null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 21. května 2026(1)
Věc C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales a další
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Rakousko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 2001/42/ES – Posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí – Oblast působnosti – Plán nebo program v odvětví dopravy – Rámec pro budoucí schvalování záměrů – První formální přípravný akt – Povolování záměru výstavby pozemní komunikace v několika etapách – Důsledky chybějícího posouzení vlivů na životní prostředí u plánů nebo programů pro následná povolení – Seznam spolkových pozemních komunikací – S 1 Wiener Außenring“
I. Úvod
1. Krátce po uplynutí lhůty pro provedení směrnice SEA (SEA znamená „strategické posuzování vlivů na životní prostředí“)(2) Rakousko změnilo trasové body rychlostní silnice plánované jako východní obchvat Vídně. V rámci sporu ohledně vodoprávních povolení vztahujících se k jednomu úseku tohoto obchvatu vyvstává otázka, zda tato změna trasových bodů vyžadovala posouzení vlivů na životní prostředí. Rakouský Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) se proto Soudního dvora táže,
– zda tato změna jako taková vyžadovala posouzení vlivů na životní prostředí,
– zda byla tato povinnost použitelná ratione temporis a
– zda by nedodržení povinnosti provést posouzení mělo důsledky pro zákonnost vodoprávního povolení.
2. Značný praktický význam může mít zejména posledně uvedená otázka, protože jde o to, zda neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí může i po dlouhé době zpochybnit platnost navazujících rozhodnutí.
II. Právní rámec
3. Cíle směrnice SEA vyplývají zejména z článku 1:
„Cílem směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a přispět k zahrnutí úvah o životním prostředí do přípravy a přijetí plánů a programů s cílem podporovat udržitelný rozvoj stanovením, aby v souladu s touto směrnicí některé plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí.“
4. Plány a programy jsou definovány v čl. 2 písm. a) směrnice SEA:
„Pro účely této směrnice se:
a) ‚plány a programy‘ rozumějí plány a programy včetně těch, které jsou spolufinancovány Evropským společenstvím, a rovněž jejich veškeré změny:
– které podléhají přípravě nebo přijetí orgánem na národní, regionální nebo místní úrovni nebo které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem nebo vládou, a
– které jsou vyžadovány právními a správními předpisy“.
5. Povinnost provést strategické posouzení vlivů na životní prostředí je upravena v článku 3 směrnice SEA:
„1. Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
2. S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,
a) které se připravují v odvětvích zemědělství, lesnictví, rybolovu, energetiky, průmyslu, dopravy, nakládání s odpady, vodohospodářství, telekomunikací, turistiky, územního plánování nebo využívání půdy a které stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II [směrnice EIA(3)] nebo
b) […]“
6. „Výstavba dálnic a rychlostních silnic“ podle čl. 4 odst. 1 a bodu 7 písm. b) přílohy I směrnice EIA vyžaduje posouzení vlivů na životní prostředí.
7. Článek 4 směrnice SEA stanoví obecné povinnosti související s provedením posouzení vlivů na životní prostředí:
„1. Posouzení vlivů na životní prostředí uvedené v článku 3 se provádí během přípravy plánu nebo programu a před jeho přijetím nebo předáním k legislativnímu procesu.
2. [...]
3. Tvoří-li plány a programy část hierarchie, vezmou členské státy za účelem zamezení opakovaného posuzování v úvahu skutečnost, že posuzování bude v souladu se směrnicí prováděno na různých úrovních hierarchie. Za účelem mimo jiné zamezení opakovaného posuzování uplatňují členské státy čl. 5 odst. 2 a 3.“
8. Článek 13 odst. 1 a 3 směrnice SEA upravují její časovou působnost:
„1. Členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 21. července 2004. Neprodleně o nich uvědomí Komisi.
(2) [...]
3. Povinnost uvedená v čl. 4 odst. 1 se použije na plány a programy, u nichž první formální přípravný akt následuje po dni uvedeném v odstavci 1. Plány a programy, u nichž je první formální přípravný akt před tímto dnem a které jsou přijaty nebo předány k legislativnímu procesu více než 24 měsíců poté, podléhají povinnosti uvedené v čl. 4 odst. 1, nerozhodnou-li členské státy v jednotlivém případě, že to není proveditelné, a neinformují-li o svém rozhodnutí veřejnost.“
III. Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
9. Vnitrostátní rakouskou spolkovou silniční síť tvoří silniční tahy popsané v seznamech 1 (dálnice) a 2 (rychlostní silnice) obsažených v Bundesstraßengesetz 1971 (spolkový zákon o spolkových pozemních komunikacích z roku 1971, dále jen „BStG“). Tyto silniční tahy jsou v nich popsány v podobě pevných topografických bodů, takzvaných trasových bodů, jejichž spojnici tvoří spolková pozemní komunikace. Oba tyto seznamy obsažené v BStG představují povinně přijímaný plán spadající do oblasti dopravy.
10. Před uplynutím lhůty pro provedení směrnice SEA, dne 29. března 2002, byla do seznamu 2 obsaženého v BStG zařazena rychlostní silnice S 1 Wiener Außenring Schnellstraße (rychlostní silnice S 1 vnější okruh Vídně), a to s následujícím popisem trasy: „uzel Vösendorf (A 2, A 21) – uzel Schwechat (A 4) – Vídeň [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)] – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22).“
11. Po uplynutí lhůty pro provedení směrnice SEA, dne 9. května 2006, byla trasa rychlostní silnice S 1 vnější okruh Vídně v seznamu 2 obsaženém v BStG nově popsána takto: „uzel Vösendorf (A 2, A 21) – uzel Rothneusiedl (A 24) – uzel Rustenfeld – uzel Schwechat (A 4) – uzel u Raasdorfu (A 23) – uzel u Raasdorfu (S 8) – uzel Vídeň/Süßenbrunn (S 2) – uzel Eibesbrunn (A 5) – uzel Korneuburg/West (A 22), včetně uzlu Rustenfeld – Leopoldsdorf (B 16)“. V souvislosti s těmito změnami BStG však nebylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí ani screening, tedy předběžné ověření nezbytnosti posouzení vlivů na životní prostředí.
12. Dne 26. března 2009 předkladatelka záměru, společnost Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (dále jen „ASFINAG“), podala u (tehdejšího) Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie (spolkový ministr dopravy, inovací a technologií, Rakousko) žádost o povolení záměru „rychlostní silnice S 1 vnější okruh Vídně, úsek Schwechat – Süßenbrunn“ ve spolkových zemích Vídeň a Dolní Rakousy. Spolkový ministr dopravy, inovací a technologií ohledně tohoto záměru provedl posouzení vlivů na životní prostředí (dále jen „EIA“) a povolovací řízení. Rozhodnutím ze dne 26. března 2015 udělil povolení podle Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (spolkový zákon o posuzování vlivů na životní prostředí z roku 2000, zkráceně „UVP-G 2000“) a Forstgesetz 1975 (spolkový zákon o lesích z roku 1975). V tomto povolení určil trasu dané komunikace v souladu s BStG, na základě Straßentunnel-Sicherheitsgesetz (zákon o bezpečnosti silničních tunelů) schválil předběžný projekt tunelu a udělil povolení podle Luftfahrtgesetz (zákon o letectví) (dále jen „povolení EIA“).
13. Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) povolení EIA změnil rozhodnutím ze dne 18. května 2018, přičemž stanovil nové doplňující podmínky, resp. přeformuloval stávající doplňující podmínky. Na otázku, zda měly být změny trasy ze dne 9. května 2006 podrobeny strategickému posouzení vlivů na životní prostředí, resp. ověření jeho nezbytnosti podle směrnice SEA, a pokud ano, zda by to mělo dopady na udělené povolení, soud v tomto rozhodnutí týkajícím se povolení EIA odpověděl záporně s odůvodněním, že se jedná pouze o změny redakční povahy, resp. že se nejedná o změny [silniční] sítě ve smyslu směrnice SEA. Povolení EIA je pravomocné.
14. Následně byla pro první realizační úsek od Süßenbrunnu ke Groß Enzersdorfu udělena další povolení vyžadovaná právními předpisy o vodách a ochraně přírody. Tato povolení jsou rovněž pravomocná.
15. Landeshauptmann von Wien (zemský hejtman spolkové země Vídeň, Rakousko) a Landeshauptfrau von Niederösterreich (zemská hejtmanka spolkové země Dolní Rakousy, Rakousko) udělili vodoprávní povolení pro druhý realizační úsek od Schwechatu ke Groß Enzersdorfu, která byla napadena v původním řízení.
16. Proti těmto povolením podala žalobu řada ekologických organizací i jednotlivců (dále jen „žalobci“).
17. Žalobci mimo jiné zpochybňují zápis rychlostní silnice S 1 v seznamu 2 obsaženém v BStG ve znění všech změn, na němž je založeno povolení záměru. Tvrdí, že pokud jde o tento plán, nesprávně nebylo provedeno ani strategické posouzení vlivů na životní prostředí, ani ověření jeho nezbytnosti podle směrnice SEA.
18. Společnost ASFINAG naproti tomu zastává názor, že k prvnímu formálnímu přípravnému aktu týkajícímu se změn zápisu rychlostní silnice S 1 došlo před uplynutím lhůty pro provedení směrnice SEA, v důsledku čehož se tato směrnice nepoužije. Tyto změny totiž byly od 31. března 2003 konzultovány při četných slyšeních odborníků a bylo o nich rozhodnuto při jednání zúčastněných zemských vlád s „radou odborníků“, které se uskutečnilo dne 8. března 2004. V zápisu z tohoto jednání bylo výslovně zaznamenáno, že nebude existovat uzel Ölhafen. Při tomto jednání bylo mimoto po konzultaci se správními orgány a odborníky rozhodnuto, že se nadále bude pracovat na variantě s tunelem a vypustí se nájezd na dálnici A 22. Společnost ASFINAG dále odkazuje na pravomocné rozhodnutí EIA ve znění změn, které provedl Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud).
19. Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) proto Soudnímu dvoru pokládá následující předběžné otázky:
„1) Musí být unijní právo, zejména čl. 2 písm. a) a čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA, vykládáno v tom smyslu, že příloha vnitrostátní zákonné normy (seznam), která na základě stanovení určitých zeměpisných bodů [počáteční, průběžné (trasové) a koncové body] prohlašuje silniční tahy za ‚spolkové pozemní komunikace‘, přičemž toto stanovení závazně vymezuje oprávnění k podání návrhu na určení trasy pozemní komunikace v rámci konkrétního záměru, který je v budoucnu třeba předložit ke schválení, a příslušnost povolovacího orgánu, stanoví ‚rámec pro budoucí schvalování‘ záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice EIA, i když tato zákonná norma stanoví zvláštní podmínky pro schválení záměru, mimo jiné zejména bezpečnost silničního provozu, funkční význam nebo dopad na životní prostředí, avšak tyto podmínky pro schválení již neodkazují na vymezení silničního tahu prostřednictvím zeměpisných bodů?
Je-li odpověď na první otázku kladná:
2) Musí být čl. 13 odst. 3 směrnice SEA vykládán v tom smyslu, že první formální přípravný akt ve smyslu tohoto ustanovení byl učiněn již tím, že byly připravovány dokumenty, které je podle příslušných zvláštních právních předpisů použitelných v daném členském státě třeba vypracovat před změnou plánu, a tyto dokumenty byly během přípravy rovněž opakovaně představeny dotčeným územním samosprávným celkům a obcím i povolovacím orgánům a projednal je poradní expertní orgán?
3) Musí být čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA vykládán v tom smyslu, že v případě, že je konkrétní záměr podle směrnice EIA povolován v několika etapách, stanoví plán, jehož kritéria a podmínky přímo tvoří základ pouze pro první povolení, rovněž rámec pro všechna další povolení nezbytná k uskutečnění záměru?“
20. V rámci písemné části řízení před Soudním dvorem předložily vyjádření ekologická organizace VIRUS, společnost ASFINAG, Rakouská republika a Evropská komise. Další dva spolky předložily písemná vyjádření, ve kterých se ztotožnily s argumentací ekologické organizace VIRUS, aniž se samy vyjádřily k věci samé. Soudní dvůr podle čl. 76 odst. 2 jednacího řádu rozhodl, že se nebude konat ústní část řízení, jelikož má za to, že již má dostatek informací.
IV. Právní analýza
21. Předmětem předběžných otázek je, zda stanovení trasových bodů spadá do věcné působnosti povinnosti provést posouzení podle směrnice SEA, protože stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů (viz oddíl A), a popřípadě zda tato povinnost byla použitelná i ratione temporis (viz oddíl B). Pokud existovala povinnost provést posouzení, vyvstává navazující otázka, zda neprovedení tohoto posouzení brání dalším povolením vyžadovaným v souvislosti s tímto záměrem (viz oddíl C).
A. První otázka: nutnost provést strategické posouzení vlivů stanovení trasových bodů na životní prostředí
22. Podstatou první otázky Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) je, zda změna trasových bodů ze dne 9. května 2006 spadala do věcné působnosti povinnosti provést strategické posouzení vlivů na životní prostředí.
23. Podle čl. 2 písm. a) směrnice SEA pojem plány a programy zahrnuje jejich změny, které připravuje úřad pro legislativní proces tak, aby mohly být přijaty parlamentem, a které jsou vyžadovány právními a správními předpisy.
24. Změny plánů a programů tedy mohou vyžadovat posouzení vlivů na životní prostředí(4). Splněny jsou i ostatní podmínky stanovené v tomto ustanovení. Změnu trasových bodů připravil úřad pro legislativní proces tak, aby mohla být přijata parlamentem. Je pravda, že sice není zřejmá povinnost provést danou změnu, nicméně podle Soudního dvora postačuje, že je její přijetí upraveno ustanoveními vnitrostátního práva, která určí orgány příslušné pro jejich přijímání a postup jejich přípravy(5). V případě sporné změny byl splněn i tento požadavek.
25. Podle čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů, které se připravují mimo jiné v odvětví dopravy a stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů uvedených v přílohách I a II směrnice EIA.
26. Je nesporné, že rychlostní silnice, která je předmětem sporu, spadá do odvětví dopravy a představuje záměr ve smyslu bodu 7 písm. b) přílohy I směrnice EIA.
27. Pochybnosti Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) se týkají spíše otázky, zda stanovení těchto trasových bodů již samo o sobě obsahuje pravidla týkající se obsahu, přípravy a realizace takového záměru, která jsou podrobná natolik, aby ho bylo možno považovat za rámec.
28. Podmínky, za kterých akt stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů, upřesnil Soudní dvůr. Za tímto účelem je třeba, aby stanovil pravidla a kontrolní postupy, které se použijí v dotčeném odvětví, a vymezil tak podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování a provádění jednoho nebo více záměrů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí(6). Tento výklad má zajistit posouzení vlivů na životní prostředí u předpisů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí(7). Pojem „podstatný soubor kritérií a podmínek“ tedy musí být chápán kvalitativně, a nikoli kvantitativně(8). Rozhodující tudíž není počet předpisů, nýbrž jaké dopady by mohly mít na životní prostředí.
29. Soudní dvůr z toho vyvodil, že rámec je stanoven, pokud dané opatření stanoví kritéria a podmínky s ohledem na místo, povahu, velikost a provozní podmínky těchto záměrů, nebo přidělení zdrojů v souvislosti s těmito záměry(9).
30. Naproti tomu obecně vymezený účel ochrany oblasti chráněné podle vnitrostátního práva, který v podstatě odpovídal zákonnému ustanovení o ochraně, podle názoru Soudního dvora tohoto prahu nedosáhl, jelikož mohl mít pouze určitý vliv na umístění záměrů, protože takové umístění je obtížnější uvnitř chráněné oblasti a naopak snazší mimo ni(10).
31. Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) má, a to zejména s ohledem na posledně uvedené závěry týkající se vymezování chráněných oblastí, pochybnosti o tom, zda stanovení trasových přechodů pro rychlostní silnici vymezuje dostatečně podstatný soubor kritérií a podmínek pro schvalování a provádění záměru. K trasovým bodům se zatím rovněž neváží konkrétní požadavky na schvalování a provádění záměru výstavby pozemní komunikace.
32. Podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce však trasové body vymezují koridor, v němž má daná pozemní komunikace vést. To je zásadní požadavek týkající se umístění. Další konkretizace záměru musí být provedena v rámci tohoto koridoru a musí být zaměřena na realizaci celkového záměru vymezeného trasovými body.
33. Výběr trasy rychlostní silnice má přitom největší potenciál, pokud jde o (nepříznivé) dopady tohoto záměru na životní prostředí. I když tyto dopady budou konkretizovány později, je mnohem důležitější, o jaký typ pozemní komunikace se jedná, kudy povede, a kde tedy dojde k jejím dopadům na životní prostředí.
34. Jak konstatuje sám Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud), daný záměr se mimo jiné dotýká biologické rozmanitosti, půdy a záboru ploch v oblasti, kudy povede trasa. Kromě toho pozemní komunikace ve svém okolí způsobují hluk a znečištění ovzduší. Vzhledem k tomu, že se jedná o rychlostní silnici, tedy o velký projekt se značným provozem, je třeba očekávat závažné nepříznivé dopady na životní prostředí.
35. Jak uznává i Rakousko, stanovení určitých trasových bodů v rámci záměru výstavby pozemní komunikace, které závazně umožňuje podat návrh na určení trasy pozemní komunikace v rámci konkrétního záměru, který je v budoucnu třeba předložit ke schválení, tedy stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů ve smyslu čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA.
36. Podle tvrzení Rakouska a společnosti ASFINAG však byla změna trasových bodů provedená v březnu 2006 oproti jejich původnímu stanovení natolik zanedbatelná, že nevyžadovala posouzení vlivů na životní prostředí.
37. V tomto ohledu je předně třeba poznamenat, že tato otázka není předmětem žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Je tudíž na Soudním dvoru, zda ji objasní, aby předkládajícímu soudu poskytl užitečnou odpověď(11).
38. Rakousko přesvědčivě tvrdí, že i změny vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, pokud z kvalitativního hlediska stanoví podstatný soubor kritérií a podmínek, které mohou mít významný vliv na životní prostředí(12). A contrario to vyplývá rovněž z čl. 3 odst. 3 směrnice SEA(13).
39. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce však není zřejmé, zda změněné trasové body mohou mít významný vliv na životní prostředí. Na jednu stranu se podle Rakouska a společnosti ASFINAG jedná pouze o změny redakční povahy. Podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud v jednom svém dřívějším rozhodnutí dospěl k obdobnému závěru(14). Na druhou stranu jsou však dotčeny nejen trasové body, ale i uzly, tedy napojení na jiné pozemní komunikace. Především se však trasový bod „Vídeň [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)]“, který byl podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vypuštěn, týká jednoho obzvláště citlivého aspektu dané pozemní komunikace. Záměr výstavby pozemní komunikace tam totiž křižuje Dunaj a národní park Donau-Auen. Zdá se, že vypuštění tohoto trasového bodu souvisí s významnými změnami v plánování tohoto křížení. Předkládající soud tudíž musí ověřit, zda dané změny mohou vést k významným dopadům na životní prostředí.
40. Pouze pro doplnění je třeba poznamenat, že právě toto křížení Dunaje v koridoru mezi trasovými body „uzel Schwechat (A 4) – uzel u Raasdorfu (A 23)“ by na první pohled mohlo mít významné dopady na lokality sítě Natura 2000. Jak již bylo uvedeno, nachází se tam národní park Donau-Auen (Wiener Teil) (AT1301000) a zřejmě je dotčena i lokalita Donau-Auen östlich von Wien (AT1204000 a AT1204V00). Pokud by změna trasových bodů ovlivnila dopady tohoto křížení, vyžadovala by tudíž v souladu s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích(15) posouzení důsledků pro tyto lokality z hlediska cílů jejich ochrany. V takovém případě by podle čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA muselo být při změně trasových bodů povinně provedeno posouzení vlivů na životní prostředí.
B. Druhá otázka: První formální přípravný akt
41. Vzhledem k tomu, že stanovení trasových bodů možná spadá do věcné působnosti povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, je třeba vyjasnit druhou otázku. Tato otázka se týká časové působnosti povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí.
42. Změny stanovení trasových bodů byly přijaty dne 9. května 2006, tedy po uplynutí lhůty pro provedení směrnice SEA dne 21. července 2004.
43. Společnost ASFINAG se však odvolává na to, že tyto změny trasových bodů byly již od zahajovacího jednání projektu, které se uskutečnilo dne 31. března 2003, konzultovány v rámci četných slyšení odborníků. Konkrétní rozhodnutí byla přijata zejména při jednání zúčastněných zemských vlád s „radou odborníků“, které se uskutečnilo dne 8. března 2004.
44. Toto tvrzení by mohlo bránit povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, jelikož tato povinnost se nevztahuje na všechny plány a programy přijaté po uplynutí lhůty pro provedení. Podle čl. 13 odst. 3 směrnice SEA je posouzení vlivů na životní prostředí nezbytné u plánů a programů, u nichž první formální přípravný akt následoval po uplynutí lhůty pro provedení. Pokud k prvnímu formálnímu přípravnému aktu došlo před tímto datem, podléhalo dané opatření uvedené povinnosti pouze v případě, že bylo přijato nebo předáno k legislativnímu procesu více než 24 měsíců poté. V projednávané věci tomu tak však není, protože změny byly provedeny již 9. května 2006, tedy dříve než 24 měsíců po uplynutí lhůty pro provedení.
45. Změny trasových bodů byly podle tvrzení společnosti ASFINAG připravovány při zahajovacím jednání projektu i následných slyšeních odborníků a jednání, které se uskutečnilo dne 8. března 2004.
46. Sporné však je, zda se přitom jednalo o „formální přípravné akty“. Žalobci v původním řízení takový akt spatřují až v ministerském návrhu změny trasových bodů z roku 2005.
47. Společnost ASFINAG svůj názor opírá o příručku Komise. Podle této příručky výraz „formální“ nutně neznamená, že příprava daného aktu musí být uložena vnitrostátními právními předpisy. Nic nevypovídá o právních účincích, které tomuto aktu přiznává vnitrostátní právo. Každý případ musí být posuzován individuálně. V této souvislosti je třeba zohlednit faktory, jako je povaha dotyčného aktu, povaha předchozích opatření a skutečnost, že cílem přechodného ustanovení je zajistit právní jistotu a řádnou správu věcí veřejných(16).
48. Tuto příručku lze sice při výkladu směrnice SEA zohlednit, avšak není závazná(17).
49. Uvedeným vyjádřením Komise je třeba přisvědčit v tom ohledu, že při výkladu pojmu „první formální přípravný akt“ má rozhodující význam právní jistota(18). Dokládá to historie vzniku čl. 13 odst. 3 směrnice SEA, použití výrazu „formální“, jakož i systematický kontext, v němž je tento výraz použit.
50. Článek 13 odst. 3 směrnice SEA odráží judikaturu Soudního dvora, ve které podobné přechodné ustanovení vyčetl z původní směrnice EIA(19). Soudní dvůr tehdy rozhodl, že povinnost provést v rámci povolovacího řízení posouzení vlivů na životní prostředí neexistuje, pokud datum podání formální žádosti předchází uplynutí lhůty pro provedení(20). Tento závěr odůvodnil tím, že směrnice se v široké míře týká záměrů většího rozsahu, jejichž uskutečnění velmi často vyžaduje mnoho času. Tato řízení jsou podle něj složitá již na vnitrostátní úrovni. Nebylo by vhodné, aby byla v případě, že byla formálně zahájena ještě před uplynutím lhůty pro provedení uvedené směrnice, ještě ztížena a zpožděna z důvodu specifických požadavků uložených touto směrnicí. V takovém případě by použitím směrnice EIA mohly být dotčeny již vzniklé situace(21). Normotvůrce následně obdobná přechodná ustanovení začlenil do některých(22), nikoli však do všech(23) následných změn směrnice EIA.
51. Soudní dvůr však odmítl za začátek povolovacího řízení uznat neformální kontakty a jednání, ke kterým mezi příslušným orgánem a oznamovatelem došlo před uplynutím lhůty pro provedení. Měl za to, že tyto kontakty nelze pro účely provádění dané směrnice použít jako spolehlivé kritérium pro určení data zahájení řízení. Je pravda, že se týkají obsahu a zamýšleného podání žádosti o povolení záměru. Jediným přípustným kritériem je však datum podání formální žádosti o povolení. Toto kritérium je v souladu se zásadou právní jistoty a je způsobilé zachovat užitečný účinek uvedené směrnice(24).
52. Již z důvodu, že čl. 13 odst. 3 směrnice SEA je zjevně inspirován touto judikaturou, musí mít formální přípravný akt ve smyslu tohoto ustanovení obdobnou povahu jako formální žádost, kterou se zahajuje povolovací řízení. Z důvodů právní jistoty a zamezení obcházení se musí jasná kritéria použít i na určení počátku uplatňování povinnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí.
53. Ostatní kritéria, která jsou relevantní pro použití čl. 13 odst. 3 směrnice SEA, tedy uplynutí lhůty pro provedení, doba 24 měsíců poté, jakož i přijetí plánu nebo programu, resp. jeho předání k legislativnímu procesu tuto povahu mají. Jedná se o jednoznačně určitelná data, která jsou obvykle zveřejněna. Proto by bylo nekonzistentní akceptovat méně přísné požadavky, pokud jde o poslední kritérium, tedy přípravný akt, který výslovně musí být „formální“ povahy.
54. Ve prospěch tohoto závěru hovoří rovněž čl. 2 písm. a) druhá odrážka směrnice SEA. Podle tohoto ustanovení jsou plány nebo programy podléhající posouzení vyžadovány právními a správními předpisy. Přijetí daného opatření je tudíž upraveno ustanoveními vnitrostátního práva, která určí orgány příslušné pro jejich přijímání, jakož i postup jejich přípravy(25). Bez takového určení se nejedná o plán nebo program, který by vyžadoval posouzení(26). Pokud je však určen postup přípravy, musí existovat rovněž přípravný akt, který tento postup formálně zahajuje.
55. První formální přípravný akt tudíž musí být součástí „formálního“ postupu. Takový postup zahrnuje určité fáze definované co do formy, zejména určitou první fázi, která jednoznačně vyznačuje začátek daného postupu.
56. Je na předkládajícím soudu, aby rozhodl, zda je některý z přípravných úkonů uvedených ve druhé otázce na základě těchto kritérií třeba považovat za formální přípravný akt.
57. V této souvislosti musí zejména ověřit, zda jsou tyto úkony podle použitelného vnitrostátního práva součástí formálního postupu přípravy změn trasových bodů v rámci záměru výstavby pozemní komunikace.
58. Aby se o takový postup jednalo, nepostačuje, že dotčené orgány jednají na právním základě a přípravné úkony v zásadě spadají do jejich působnosti. I orgány stanovené právními předpisy totiž mohou při plnění svých úkolů jednat neformálně.
59. Skutečnost, že změna trasových bodů byla stanovena v rámci legislativního procesu, hovoří spíše ve prospěch závěru, že pokud vnitrostátní právo pro tuto změnu nestanoví dřívější formální přípravné akty, je třeba za první formální přípravný akt považovat předložení legislativního návrhu.
60. První formální přípravný akt ve smyslu čl. 13 odst. 3 směrnice SEA tedy musí podle vnitrostátních právních a správních předpisů zahajovat postup přípravy dotyčného plánu nebo programu, který je v nich stanoven.
C. Třetí otázka: důsledky neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí
61. Podstatou třetí otázky Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) je, zda podle čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice SEA plán, jehož kritéria a podmínky přímo tvoří základ pouze pro první povolení záměru, který je podle směrnice EIA povolován v několika etapách, stanoví rovněž rámec pro všechna další povolení, která jsou nezbytná k uskutečnění záměru.
62. Cílem této otázky je vyjasnit, zda mají pochybení při uplatňování směrnice SEA, pokud jde o změnu trasových bodů, dopad rovněž na zákonnost vodoprávních povolení dotčených ve věci v původním řízení.
63. Tato povolení představují poslední etapu z řady rozhodnutí, která jsou všechna nezbytná pro umožnění výstavby dané pozemní komunikace. Nejprve rakouský parlament zákonem stanovil, resp. změnil trasové body, následně rakouský ministr dopravy v povolení EIA ze dne 26. března 2015 ve znění rozhodnutí Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) ze dne 18. května 2018 určil přesnou trasu a jako poslední krok dvě rakouské spolkové země pro daný záměr udělily vodoprávní povolení.
64. Předběžná otázka se tedy týká toho, zda žaloba proti těmto posledním povolením může kvůli pochybení, k němuž došlo v první etapě, vyvolat „dominový efekt“, který zabrání použití všech rozhodnutí doposud vydaných ve prospěch daného záměru.
65. Východiskem pro odpověď na tuto otázku je zásada loajální spolupráce zakotvená v čl. 4 odst. 3 SEU. Podle této zásady jsou členské státy povinny odstranit důsledky porušení unijního práva(27). Pokud směrnice SEA nebyla dodržena z důvodu, že plán nebo program nebyl podroben strategickému posouzení vlivů na životní prostředí, které je podle ní nezbytné, musí být plán nebo program pozastaven nebo zrušen(28), aby bylo možné provést posouzení(29).
66. Soudní dvůr v návaznosti na to rozhodl, že vnitrostátní soudy musí přijmout opatření stanovená vnitrostátním právem, která jsou způsobilá zabránit tomu, aby takový plán nebo program, včetně záměrů, které mají být uskutečněny v rámci tohoto programu, mohly být realizovány navzdory neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí(30). Z toho vyvodil, že vnitrostátní soudy jsou v zásadě povinny zrušit či pozastavit povolení udělené na základě plánu nebo programu, který byl sám přijat v rozporu s povinností provést posouzení vlivů na životní prostředí(31).
67. Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) uvádí, že podle rakouského práva se vodoprávní povolení nezakládají přímo na stanovení trasových bodů. Tyto body jsou pouze základem pro povolení EIA. Na tomto pravomocném rozhodnutí již vodoprávní povolení nemohou nic změnit.
68. Tímto směrem se ubírá rovněž argument společnosti ASFINAG, že Soudní dvůr v rozsudku týkajícím se záměru umístění větrných elektráren v Aalteru a Nevele požadoval pouze zrušení povolení vydaného na základě dotyčného plánu nebo programu(32). Úvahy uvedené v tomto rozsudku jsou nicméně odůvodněny skutkovými okolnostmi, na kterých byl založen a které se skutečně týkaly povolení uděleného na základě dotyčné plánu nebo programu.
69. Přístup zvolený Soudním dvorem však zachází mnohem dále. Nezaměřuje se striktně na skutečnost, zda je plán nebo program přijatý v rozporu se směrnicí SEA podle vnitrostátního práva právním základem rozhodnutí, které umožňuje realizaci plánu nebo programu. Soudní dvůr naopak vyžaduje, aby soudy přijaly opatření, která jsou způsobilá zabránit realizaci plánu nebo programu(33).
70. Cílem je účinně zajistit skutečné odstranění důsledků pochybení při přijímání plánu nebo programu. Příslušným orgánům se buď zabrání v realizaci plánu nebo programu, nebo před jeho realizací odstraní pochybení tím, že dodatečně provedou posouzení vlivů na životní prostředí(34).
71. Vodoprávní povolení, která jsou předmětem sporu v původním řízení, jsou nezbytná k provedení plánu, který spočívá ve stanovení trasových bodů, tedy vybudovat rychlostní silnici. To je dokonce jejich jediný účel. Pochybení při přijímání tohoto plánu tudíž vede ke změně „podstatných okolností“, na kterých byla založena vodoprávní povolení. Zrušení nebo pozastavení daných povolení by zároveň bylo způsobilé zabránit realizaci plánu.
72. Na povolení, která sice spadají do oblasti působnosti plánu nebo programu, avšak jejich účelem není jeho provedení, by zřejmě bylo třeba pohlížet jinak. V projednávané věci se však touto otázkou není třeba zabývat.
73. Na rozdíl od toho, co tvrdí společnost ASFINAG, nebrání právní moc povolení EIA povinnosti zrušit nebo pozastavit vodoprávní povolení. Posledně uvedená povolení totiž dosud nenabyla právní moci, zatímco povolení EIA, které je pravomocné, by jejich zrušením nebo pozastavením nebylo přímo dotčeno.
74. Pouze pro úplnost je třeba poznamenat, že povinnost zrušit nebo pozastavit navazující rozhodnutí nezbytná k provedení záměru může zaniknout. Podmínkou je napravení pochybení, k němuž došlo při přijímání plánu nebo programu, následným posouzením. Toto posouzení by muselo pokrývat všechny oblasti, které měly být rovněž předmětem posouzení vlivů plánu nebo programu, v tomto případě tedy změny trasových bodů, na životní prostředí(35).
75. Společnost ASFINAG a Rakousko Soudnímu dvoru sdělily, že v mezidobí k takovému posouzení skutečně došlo. Kromě toho by v projednávané věci mohlo přicházet v úvahu posouzení vlivů na životní prostředí, které bylo podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce provedeno v souvislosti s povolením EIA ze dne 26. března 2015(36). Rakousko mimoto zmiňuje posouzení vlivů na životní prostředí, které s odkazem na směrnici SEA v letech 2001 až 2003 dobrovolně provedlo město Vídeň. O tom, zda některé z těchto posouzení splňovalo požadavky stanovené ve směrnici SEA, musí rozhodnout předkládající soud.
76. S výhradou napravení pochybení tedy vnitrostátní soudy musí přijmout opatření stanovená jejich vnitrostátním právem, která jsou způsobilá účinně zabránit tomu, aby plán nebo program, včetně záměrů, které mají být uskutečněny v rámci tohoto programu, mohly být realizovány navzdory neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí, které je podle směrnice SEA nezbytné. Za tímto účelem popřípadě musí zrušit nebo pozastavit navazující rozhodnutí týkající se provedení plánu nebo programu, i když tento plán nebo program striktně vzato nebyl právním základem ani podmínkou pro vydání těchto rozhodnutí.
V. Závěry
77. Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Rakousko) odpověděl takto:
„1) Stanovení určitých trasových bodů v rámci záměru výstavby pozemní komunikace, které závazně umožňuje podat návrh na určení trasy pozemní komunikace v rámci konkrétního záměru, který je v budoucnu třeba předložit ke schválení, stanoví rámec pro budoucí schvalování záměrů ve smyslu čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí.
2) První formální přípravný akt ve smyslu čl. 13 odst. 3 směrnice 2001/42 musí podle vnitrostátních právních a správních předpisů zahajovat postup přípravy dotyčného plánu nebo programu, který je v nich stanoven.
3) S výhradou napravení pochybení musí vnitrostátní soudy přijmout opatření stanovená vnitrostátním právem, která jsou způsobilá účinně zabránit tomu, aby plán nebo program, včetně záměrů, které mají být uskutečněny v rámci tohoto plánu nebo programu, mohly být realizovány navzdory neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí, které je podle směrnice 2001/42 nezbytné. Za tímto účelem popřípadě musí zrušit nebo pozastavit navazující rozhodnutí týkající se provedení plánu nebo programu, i když tento plán nebo program striktně vzato nebyl právním základem ani podmínkou pro vydání těchto rozhodnutí.“
1 Původní jazyk: němčina.
2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (Úř. věst. 2001, L 197, s. 30; Zvl. vyd. 15/06, s. 157).
3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1) naposledy pozměněná směrnicí 2014/52/EU (Úř. věst. 2014, L 124, s. 1).
4 Rozsudky ze dne 22. března 2012, Inter-Environnement Bruxelles a další (C‑567/10, EU:C:2012:159, body 36 až 43), ze dne 10. září 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, bod 44), a ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalteru a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 43).
5 Rozsudek ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalteru a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 52).
6 Rozsudky ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalter a v Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, body 67 a 68) a ze dne 22. února 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, bod 60).
7 Rozsudky ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalter a v Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 68) a ze dne 22. února 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, body 60 a 61).
8 Rozsudky ze dne 7. června 2018, Inter-Environnement Bruxelles a další (C‑671/16, EU:C:2018:403, bod 55), jakož i ze dne Thybaut a další (C‑160/17, EU:C:2018:401, bod 55), a ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalteru a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 70).
9 Rozsudek ze dne 22. února 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, bod 62).
10 Rozsudek ze dne 22. února 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, body 66 až 69).
11 Viz rozsudky ze dne 12. prosince 1990, SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459, bod 8), ze dne 18. prosince 2014, Centre public d'action sociale d'Ottignies-Louvain-La-Neuve (C‑562/13, EU:C:2014:2453, bod 37), a ze dne 16. dubna 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, bod 20).
12 Rozsudky ze dne 8. května 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus a další (C‑305/18, EU:C:2019:384, bod 52), a ze dne 12. června 2019, CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, bod 71).
13 Rozsudek ze dne 9. března 2023, An Bord Pleanála další (Oblast St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, bod 40).
14 Podle bodu 9 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se jedná o rozsudek Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) ze dne 18. května 2018.
15 Směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102).
16 Uplatňování směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (2003), bod 3.65.
17 Viz rozsudek ze dne 22. února 2024, PO a Moesgaard Meat 2012 (C‑311/22, EU:C:2024:145, bod 55).
18 Viz již mé stanovisko ve věci Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias a další (C‑43/10, EU:C:2011:651, bod 162).
19 Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 1985, L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01 s. 248).
20 Rozsudek ze dne 18. června 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, bod 23).
21 Rozsudek ze dne 18. června 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, bod 24).
22 Článek 3 odst. 2 směrnice Rady 97/11/ES ze dne 3. března 1997 (Úř. věst. 1997, L 73, s. 5; Zvl. vyd. 15/03, s. 151) a článek 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014 (Úř. věst. 2014, L 124, s. 1).
23 V tomto ohledu rozsudek ze dne 7. listopadu 2013, Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712, body 21 až 31).
24 Rozsudek ze dne 11. srpna 1995, Komise v. Německo (Großkrotzenburg) (C‑431/92, EU:C:1995:260, bod 32).
25 Rozsudky ze dne 22. března 2012, Inter-Environnement Bruxelles a další (C‑567/10, EU:C:2012:159, bod 31), a ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalteru a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 52).
26 Rozsudek ze dne 4. října 2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C‑727/22, EU:C:2024:825, body 29 a 32).
27 Rozsudky ze dne 28. února 2012, Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, bod 43), a ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalteru a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 83).
28 Rozsudek ze dne 28. února 2012, Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, bod 46).
29 Rozsudek ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalteru a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 83).
30 Rozsudek ze dne 28. února 2012, Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, bod 47).
31 Rozsudek ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalteru a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, body 83, 88 a 89).
32 Rozsudek ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalteru a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 88).
33 Rozsudek ze dne 28. února 2012, Inter-Environnement Wallonie a Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, bod 47).
34 Rozsudek ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalteru a Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, bod 83).
35 Rozsudky ze dne 22. září 2011, Valčiukienė a další (C‑295/10, EU:C:2011:608, bod 62), a ze dne 10. září 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, bod 58).
36 Viz bod 12 výše.