null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ANDREY BIONDIHO
přednesené dne 26. března 2026(1)
Věc C‑888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
proti
Metro do Porto, S. A.,
Betar Consultores, Lda
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud, Portugalsko])
„ Řízení o předběžné otázce – Veřejné zakázky – Směrnice 2014/24/EU – Článek 82 – Řízení týkající se soutěže o návrh – Neuskutečnění předběžného projednání – Ochrana anonymity zájemců – Právo být vyslechnut“
I. Úvod
1. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud, Portugalsko), který je předkládajícím soudem, poskytuje Soudnímu dvoru příležitost poprvé vyložit ustanovení směrnice 2014/24/EU(2) o zadávání veřejných zakázek, která se týkají konkrétně „soutěží o návrh“.
2. Soutěže o návrh jsou řízení odlišná od zadávacích řízení, jejichž cílem je poskytnout veřejnému zadavateli ideální návrh, plán nebo projekt (typicky v oblasti územního plánování, stavebního inženýrství nebo architektury), vybrané porotou v soutěži. Zvláštností soutěží o návrh je kreativní a koncepční povaha předložených plánů nebo projektů, přičemž při hodnocení hrají rozhodující roli kvalita a originalita navrhovaných řešení.
3. Projednávaná věc ve stručnosti nastoluje otázku nezbytnosti nebo přinejmenším přípustnosti předběžného projednání se zájemci před konečným rozhodnutím poroty v těchto typech řízení. Tato otázka bude analyzována jak v právním rámci směrnice 2014/24, tak ve světle obecné zásady unijního práva, která uznává právo být vyslechnut.
4. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, která je předmětem tohoto stanoviska, byla podána v rámci sporu zahájeného inženýrskou společností Adão da Fonseca – Engenheiros Consultores, Lda. (dále jen „Adão da Fonseca“) ohledně soutěže o návrh vyhlášené společností Metro do Porto, S. A., jako veřejným zadavatelem, na vypracování projektu výstavby mostu přes řeku Douro.
5. Projekt společnosti Adão da Fonseca nebyl zařazen mezi tři projekty vybrané porotou uvedené soutěže o návrh. Tato společnost se proto obrátila na portugalské správní soudy a domáhala se zrušení rozhodnutí této poroty, jakož i následného rozhodnutí o zadání veřejné zakázky na služby jinému subjektu.
6. Po dvou zamítnutích její žaloby nižšími správními soudy se společnost Adão da Fonseca obrátila v poslední instanci na předkládající soud. Před tímto soudem společnost mimo jiné namítá porušení svého údajného práva na předběžné projednání(3). Tvrdí, že neuskutečnění předběžného projednání, zejména před porotou, vedlo k porušení podstatné procesní podmínky, takže jak řízení o soutěži o návrh, tak následné zadání zakázky(4) jsou stiženy vadou.
7. V této souvislosti se předkládající soud táže, zda je třeba přiznat uchazečům v soutěži o návrh právo být vyslechnuti porotou před tím, než porota přijme rozhodnutí o hodnocení a bodování plánů nebo projektů, které jí byly předloženy. Tento soud uvádí, že skutečnost, že projednání se zúčastněnými stranami představuje v portugalském právu klíčovou fázi každého řízení, nevylučuje, že v určitých řádně odůvodněných případech může být neexistence předběžného projednání odůvodněna. Zdůrazňuje, že v rámci soutěží o návrh by vyloučení předběžného projednání se zájemci mohlo být odůvodněno zásadou – která je v těchto typech řízení zásadní – anonymity zájemců, jejichž totožnost může být zveřejněna až po vypracování zprávy poroty. Předkládající soud však uvádí, že i když žádné zvláštní pravidlo týkající se soutěže o návrh nestanoví v portugalském právu takové předběžné projednání, je stanoveno obecným režimem otevřených řízení, na který příslušná vnitrostátní právní úprava podpůrně odkazuje.
8. Za těchto okolností předkládající soud přerušil řízení a předložil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být pravidlo anonymity zájemců stanovené v čl. 82 odst. 4 směrnice 2014/24 ve spojení s možností dialogu mezi porotou a zájemci za účelem objasnění předložených projektů, která je stanovena v čl. 82 odst. 5 a 6, a s ohledem na odkaz v čl. 80 odst. 1 této směrnice na ustanovení hlavy I, vykládáno v tom smyslu, že brání tomu, aby se, jako povinný úkon, uskutečnilo předběžné projednání se zúčastněnými stranami?“
II. Analýza
9. Jak jsem již uvedl, otázka položená předkládajícím soudem se týká vzájemné závislosti mezi pravidlem anonymity zájemců, které hraje zásadní úlohu v rámci právní úpravy soutěží o návrh, a právem zájemců, kteří se takového řízení účastní, být vyslechnuti.
10. Úvodem je třeba zaprvé uvést, že předběžná otázka se nejeví jako hypotetická, jak tvrdí Metro do Porto S. A. ve svém vyjádření. Z předkládacího rozhodnutí totiž jasně vyplývá, že Adão da Fonseca před tímto soudem tvrdila, že údajná protiprávnost spočívající v tom, že v rámci soutěže o návrh se neuskutečnilo předběžné projednání se zúčastněnými stranami, představuje porušení podstatných procesních náležitostí, které by mělo za následek zrušení celého řízení(5). Vznesená předběžná otázka je proto rozhodující pro věc projednávanou před předkládajícím soudem a je tedy přípustná.
11. Zadruhé uvádím, že řízení týkající se předmětné soutěže o návrh se týká projektu výstavby mostu přes řeku Douro, kterou vyhlásila společnost Metro do Porto S. A., veřejnoprávní společnost odpovědná za správu infrastruktury systému metra v Portu. Zdá se však, že z předkládacího rozhodnutí ani z vyjádření zúčastněných stran výslovně nevyplývá, zda se v rámci tohoto projektu předpokládá, že po dotčeném mostě bude jezdit metro, či nikoli. Není proto jasné, zda předmětná soutěž o návrh zahrnuje „činnosti spojené s poskytováním [...] sítí určených k poskytování služeb veřejnosti v oblasti železniční dopravy“ ve smyslu článku 11 směrnice 2014/25/EU(6). V takovém případě by se na předmětnou soutěž o návrh vztahovala ustanovení této poslední směrnice, a nikoli ustanovení směrnice 2014/24. V této souvislosti je však třeba uvést, že ustanovení obou směrnic týkající se právní úpravy soutěží o návrh, které jsou předmětem projednávané věci, jsou v podstatě totožná(7), takže analýza Soudního dvora by se nezměnila, i kdyby byla použitelná směrnice 2014/25.
12. Za účelem odpovědi na otázku položenou předkládajícím soudem nejprve vysvětlím charakteristiky řízení týkajících se soutěží o návrh, jak jsou upraveny směrnicí 2014/24, aby bylo možné pochopit jejich specifické aspekty, které odůvodňují jejich právní úpravu (A.); poté posoudím, zda je třeba přiznat právo na předběžné projednání v těchto typech řízení podle směrnice 2014/24 (B.); nakonec posoudím, zda právo na předběžné projednání v těchto typech řízení musí být uznáno na základě práva být vyslechnut jako vyjádření obecné zásady unijního práva (C).
A. Soutěže o návrh ve směrnici 2014/24
13. Článek 2 odst. 1 bod 21 směrnice 2014/24 stanoví, že „soutěží o návrh“ „se rozumí řízení, které veřejnému zadavateli umožňuje pořídit plán nebo projekt vybraný porotou v soutěži s udílením cen nebo bez něj, zvláště v oblasti územního plánování, architektury, stavebního inženýrství či zpracování dat“(8).
14. Soutěže o návrh jsou „flexibilní nástroje“(9), které veřejní zadavatelé využívají k výběru jednoho nebo více návrhů v konkrétních odvětvích. Jako takové slouží ke shromáždění nápadů a získání nejlepšího koncepčního návrhu, aniž by v rámci tohoto řízení nutně došlo k zadání realizace projektu nebo k zadání projektové služby.
15. Soutěže o návrh se tedy liší od veřejných zakázek, které jsou definovány odlišně v rámci směrnice 2014/24(10). Cílem soutěží o návrh totiž není uzavření smlouvy o poskytování služeb, ale pouze výběr jednoho nebo více návrhů, s udílením cen nebo bez něj. To ostatně nevylučuje, že soutěž o návrh může být organizována v rámci řízení o zadávání veřejných zakázek na služby(11).
16. Zvláštnost soutěží o návrh tedy spočívá, jak již bylo uvedeno, právě v jejich tvůrčí a koncepční povaze, v němž rozhodující význam má kvalitativní hodnota a inovativní povaha navrhovaných řešení. Na rozdíl od zadávacího řízení zájemci v soutěžích o návrh nepředkládají finanční nabídky, ale předkládají návrhy, které ztvárňují projektovou vizi (obvykle plány nebo schémata v oblasti urbanismu, stavebního inženýrství, architektury nebo jiné). Proto veřejný zadavatel neprovádí zadání skutečné zakázky, ale pouze výběr a případně ocenění návrhového řešení. Předmětem porovnání tedy není smluvní nabídka, ale technický obsah předložených projektů. Zadavatele v těchto typech řízení zajímá konečný výsledek projektové a plánovací činnosti, který musí odpovídat předem upřesněným požadavkům zadavatele. Cílem naopak není identifikace subjektu, který splňuje požadavky zaručující profesionalitu pro splnění svěřeného úkolu.
17. Soutěže o návrh již byly předmětem zvláštní právní úpravy ve směrnici 2004/18/ES(12). Směrnice 2014/24 však jejich právní úpravu posílila a upravila je v samostatné kapitole, kapitole II (články 78 až 82), obsažené v hlavě III, týkající se zvláštních režimů zadávání veřejných zakázek(13).
18. Ustanovení této kapitoly nestanoví zvláštní obecný postup pro soutěže o návrh. Obsahují pouze některá procesní ustanovení, jejichž cílem je zohlednit výše uvedené specifické rysy tohoto typu soutěží, spolu s povinností veřejných zadavatelů – obsaženou v čl. 80 odst. 1 směrnice 2014/24, který je uveden v předběžné otázce – uplatňovat postupy odpovídající ustanovením hlavy I téže směrnice týkajícím se obecných zásad a pravidel. Z této relativně omezené právní úpravy vyplývá, že cílem směrnice 2014/24 není zavést úplnou harmonizaci právní úpravy soutěží o návrh.
19. Pokud jde o ustanovení směrnice 2014/24, článek 78 upřesňuje oblast působnosti pravidel týkajících se soutěže o návrh. Ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že soutěže o návrh lze organizovat třemi způsoby: zaprvé zcela nezávisle na jakémkoli řízení o zadávání veřejných zakázek(14); zadruhé jako přípravnou fázi k řízení o zadávání zakázky, které by mohlo být zorganizováno později(15); zatřetí přímo jako nedílná součást zadávacího řízení na veřejnou zakázku na služby(16). Soutěže o návrh mohou být navíc otevřeny všem účastníkům trhu nebo omezeny na omezený počet zájemců(17).
20. Článek 79 směrnice 2014/24 stanoví povinnost veřejných zadavatelů, kteří hodlají pořádat soutěž o návrh, oznámit svůj záměr prostřednictvím oznámení o zahájení soutěže(18). Článek 80 směrnice 2014/24 stanoví určitá pravidla týkající se organizování soutěží o návrh a výběr účastníků(19). Článek 81 směrnice 2014/24 obsahuje konkrétní ustanovení týkající se složení poroty(20).
21. Konečně článek 82 směrnice 2014/24, jehož výklad je požadován v předběžné otázce, obsahuje ustanovení týkající se rozhodnutí poroty.
22. Zejména odstavce 2 a 4 tohoto článku vyjadřují pravidlo anonymity. Podle čl. 82 odst. 2 směrnice 2014/24 porota zkoumá plány a projekty předložené zájemci anonymně a pouze na základě kritérií, která byla uvedena v oznámení o zahájení soutěže. V souladu s odstavcem 4 musí být anonymita zachována až do doby, než porota dospěje ke stanovisku nebo k rozhodnutí.
23. Účelem anonymity je zajistit objektivitu a nestrannost postupu posuzování předložených projektů. Anonymita totiž zajišťuje, že porota posuzuje tyto projekty výhradně na základě jejich vnitřních kvalit, podle předem stanovených, jasných a nediskriminačních výběrových kritérií, a to bez vědomého či nevědomého ovlivnění totožností či reputací zájemců. Vzhledem k tomu, že, jak již bylo uvedeno, cílem soutěže o návrh je posoudit tvůrčí práce na základě jejich estetických, koncepčních, funkčních nebo technických kvalit, a vzhledem k vnitřně umělecké a koncepční povaze těchto prací jejich hodnocení nutně zahrnuje určitou míru subjektivity, zejména pokud jde o posouzení estetických aspektů a koncepčního obsahu. Existuje tedy větší riziko zaujatosti ze strany poroty, která by mohla, byť nevědomky, upřednostňovat renomované odborníky. Anonymita zaručuje objektivitu poroty a dodržování zásad rovného zacházení a poctivé hospodářské soutěže. Zachování přísné anonymity při hodnocení projektů proto zaručuje rovné zacházení s účastníky a posiluje legitimitu a transparentnost postupu, a zastává tak v těchto typech řízení zásadní roli.
24. Směrnice 2014/24 ostatně zcela nevylučuje existenci určité formy dialogu mezi porotou a zájemci. Odstavec 5 článku 82 totiž stanoví, že „[z]ájemci mohou být v případě potřeby vyzváni k odpovědi na otázky, které porota zaznamenala ve zprávě, za účelem objasnění jakýchkoli aspektů projektu“. Odstavec 6 téhož článku dále stanoví, že „[z] rozhovoru mezi členy poroty a zájemci se vypracovává podrobný zápis“.
25. Předběžnou otázku položenou předkládajícím soudem je třeba analyzovat v právním rámci směrnice 2014/24 popsaném v předchozích bodech.
B. K otázce uznání práva na předběžné projednání v soutěžích o návrh v rámci směrnice 2014/24
26. K zodpovězení této otázky je třeba především ověřit, zda lze v tomto regulačním rámci předpokládat povinné provedení předběžného projednání se zájemci v soutěžích o návrh před přijetím hodnotícího rozhodnutí porotou.
27. V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že výše uvedená ustanovení kapitoly II hlavy III směrnice 2014/24 výslovně nestanoví uskutečnění předběžného projednání se zúčastněnými stranami v rámci soutěží o návrh.
28. V návaznosti na argument společnosti Adão da Fonseca se však předkládající soud táže, zda možnost zahájit dialog mezi zájemci a porotou, jak je stanoveno v čl. 82 odst. 5 a 6 směrnice 2014/24, nemůže odůvodnit možnost posoudit a seznámit se s projekty předloženými zájemci v rámci projednání, aniž by došlo k porušení důvěrnosti a anonymity.
29. V tomto ohledu se však domnívám, že ustanovení čl. 82 odst. 5 a 6 směrnice 2014/24 nelze vykládat v tom smyslu, že přiznávají zájemcům právo na předběžné projednání v rámci soutěží o návrh.
30. Ze znění odstavce 5 tohoto článku vyplývá, že zájemci „mohou“ být „v případě potřeby“ vyzváni k odpovědi na otázky, které porota zaznamenala ve zprávě, za účelem poskytnutí vysvětlení k projektům. Toto ustanovení tedy výslovně zakládá posuzovací pravomoc poroty požadovat od zájemců vysvětlení ohledně projektů, a nikoli právo zájemců požadovat, aby tato vysvětlení byla poskytnuta.
31. Účelem této případné žádosti o vysvětlení je rozptýlit pochybnosti, které by porota mohla mít ohledně konkrétních aspektů předloženého projektu, a přispět tak k informovanějšímu a spravedlivějšímu hodnocení. Jedná se ostatně pouze o žádost o objasnění. V každém případě toto ustanovení rozhodně nemá zájemcům umožnit doplnit projekt ex post nad rámec žádostí poroty o objasnění.
32. Kromě toho musí porota při výkonu své posuzovací pravomoci zacházet s jednotlivými zájemci stejně a loajálně, tak aby žádost o objasnění nemohla být na konci soutěže o návrh vnímána tak, že neoprávněně zvýhodňuje nebo znevýhodňuje jednoho nebo více zájemců, kterým byla tato žádost zaslána(21).
33. Je rovněž zřejmé, že možnost poroty požádat jednoho nebo více zájemců o uvedené vysvětlení musí být v souladu s pravidlem anonymity, které, jak vyplývá z čl. 82 odst. 4 směrnice 2014/24, musí být dodržováno až do přijetí rozhodnutí. Pokud by tomu tak nebylo, jak správně uvádí portugalská vláda, hrozilo by, že užitečný účinek pravidla anonymity bude žádostí o vysvětlení zmařen. Dodržování pravidla anonymity zájemců lze zajistit, jak navrhuje Komise ve svém vyjádření, například prostřednictvím zprostředkovatele (jako je veřejný zadavatel nebo nezávislá třetí osoba) nebo pomocí technických a informačních prostředků (jako je například informační platforma).
34. Zadruhé nezbytnost provedení předběžného projednání se zúčastněnými stranami v soutěžích o návrh před přijetím rozhodnutí poroty nelze odvodit ani z žádného ustanovení hlavy I téže směrnice 2014/24, na kterou odkazuje čl. 80 odst. 1 uvedené směrnice.
35. Tato nezbytnost zejména nevyplývá z žádné ze základních zásad zadávání veřejných zakázek stanovených v článku 18 směrnice 2014/24, a konkrétně ze zásad rovného zacházení a transparentnosti, které naopak zřejmě směřují proti uznání práva na předběžné projednání se zájemci v těchto řízeních.
36. Z judikatury vyplývá, že cílem zásady rovného zacházení je podporovat rozvoj zdravé a účinné hospodářské soutěže mezi osobami, které se účastní zadávacího řízení, které musí mít rovné postavení jak při přípravě svých projektů, tak při posuzování těchto projektů. Naproti tomu cílem zásady transparentnosti je zaručit neexistenci rizika upřednostňování a svévole ze strany poroty(22).
37. Předběžné projednání, bez ohledu na formu, v jaké se uskuteční, s sebou vždy nesou alespoň potenciální riziko narušení anonymity účastníků, která, jak bylo uvedeno výše, vzhledem k jejich specifické povaze, hraje v postupech týkajících se soutěží o návrh zásadní roli(23). V konkrétním kontextu soutěží o návrh s sebou proto uskutečnění předběžného projednání se zájemci vždy nese nebezpečí, že bude narušena rovnost zacházení mezi zájemci a bude ovlivněna nezávislost hodnocení poroty, což představuje porušení obou výše uvedených zásad.
38. Zatřetí vyvstává otázka, zda v případě, že směrnice 2014/24 neobsahuje v tomto ohledu žádné konkrétní ustanovení, tato směrnice, a zejména pravidlo o anonymitě, umožňuje nebo brání členskému státu, aby ve svém vnitrostátním právu stanovil povinnost předběžného projednání se zúčastněnými stranami v soutěžích o návrh před přijetím hodnotícího rozhodnutí porotou.
39. V tomto ohledu vzhledem k tomu, jak jsem uvedl v bodě 18 tohoto stanoviska, že směrnice 2014/24 nezavádí úplnou harmonizaci pravidel v oblasti soutěží o návrh, přísluší každému členskému státu, aby v souladu s ustálenou judikaturou upravil podmínky správních řízení na základě zásady procesní autonomie členských států při dodržení základních zásad v oblasti zadávání veřejných zakázek uvedených v článku 18 směrnice 2014/24. Tyto procesní podmínky však nesmějí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení stanovených pro ochranu práv vyplývajících z vnitrostátního právního řádu (zásada rovnocennosti), a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity)(24).
40. Domnívám se však, že uznání práva na povinné uskutečnění předběžného projednání se zájemci v soutěžích o návrh ve vnitrostátní právní úpravě by bylo v rozporu s logikou právní úpravy stanovené směrnicí 2014/24 pro tyto soutěže, zejména pokud jde o základní požadavek na zachování anonymity až do přijetí rozhodnutí poroty.
41. Jak již bylo zmíněno v předchozích bodech, i když pouze abstraktně, nelze vyloučit, že lze najít formy, v nichž by uskutečnění předběžného projednání mohlo zaručit dodržování anonymity, avšak jakýkoli kontakt mezi porotou a zájemci zvyšuje riziko jejího porušení a podkopává užitečný účinek pravidla anonymity.
42. V tomto kontextu se nezdá být náhodné, že směrnice 2014/24 stanoví možnost kontaktu mezi porotou a zájemci pouze v případě „potřeby“(25). Soubor ustanovení obsažených v článku 82 směrnice 2014/24 totiž odhaluje záměr unijního normotvůrce najít rovnováhu mezi zaprvé zásadou anonymity, která je nezbytná pro zajištění nestrannosti hodnocení poroty, a zadruhé nezbytnou flexibilitou, která umožňuje plné pochopení předložených prací, přičemž je zachován základní požadavek anonymity, který jako záruka nestrannosti hodnocení musí být považován za nedotknutelný.
43. Kromě toho, i v rámci svobody určovat procesní pravidla, kterou členským státům přiznává zásada procesní autonomie při dodržení základních zásad v oblasti zadávání veřejných zakázek, je nutné, aby projekt předložený zájemci byl úplný a pochopitelný a do jisté míry „self standing“ a srozumitelný sám o sobě. Odpovědnost za předložení úplného projektu nese zájemce, na němž spočívá povinnost postupovat při vypracování projektu s řádnou péčí tak, aby byl srozumitelný(26). V postupu stanoveném směrnicí 2014/24 nejsou kromě žádosti o objasnění podle čl. 82 odst. 5 stanoveny žádné následné změny projektu ani další fáze řízení. Uznání povinného projednání po předložení projektu by proto bylo v rozporu i se systematikou řízení, jak je vymezena směrnicí 2014/24.
44. Ve stejném duchu, při analogickém použití judikatury v oblasti veřejných zakázek, zásady rovného zacházení a transparentnosti, stanovené v článku 18 směrnice 2014/24, jak bylo uvedeno, použitelné i na soutěže o návrh, brání jakémukoli jednání mezi porotou a zájemcem v rámci řízení týkajícího se soutěže o návrh, což znamená, že v zásadě nelze projekt po jeho předložení měnit, a to ani z podnětu veřejného zadavatele, ani z podnětu zájemce(27).
45. Domnívám se tedy, že z výše uvedených úvah vyplývá, že směrnice 2014/24 brání tomu, aby členský stát ve svém vnitrostátním právu stanovil povinnost předběžného projednání se zúčastněnými stranami v soutěžích o návrh před přijetím hodnotícího rozhodnutí porotou.
C. K nezbytnosti předběžného projednání v soutěžích o návrh na základě práva být vyslechnut
46. Je však třeba ještě posoudit, zda lze právo účastníků soutěží o návrh na uskutečnění předběžného projednání před přijetím hodnotícího rozhodnutí porotou vyvodit z práva každého jednotlivce být vyslechnut před tím, než je vůči němu přijato individuální rozhodnutí nepříznivě zasahující do jeho právního postavení.
47. Toto právo je výslovně stanoveno v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie – na který odkazují Komise a portugalská vláda ve svých vyjádřeních – jako zvláštní vyjádření práva na řádnou správu.
48. Článek 41 Listiny je však určen orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a nikoli institucím nebo subjektům členských států, takže jednotlivec se nemůže dovolávat uvedeného článku vůči vnitrostátním veřejným zadavatelům. Pokud členský stát uplatňuje unijní právo, platí v rámci řízení vedeného příslušným vnitrostátním veřejným zadavatelem požadavky vyplývající ze zásady řádné správy jakožto obecné zásady unijního práva, zejména právo každého být vyslechnut ve správních řízeních(28).
49. Pokud jde o podstatu práva být vyslechnut, z judikatury vyplývá, že toto právo zaručuje každému možnost účelným a účinným způsobem vyjádřit své stanovisko v průběhu správního řízení před přijetím každého rozhodnutí, které by se mohlo nepříznivě dotknout jeho zájmů, a to i pokud použitelná právní úprava takovou formalitu nevyžaduje(29). Z uvedeného práva rovněž vyplývá, že veřejná správa při pečlivém a nestranném zkoumání všech relevantních skutečností projednávaného případu a podrobném odůvodňování svého rozhodnutí věnuje náležitou pozornost připomínkám předloženým dotčenou osobou(30). Právo být vyslechnut má zejména zajistit to, aby každé rozhodnutí, které se osoby nepříznivé dotýká, bylo přijato s plnou znalostí věci(31).
50. Konkrétně Soudní dvůr výslovně uvedl, že podmínky, za kterých může dotčená osoba uplatňovat právo být vyslechnut před vydáním rozhodnutí, které se ho týká, musejí být posouzeny ve světle cíle příslušných právních předpisů(32).
51. Kromě toho, základní práva, jako je právo být vyslechnut, nepředstavují absolutní práva, nýbrž mohou obsahovat omezení za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným dotčeným opatřením a nejsou vzhledem ke sledovanému cíli nepřiměřeným a nepřípustným zásahem do samotné podstaty takto zaručených práv(33).
52. V projednávané věci je třeba nejprve uvést, že rozhodnutí poroty přijaté v rámci řízení týkajícího se soutěže o návrh, jako je řízení v projednávané věci, je takové, že může nepříznivě zasáhnout do právního postavení takového účastníka, jako je Adão da Fonseca. Z předkládacího rozhodnutí totiž vyplývá, že toto rozhodnutí je pro veřejného zadavatele závazné a k účasti v řízení o přímém zadání jsou vybrány pouze projekty, které se umístily na prvních třech místech v žebříčku sestaveném uvedenou porotou. Nezařazení mezi tyto tři projekty tedy znamená jisté neudělení veřejné zakázky na služby týkající se daného projektu, a tím i ztrátu ekonomických příležitostí.
53. Dále je třeba uvést, že ve věci projednávané předkládajícím soudem stanoví unijní právo, a zejména směrnice 2014/24, určitá pravidla, která nejsou vyčerpávající, jež určují podmínky a způsoby organizace soutěží o návrh.
54. Vzhledem k tomu, jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 50 tohoto stanoviska, že musí být způsob uplatnění práva být vyslechnut posuzován s ohledem na právní předpisy, které upravují danou oblasti, jakož i na jejich účel, mechanismy, jejichž prostřednictvím musí mít zájemci v soutěži o návrh možnost uplatnit své právo být vyslechnuti před přijetím rozhodnutí poroty, musí být posuzovány s ohledem na ustanovení kapitoly II hlavy III směrnice 2014/24. Cílem těchto ustanovení je zejména stanovit minimální normy pro harmonizaci řízení týkajících se soutěží o návrh, a to zejména za účelem zajištění rovného a nediskriminačního zacházení se zájemci.
55. V tomto ohledu z úvah uvedených v tomto stanovisku ohledně uvedených ustanovení zaprvé vyplývá, že při posuzování projektů předložených v rámci soutěže o návrh musí porota posuzovat plány a projekty předložené zájemci anonymně a výhradně na základě kritérií, která byla uvedena v oznámení o zahájení soutěže(34). Zadruhé rovněž vyplývá, že pravidlo anonymity je nedotknutelné, neboť vzhledem ke zvláštnostem postupu soutěže o návrh je nezbytné k zajištění nezávislosti poroty a rovného zacházení se zájemci(35). Zatřetí uvedl jsem, že zájemce má povinnost náležité péče při vypracování projektu, který musí být jasný, pochopitelný, úplný a srozumitelný sám o sobě(36); začtvrté ustanovení směrnice 2014/24 stanoví jasně vymezenou možnost dialogu mezi zájemci a porotou výlučně z podnětu této poroty a při dodržení pravidla anonymity, a to za účelem objasnění jakéhokoli aspektu projektu(37). Jak již bylo uvedeno, jedná se o řešení, které zvolil normotvůrce, aby zajistil rovnováhu mezi zachováním zásady anonymity a nezbytnou flexibilitou umožňující porotě plně porozumět předloženým pracím.
56. V této souvislosti se domnívám, že soubor těchto ustanovení umožňuje zájemci vyjádřit svůj názor ke všem relevantním aspektům projektu, který předkládá v rámci soutěže o návrh, a právo být vyslechnut před přijetím rozhodnutí poroty lze proto v rámci tohoto typu řízení považovat za skutečně dodržené.
57. Zejména skutečnost, že zájemce může vyjádřit své stanovisko v zásadě v rámci předložení svého projektu a pouze v případě, že to porota považuje za nezbytné, i jinými formami, které jsou vždy v souladu s pravidlem anonymity, nepředstavuje překážku účinnému dodržení jeho práva být vyslechnut před přijetím rozhodnutí o soutěži o návrh, jíž se účastní(38).
58. Z výše uvedeného vyplývá, že obecná zásada unijního práva, která uznává právo být vyslechnut, nevyžaduje, aby se před přijetím hodnotícího rozhodnutí porotou uskutečnilo předběžné projednání s účastníky soutěží o návrh.
D. Závěry
59. Z výše uvedených důvodů tedy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud, Portugalsko) následovně:
„Článek 82 odst. 4, 5 a 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, jakož i čl. 80 odst. 1 této směrnice, vykládané ve světle obecné zásady unijního práva uznávající právo být vyslechnut ve správních řízeních,
musí být vykládány v tom smyslu, že
brání povinnému uskutečnění předběžného projednání se zúčastněnými stranami v soutěžích o návrh podle této směrnice.“
1 Původní jazyk: italština.
2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65).
3 Adão da Fonseca rovněž zpochybňuje, že předmětné řízení představuje soutěž o návrh, avšak tento argument předkládající soud zamítl. Viz oddíl III.B, bod 14 předkládacího rozhodnutí.
4 Předkládající soud však uvádí, že spor, který mu byl předložen, se netýká následného řízení o zadání této veřejné zakázky na služby. Viz oddíl III.B bod 15.2 předkládacího rozhodnutí.
5 Viz bod 4 předkládacího rozhodnutí s odkazem na bod 63 kasačního opravného prostředku společnosti Adão da Fonseca.
6 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 243).
7 Viz zejména čl. 80 odst. 1 a článek 82 směrnice 2014/24, jakož i čl. 97 odst. 1 a článek 98 směrnice 2014/25.
8 Viz také článek 2 bod 17 směrnice 2014/25.
9 Viz bod 120 odůvodnění směrnice 2014/24.
10 Článek 2 odst. 1 body 5 a 9 směrnice 2014/24 obsahuje definice „veřejných zakázek“ a „veřejných zakázek na služby“.
11 Viz níže bod 19 tohoto stanoviska.
12 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. 2004, L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132). Viz zejména články 66 až 74.
13 Také ve směrnici 2014/25 jsou soutěže o návrh upraveny v hlavě III kapitole II (články 95 až 98).
14 Viz čl. 78 první odstavec písm. b) směrnice 2014/24.
15 Viz čl. 78 třetí pododstavec směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 32 odst. 4 této směrnice.
16 Viz čl. 78 první odstavec písm. a) směrnice 2014/24.
17 Viz čl. 80 odst. 3 směrnice 2014/24.
18 Viz také článek 96 směrnice 2014/25.
19 Viz také článek 97 směrnice 2014/25.
20 Podle článku 81 směrnice 2014/24 musí být porota složena výhradně z fyzických osob, které jsou nezávislé na účastnících soutěže. Pokud je od účastníků soutěže vyžadována zvláštní odborná kvalifikace, musí mít nejméně třetina členů poroty tuto nebo rovnocennou kvalifikaci. V tomto ohledu viz rovněž čl. 97 odst. 4 směrnice 2014/25.
21 Obdobně viz rozsudek ze dne 29. března 2012, SAG ELV Slovensko a další (C‑599/10, EU:C:2012:191, bod 41).
22 Viz rozsudek ze dne 13. června 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, body 30 a 31 a citovaná judikatura). Viz rovněž rozsudek ze dne 5. března 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, bod 52).
23 Viz body 18 a 25 tohoto stanoviska.
24 Viz rozsudky ze dne 12. března 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, bod 39) a ze dne 7. září 2021, „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras“ (C‑927/19, EU:C:2021:700, bod 146).
25 Viz čl. 82 odst. 5 směrnice 2014/24 a bod 31 tohoto stanoviska.
26 V tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 29. března 2012, SAG ELV Slovensko a další (C‑599/10, EU:C:2012:191, bod 38).
27 Obdobně viz rozsudek ze dne 13. června 2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, bod 32 a citovaná judikatura).
28 V tomto smyslu viz ex multis a obdobně rozsudek ze dne 6. března 2025, Obština Veliko Tarnovo a Obština Belovo (C‑471/23 a C‑477/23, EU:C:2025:155, bod 73 a citovaná judikatura).
29 V tomto smyslu viz ex multis, tamtéž, bod 74 a citovaná judikatura.
30 Rozsudky ze dne 22. listopadu 2012, M. M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, bod 88) a ze dne 5. listopadu 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, bod 48).
31 V tomto ohledu viz stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci M (C‑560/14, EU:C:2016:320, bod 30 a citovaná judikatura).
32 Obdobně viz rozsudek ze dne 9. února 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, bod 33).
33 Viz ex multis rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Prequ' Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, bod 50 a citovaná judikatura).
34 Viz čl. 82 odst. 2 směrnice 2014/24 a bod 22 výše.
35 Viz body 22, 23 a 42 výše.
36 Viz bod 43 výše.
37 Viz body 24 a 29 až 33 výše.
38 Obdobně viz rozsudek ze dne 9. února 2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, bod 38).