreticky odůvodnit, pokud členský stát prokáže, že je opodstatněno naléhavým důvodem veřejného zájmu, je přiměřené a v souladu s unijními základními právy a obecnými zásadami.
51. Z těchto okolností pro účely projednávané věci vyplývá, že určení, zda je nařízení vlády diskriminační, má citelné důsledky, protože tím by tato věc vzhledem k rozporu s článkem 14 směrnice 2006/123 skončila.
52. I když jsem si vědom skutečnosti, že v konečném důsledku je na předkládajícím soudu, aby určil, zda v projednávané věci existuje požadavek zakázaný podle čl. 14 odst. 1 směrnice 2006/123, domnívám se, že Soudní dvůr je na základě informací, které má k dispozici, schopen v této fázi poskytnout předkládajícímu soudu určitá vodítka. Navrhuji, aby přitom Soudní dvůr zohlednil následující skutečnosti.
53. Na tomto místě je užitečné připomenout názor samotného předkládajícího soudu uvedený v jeho žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Soudnímu dvoru. Předkládající soud má za to, že nařízení vlády vede k nepřímé diskriminaci(23) z následujících důvodů: a) společnosti zabývající se maloobchodním prodejem potravin s obratem nižším než jedna miliarda forintů – tj. obchodníci, na které se nevztahoval §1 odst. 2 bod 2 nařízení vlády – byly všechny v maďarském vlastnictví, zatímco žádní obchodníci, na jejichž podnikání se uvedené ustanovení vztahovalo, v maďarském vlastnictví nebyli; b) při skutečném uplatňování nařízení vlády příslušné orgány kontrolují a sankcionují pouze prodejny obchodníků, jejichž podniky nejsou v maďarském vlastnictví; prodejny patřící obchodníkům v rámci podniků v maďarském vlastnictví buď nejsou předmětem takových kontrol, nebo jsou tyto kontroly v podstatě bezvýznamné, nebo končí bez uložení jakékoli sankce.
54. Nepřísluší mi, abych zpochybňoval toto stanovisko předkládajícího soudu. Právě naopak, provedené posouzení skutkového stavu se jeví jako zcela logické a rozumné, což mi dává pádné důvody se domnívat, že nařízení vlády nepřímo diskriminuje společnosti v zahraničním vlastnictví.
55. Konečně pro úplnost dodávám, že nejsem přesvědčen o tom, že by rozsudky Soudního dvora(24) v daňové oblasti byly pro projednávanou věc jakkoliv relevantní. Pro oblast daní je charakteristická určitá citlivost a obecná daňová suverenita členských států. Celá logika a smysl zdanění se opírají o domněnku legality v tom smyslu, že v důsledku výše uvedené obecné daňové suverenity mohou členské státy v zásadě zdanit jakékoli činnosti. Členské státy mohou také v zásadě zavést takový daňový systém, jaký považují za nejvhodnější, takže uplatnění progresivního zdanění spadá do posuzovací pravomoci každého členského státu(25), což je v podstatě důvod, proč ani výrazně progresivní sazby daně samy o sobě nevedou k diskriminaci na základě místa sídla obchodních společností(26). V takové situaci je tedy docela dobře možné, že progresivní daň má větší dopad na podniky vlastněné fyzickými nebo právnickými osobami z jiných členských států než na fyzické nebo právnické osoby, které mají bydliště nebo jsou usazeny v dotčeném členském státě. V případě takové právní úpravy, jako je právní úprava dotčená v projednávané věci, se však uplatní odlišná logika. Zde platí opačná domněnka, a sice že se členské státy musí zdržet zavádění jakýchkoliv překážek, které by mohly bránit fungování vnitřního trhu.
56. Soudní dvůr proto zaujímá odlišný postoj v případech týkajících se zdanění v kontextu svobod vnitřního trhu, zejména volného pohybu služeb, svobody usazování a volného pohybu kapitálu(27), a omezuje se na přezkum opatření, která mají diskriminační povahu. Jestliže tedy Soudní dvůr shledá, že opatření není diskriminační, pak toto opatření nebude spadat do oblasti působnosti příslušné svobody zakotvené ve Smlouvě. Vzhledem k těmto zvláštním okolnostem doporučuji, aby Soudní dvůr nepřenášel prvky své judikatury v oblasti daní na takové běžné případy týkající se vnitřního trhu, jako je projednávaná věc.
3. Dílčí závěr
57. Závěrem lze tedy konstatovat, že článek 14 směrnice 2006/123 brání nařízení vlády.
4. K článku 15 směrnice 2006/123
58. Vzhledem k mým výše uvedeným závěrům již není následující analýza nezbytná. Pro případ, že by se Soudní dvůr neztotožnil s mou argumentací týkající se článku 14 směrnice 2006/123 a přistoupil by k posouzení nařízení vlády z hlediska článku 15 uvedené směrnice, odkazuji na výše uvedenou analýzu vztahující se k nařízení č. 1308/2013. Článek 15 směrnice 2006/123 by bránil nařízení vlády ze zcela totožných důvodů, jako by tomu bylo v případě nařízení č. 1308/2013.
IV. Závěry
59. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Győri Törvényszék (soud v Győru, Maďarsko) takto:
„Ustanovení nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007, a článek 14 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu
musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátnímu opatření, které s odvoláním na mimořádnou situaci ukládá maloobchodníkům s potravinami s ročním obratem vyšším, než je určitá částka, aby pro určité kategorie výrobků uplatňovali po stanovenou dobu hrubou maloobchodní prodejní cenu, která je alespoň o 15 % nižší než nejnižší hrubá maloobchodní prodejní cena, kterou uplatňovali v předchozích 30 dnech, a které v případě nesplnění této povinnosti vyžaduje povinné uložení pokuty.“
1 Původní jazyk: angličtina.
2 Rozsudek ze dne 12. září 2024 (C‑557/23, dále jen „rozsudek ve věci SPAR Magyarország“, EU:C:2024:737).
3 Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 671), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2117 ze dne 2. prosince 2021 (Úř. věst. 2021, L 435, s. 262).
4 Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (Úř. věst. 2006, L 376, s. 36).
5 Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (Úř. věst. 1998, L 204, s. 37; Zvl. vyd. 13/20, s. 337).
6 Viz bod 48 a výrokovou část rozsudku ve věci SPAR Magyarország.
7 Soudní dvůr se přiklonil k tomuto přístupu, ačkoliv v dotčené věci společnost SPAR Magyarország Kft. tvrdila, že vnitrostátnímu opatření brání články 34 a 49 SFEU, jakož i články 16, 17, 20 a 21 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Kromě toho německá i rakouská vláda ve svých vyjádřeních analyzovaly základní svobody a dospěly k závěru, že dotčenému vnitrostátnímu opatření bránily vedle ustanovení nařízení č. 1308/2013 rovněž články 34 a 49 SFEU, články 34 a 36 SFEU a také články 16 a 17 a čl. 49 odst. 3 Listiny základních práv.
8 Viz rozsudek ze dne 11. března 2021, Komise v. Maďarsko (Zisková rozpětí) (C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 35), a rozsudek SPAR Magyarország (bod 36).
9 Viz rozsudek ze dne 11. března 2021, Komise v. Maďarsko (Zisková rozpětí) (C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 36), a rozsudek SPAR Magyarország (bod 37).
10 Viz rozsudek ze dne 11. března 2021, Komise v. Maďarsko (Zisková rozpětí) (C‑400/19, EU:C:2021:194, bod 37), a rozsudek SPAR Magyarország (bod 38).
11 V takovémto případě by jim unijní právo bránilo.
12 Viz rozsudek ze dne 30. ledna 2018, X a Visser (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 97).
13 Viz čl. 1 odst. 2 až 7 směrnice 2006/123.
14 Viz čl. 2 odst. 2 a 3 směrnice 2006/123. K obtížnosti stanovení přesné hranice mezi předmětem a oblastí působnosti uvedené směrnice viz moje stanovisko ve věci Amazon EU (Minimální výše ceny za službu doručení knih) (C‑366/24, EU:C:2025:531, bod 49 a násl.).
15 Jak lze vyvodit z formulace „jedná se zejména o tyto předpisy“.
16 Viz kapitola III směrnice 2006/123.
17 Viz kapitola IV směrnice 2006/123.
18 Viz rozsudek ze dne 30. ledna 2018, X a Visser (C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 110).
19 V této souvislosti je třeba poznamenat, že všichni zúčastnění považují projednávanou věc za případ, na který se vztahují pravidla o svobodě usazování, s výjimkou názoru německé vlády uvedeném v jejím písemném vyjádření (ačkoli ve svém ústním vyjádření předneseném na jednání na tomto aspektu netrvala).
20 Předkládající soud se ve své první otázce konkrétně odvolává na čl. 16 odst. 1 směrnice 2006/123.
21 Toto ustanovení uvádí pro ilustraci dva příklady („včetně zejména“): a) požadavky na státní příslušnost poskytovatele, jeho zaměstnanců, osob s podílem na kapitálu nebo členů řídících nebo dozorčích orgánů poskytovatele; a b) požadavek, aby poskytovatel, jeho zaměstnanci, osoby s podílem na kapitálu nebo členové řídících nebo dozorčích orgánů poskytovatele měli bydliště na jejich území.
22 Viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Rina Services a další (C‑593/13, EU:C:2015:399, body 35 až 40).
23 Ve smyslu čl. 16 odst. 1 písm. a) směrnice 2006/123.
24 Viz například rozsudky ze dne 3. března 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), a ze dne 3. března 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Pro kritické posouzení těchto rozsudků viz také Kreuschitz, V., „Progressive Taxes in Special Sectors: Awaiting Judgment Day?“; European State Aid Law Quarterly, sv. 23(4), 2024, s. 400 až 420, a Schroeder, W., „Ungarische Sondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt“, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, s. 939 až 944.
25 Viz rozsudek ze dne 3. března 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, bod 69 a citovaná judikatura).
26 V podstatě viz rozsudek ze dne 3. března 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, bod 74).
27 Viz také mé stanovisko ve věci The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, bod 82 a násl.).