null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 11. června 2026(1)
Věc C‑391/25
Land Niedersachsen,
Land Nordrhein-Westfalen
proti
Deutsche Umwelthilfe e.V.
za účasti
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo)]
„ Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Činnost Unie v oblasti vodní politiky – Směrnice 2000/60/ES – Podzemní voda – Článek 13 – Plán povodí – Článek 4 – Environmentální cíle – Prodloužení lhůt pro plnění cílů – Podmínky stanovení v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) – Povinnost uvést odůvodnění – Nedodržení – Právní následky“
I. Úvod
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud, Německo) se týká výkladu čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky(2).
2. Konkrétně se předkládající soud v podstatě ptá, zda tato ustanovení, která stanoví určitý počet podmínek, za nichž může být prodloužena lhůta za účelem postupného dosahování environmentálních cílů pro vodní útvary, musí být vykládána v tom smyslu, že nedostatečné odůvodnění a vysvětlení může způsobit neplatnost takového prodloužení lhůty, tak jak je stanoveno v plánu povodí přijatém na základě výše uvedené směrnice za účelem dosažení nezbytného zlepšení stavu několika útvarů podzemních vod spadajících do této oblasti povodí.
3. Tato otázka byla položena v rámci opravného prostředku „Revision“ podaného u Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) spolkovými zeměmi Dolní Sasko a Severní Porýní-Vestfálsko (dále jen „spolkové země“) proti rozhodnutí Oberverwaltungsgericht (Nejvyšší správní soud, Německo), kterým bylo vyhověno žalobě podané společností Deutsche Umwelthilfe eV proti těmto spolkovým zemím z důvodu, že dostatečně nevysvětlily důvody prodloužení lhůty za účelem dosažení nezbytného zlepšení stavu několika útvarů podzemních vod nacházejících se v německé části oblasti povodí Emže.
4. V projednávané věci Soudní dvůr poprvé podá výklad podmínek stanovených v čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60 a upřesní prostor pro uvážení příslušných vnitrostátních orgánů při rozhodování o prodloužení lhůty pro dosažení environmentálních cílů stanovených touto směrnicí, zejména cíle zlepšení stavu vodních útvarů. Tato problematika má zvláštní citlivost s ohledem na nároky kladené na vodní zdroje a na počet útvarů povrchových a podzemních vod, u nichž byl v Evropské unii odložen termín pro dosažení cílů(3).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2000/60
5. Body 25, 26 a 30 odůvodnění směrnice 2000/60 stanoví:
„(25) Má být stanovena obecná definice stavu vod, pokud jde o jejich jakost, a ve vztahu k účelům ochrany životního prostředí i definice množství. Mají být stanoveny environmentální cíle k tomu, aby bylo dosaženo dobrého stavu povrchových a podzemních vod v celém Společenství a na úrovni Společenství zabráněno zhoršování stavu vod.
(26) Členské státy mají usilovat o dosažení přinejmenším dobrého stavu vod prostřednictvím stanovení a zavedení nezbytných opatření v rámci integrovaných programů opatření, a to s ohledem na stávající požadavky Společenství. Pokud dobrý stav vody již existuje, má být udržován. U podzemních vod má být navíc v rámci požadavku dobrého stavu identifikován a zvrácen jakýkoli významný a trvalý vzestupný trend koncentrace kterékoli znečišťující látky.
[...]
(30) K zajištění plného a důsledného provedení této směrnice má být jakékoli prodloužení lhůty podloženo odpovídajícími, jasnými a průhlednými kritérii a zdůvodněno členskými státy v plánech povodí.“
6. Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Účel“, zní:
„Účelem této směrnice je stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který:
a) zabrání dalšímu zhoršování a ochrání a zlepší stav vodních ekosystémů a s ohledem na jejich potřebu vody, suchozemských ekosystémů a mokřadů, které přímo závisejí na vodních ekosystémech;
[...]
c) usiluje o zvýšenou ochranu a zlepšení vodního prostředí, mimo jiné též prostřednictvím specifických opatření pro cílené snižování vypouštění, emisí a úniků prioritních látek a zastavení nebo postupné odstranění vypouštění, emisí a úniků prioritních nebezpečných látek;
d) zajistí cílené snižování znečišťování podzemních vod a zabrání jejich dalšímu znečišťování a
[...]“
7. Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Environmentální cíle“, stanoví:
„1. Při uskutečňování programů opatření uvedených v plánech povodí:
[...]
b) pro podzemní vody
[...]
ii) členské státy zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů podzemních vod a zajišťují vyvážený stav mezi odběrem podzemních vod a jejich doplňováním s cílem dosáhnout dobrého stavu podzemních vod nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, v souladu s přílohou V, s výhradou prodloužení lhůty podle odstavce 4 a uplatnění odstavců 5, 6 a 7, aniž je dotčen odstavec 8 tohoto článku a s výhradou čl. 11 odst. 3 písm. j);“
[...]
4. Lhůty stanovené podle odstavce 1 mohou být prodlouženy za účelem postupného dosahování cílů pro vodní útvary za předpokladu, že se neprojeví další zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru, a to při splnění všech následujících podmínek:
a) členské státy dojdou k závěru, že všech potřebných zlepšení stavu vodních útvarů nelze rozumně dosáhnout ve lhůtách uvedených ve zmíněném odstavci, a to nejméně z jednoho z těchto uvedených důvodů:
i) míra požadovaného zlepšení může být z důvodů technické proveditelnosti dosažena pouze postupnými kroky, které lhůty přesahují;
ii) dosažení odpovídajícího zlepšení v rámci dané lhůty by bylo neúměrně nákladné;
iii) přírodní podmínky nedovolují včasné zlepšení stavu daného vodního útvaru;
b) prodloužení lhůty a jeho důvody se jmenovitě uvedou a vysvětlí v plánu povodí požadovaném podle článku 13;
c) prodloužení lhůty se omezí na období maximálně dvou následných aktualizací plánu povodí s výjimkou případů, kdy přírodní podmínky jsou takové, že stanovených cílů nemůže být v těchto obdobích dosaženo;
d) souhrn opatření požadovaných podle článku 11, která jsou považována za nezbytná k postupnému dosažení požadovaného stavu vodního útvaru v prodloužené lhůtě, důvody jakéhokoli významného zpoždění funkčnosti těchto opatření a očekávaný časový plán jejich provedení jsou uvedeny v plánu povodí. Přehled provádění těchto opatření a souhrn všech dodatečných opatření tvoří součást aktualizovaného plánu povodí.
[...]
7. Členské státy neporuší tuto směrnici, pokud:
– nedosažení dobrého stavu podzemních vod, dobrého ekologického stavu nebo případně dobrého ekologického potenciálu nebo neúspěch při předcházení zhoršování stavu útvaru povrchové nebo podzemní vody jsou důsledkem nových změn fyzikálních poměrů v útvaru povrchové vody nebo změn hladin útvarů podzemních vod, nebo
– neúspěch při zamezení zhoršování stavu útvaru povrchové vody z velmi dobrého na dobrý je důsledkem nových trvalých činností, které souvisejí s lidským rozvojem, a
– jsou-li splněny všechny následující podmínky:
[...]
b) důvody těchto změn nebo úprav jsou výslovně uvedeny a vysvětleny v plánu povodí požadovaném podle článku 13 a dané cíle se každých šest let přezkoumávají;
[...]“
8. Článek 11 uvedené směrnice, nadepsaný „Program opatření“, stanoví:
„1. Každý členský stát [...] k dosažení cílů stanovených podle článku 4 zajistí, aby byl pro každou oblast povodí nebo část mezinárodní oblasti povodí ležící na jeho území vypracován program opatření. Tyto programy mohou odkazovat na opatření, která vyplývají z právních předpisů přijatých na vnitrostátní úrovni a pokrývají celé území členského státu. Členský stát může případně přijmout opatření uplatňovaná pro všechny oblasti povodí nebo pro všechny části mezinárodních oblastí povodí ležící na jeho území.
2. Každý program opatření musí zahrnovat ‚základní‘ opatření uvedená dále v odstavci 3, a je-li to nutné, i ‚doplňující‘ opatření.
[...]“
9. Článek 13 směrnice 2000/60, nadepsaný „Plány povodí“, stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby byl pro každou oblast povodí ležící zcela na jejich území zpracován plán povodí.
2. V případě mezinárodní oblasti povodí zcela ležící na území Společenství zabezpečí členské státy koordinaci s cílem vypracování jednotného mezinárodního plánu povodí. Pokud takový mezinárodní plán povodí není zpracován, členské státy zpracují k dosažení cílů této směrnice plány povodí, které zahrnou přinejmenším ty části mezinárodní oblasti povodí, jež leží na jejich území.
[...]
6. Plány povodí se zveřejní nejpozději do devíti let ode dne vstupu této směrnice v platnost.
7. Plány povodí budou přezkoumány a aktualizovány nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost a následně po každých šesti letech.“
10. Příloha V této směrnice obsahuje oddíl 2.3.2 nazvaný „Definice dobrého chemického stavu podzemních vod“, jehož tabulka pod nadpisem „Všeobecné“ stanoví zejména, že „[c]hemické složení útvaru podzemní vody je takové, že koncentrace znečišťujících látek [...] nepřesahují normy kvality uplatnitelné podle jiných příslušných právních předpisů Společenství podle článku 17 [...]“.
11. Podle článku 25 uvedené směrnice, nadepsaného „Vstup v platnost“, vstoupila tato směrnice v platnost dnem zveřejnění v Úředním věstníku Evropských společenství.
Směrnice 2006/118/ES
12. Článek 1 směrnice 2006/118/ES(4), nadepsaný „Účel“, v odst. 1 písm. a) stanoví:
„Tato směrnice stanoví specifická opatření uvedená v čl. 17 odst. 1 a 2 směrnice 2000/60/ES s cílem zajistit předcházení a kontrolu znečišťování podzemních vod. K těmto opatřením patří zejména
a) kritéria pro hodnocení dobrého chemického stavu podzemních vod“.
13. Článek 3 směrnice 2006/118, nazvaný „Kritéria pro hodnocení chemického stavu podzemních vod“, v odst. 1 písm. a) stanoví, že „[P]ro účely hodnocení chemického stavu útvaru nebo skupiny útvarů podzemních vod podle oddílu 2.3 přílohy V směrnice 2000/60/ES používají členské státy tato kritéria: a) normy jakosti podzemní vody uvedené v příloze I [...]“
14. Příloha I směrnice 2006/118, nazvaná „Normy jakosti podzemní vody“, obsahuje bod 1, který stanoví normu jakosti pro znečišťující látku „dusičnany“ na „50 mg/l“.
Vnitrostátní právo
15. Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (vodohospodářský zákon) ze dne 31. července 2009 (dále jen „WHG“)(5) ve znění použitelném na spor v původním řízení(6) provádí směrnici 2000/60 do německého práva.
16. Článek 5 odst. 1 Verordnung zum Schutz des Grundwassers (nařízení o ochraně podzemních vod“) ze dne 9. listopadu 2010 (dále jen „GrwV)(7) naposledy pozměněného nařízením ze dne 12. října 2022(8) ve spojení s řádkem 1 přílohy II GrwV provádí směrnici 2006/118 do německého práva a stanoví normu jakosti pro znečišťující látku „dusičnany (NO3)“ na „50 mg/l“.
Spor v původním řízení, předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem
17. Povodí řeky Emže má rozlohu přibližně 18 000 km2. Ačkoli se převážná část toho povodí nachází na německém území, z toho přibližně 70 % v Dolním Sasku a 30 % v Severním Porýní-Vestfálsku, část se nachází na nizozemském území a další část, region Emže-Dollart, v ústí Emže, které je společně spravováno Německem a Nizozemskem. Toto povodí kromě toho zahrnuje 42 útvarů podzemních vod, z nichž se 40 nachází na německém území.
18. Dotčené spolkové země uzavřely za účelem zajištění správy německé části oblasti povodí Emže v roce 2007 „Verwaltungsvereinbarung über die Bildung einer Flussgebietsgemeinschaft Ems zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in der Flussgebietseinheit Ems“ (správní ujednání o zřízení společenství pro správu povodí Emže k provedení [směrnice 2000/60] v oblasti povodí Emže). Za účelem dosažení environmentálních cílů stanovených pro tuto oblast povodí byly v roce 2009 zveřejněny mezinárodní plán povodí a vnitrostátní program opatření na plánovací období let 2010 až 2015, které byly aktualizovány pro plánovací období 2015 až 2021 a 2021 až 2027.
19. Podle mezinárodního plánu povodí na roky 2021 až 2027 byla na počátku tohoto období prahová hodnota použitelná pro dusičnany překročena ve 13 z celkem 40 útvarů podzemních vod nacházejících se na německém území. U těchto vodních útvarů se příslušné orgány odvolávaly na prodloužení lhůt v tomto mezinárodním plánu povodí, který v podstatě stanovil, že z důvodu „zpoždění při obnově kvality vod“ by cílů dobrého chemického stavu mělo být dosaženo až „po roce 2045“.
20. Dne 20. listopadu 2019 podalo Deutsche Umwelthilfe, uznané sdružení na ochranu životního prostředí, odvolání k Oberverwaltungsgericht (Nejvyšší správní soud), v němž tvrdilo, že spolkové země správně neprovedly povinnosti, které mají v oblasti povodí Emže. Konkrétně tyto spolkové země údajně při vypracování akčního programu nepřijaly opatření nezbytná k dosažení environmentálních cílů pro podzemní vody, jak stanoví čl. 4 odst. 1 písm. b) směrnice 2000/60. Mezi tyto cíle patří zejména zajištění dobrého chemického stavu podzemních vod, pokud jde o dusičnany (dále jen „povinnost zlepšení“), zabránění jejich zhoršování a změnu jakéhokoli významného a trvalého vzestupného trendu, pokud jde o koncentraci dusičnanů.
21. Oberverwaltungsgericht (Nejvyšší správní soud) odvolání vyhověl. Pokud jde o povinnost zlepšení, tento soud rozhodl, že spolkové země dostatečně nevysvětlily důvody pro prodloužení lhůty pro dosažení vodohospodářských cílů(9). Podle tohoto soudu má požadavek na odůvodnění „zásadní význam“(10), takže nedostatečné odůvodnění způsobuje neplatnost prodloužení lhůty a brání dosažení příslušných vodohospodářských cílů.
22. Spolkové země podaly u Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud), který je předkládajícím soudem, opravný prostředek „Revision“. Na podporu tohoto opravného prostředku uvádějí, že prodloužení lhůty a jeho důvody měly být uvedeny pro každý vodní útvar v přílohách mezinárodního plánu povodí. Kromě toho podle jejich názoru nedostatečné uvedení důvodů v tomto plánu povodí nemá za následek neplatnost provedených prodloužení lhůt.
23. Pokud jde o tuto poslední právní otázku týkající se neplatnosti, předkládající soud má pochybnosti o výkladu požadavků unijního práva.
24. Tento soud má v první řadě za to, že v projednávané věci prodloužení lhůt stanovené v mezinárodním plánu povodí Emže nesplňuje požadavky stanovené v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60.
25. Na jedné straně, pokud jde o čl. 4 odst. 4 písm. b) této směrnice, který stanoví, že prodloužení lhůty a důvody tohoto prodloužení musí být výslovně uvedeny a vysvětleny v plánu povodí, uvedený soud konstatuje, že ačkoli německý zákonodárce tuto formulaci do WHG nezahrnul, musí být § 83 odst. 2 druhá věta bod 2 WHG vykládán v souladu s tímto čl. 4 odst. 4 písm. b) s přihlédnutím k požadavkům, které stanoví. V tomto ohledu tentýž soud připomíná, že ze znění tohoto ustanovení ve spojení s návětím čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60, v němž se stanoví, že každé prodloužení lhůty se musí týkat „dotčeného vodního útvaru“, vyplývá, že pokud se členský stát odvolává na důvod prodloužení lhůty z důvodu „přírodních podmínek“ ve smyslu čl. 4 odst. 4 písm. a) bodu iii) uvedené směrnice, musí pro každý vodní útvar uvést povahu těchto podmínek a příčinné souvislosti vedoucí k tomu, že nelze dodržet zákonem stanovenou lhůtu pro dosažení prahové hodnoty. Poskytnuté odůvodnění a vysvětlení musí být srozumitelné a zároveň musí umožnit ověření. Pokud jde v tomto ohledu o omezení administrativní zátěže, má předkládající soud za to, že je možné odkázat na dokumenty zpřístupněné prostřednictvím internetového odkazu. V této souvislosti rovněž není vyloučeno, že poskytnuté odůvodnění se u několika vodních útvarů bude shodovat. V takovém případě však členský stát musí jasně upřesnit, že a proč se v případě určitého většího počtu vodních útvarů, které je třeba výslovně uvést, vyskytují stejné poměry a příčinné souvislosti. Tyto poměry umožňují veřejnosti a Evropské komisi pochopit okolnosti prodloužení lhůty, aniž by bylo nutné využívat další zdroje.
26. V projednávané věci se tento soud domnívá, že mezinárodní plán povodí na roky 2021 až 2027 neobsahuje v dostatečném rozsahu informace požadované čl. 4 odst. 4 písm. b) směrnice 2000/60. Je pravda, že v jeho příloze 4.2 je formou tabulky uvedeno posouzení jednotlivých vodních útvarů. Kromě kódu „10-0-N1“, který podle legendy označuje „dobu zpoždění při obnově kvality vod“, je možné pochopit, že spolkové země v souvislosti s každým ze 13 uvedených vodních útvarů odkazují na důvod prodloužení lhůty stanovený v § 29 odst. 2 první větě bodě 1 WHG, který se týká „přírodních podmínek“. Ve výše uvedené tabulce je rovněž uvedeno datum, do kterého se očekává, že bude cíle dosaženo, tj. „po roce 2045“. Mezinárodní plán povodí na roky 2021 až 2027 však neobsahuje žádné další vysvětlení týkající se jednotlivých vodních útvarů ohledně okolností, které odůvodňují prodloužení lhůty.
27. Na druhé straně, pokud jde o čl. 4 odst. 4 písm. d) směrnice 2000/60, který ukládá povinnost zahrnout do plánu povodí souhrn opatření nezbytných k dosažení cílů, uvést důvody jakéhokoli významného zpoždění při provádění těchto opatření a stanovit časový plán provádění nezbytných opatření, těmto požadavkům podle předkládajícího soudu v projednávané věci zjevně nevyhovuje pouhá zmínka o roce, v němž má být cíle dosaženo („po roce 2045“), a to zejména proto, že toto uvedení roku, jemuž předchází předložka „po“, je obzvláště nepřesné. Tyto informace jsou nedostatečné i proto, že nejsou uvedeny pro každý vodní útvar zvlášť, což je v rozporu s požadavky výše uvedeného ustanovení.
28. Na druhém místě, pokud jde o právní důsledky vyplývající z nedodržení podmínek stanovených v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60, tento soud vyjadřuje vážné pochybnosti o stanovisku, které dříve zaujal jiný senát Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) v rozsudku ze dne 2. listopadu 2017. Podle argumentace uvedené v tomto rozsudku by bylo možné s ohledem na strukturu směrnice 2000/60 a její provedení do německého práva na jedné straně odlišit hmotněprávní podmínky stanovené v § 29 odst. 2 až 4 WHG od podmínek týkajících se odůvodnění prodloužení lhůty a souhrnu a časového plánu opatření nezbytných k dosažení environmentálních cílů v takto prodloužené lhůtě, které jsou stanoveny v § 83 odst. 2 druhé větě bodě 2 WHG, a na druhé straně dospět k závěru, že nedodržení posledně uvedených podmínek nezpůsobilo neplatnost prodloužení lhůty. V tomto ohledu předkládající soud připomíná, že čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60 výslovně nestanoví, že by prodloužení lhůty bylo neplatné v případě nedodržení podmínek v něm stanovených, a že Soudní dvůr dosud neměl příležitost o této otázce rozhodnout.
29. Za těchto podmínek se Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 4 odst. 4 [směrnice 2000/60] vykládán v tom smyslu, že prodloužení lhůty pro dosažení vodohospodářských cílů stanovené v programu opatření je neplatné, pokud informace uvedené v [mezinárodním] plánu povodí nesplňují požadavky na uvedení a vysvětlení důvodů stanovené v čl. 4 odst. 4 písm. b) [této] směrnice [...] nebo požadavky na souhrn opatření požadovaných podle článku 11, která jsou považována za nezbytná k postupnému dosažení požadovaného stavu vodního útvaru v prodloužené lhůtě, důvody jakéhokoli významného zpoždění funkčnosti těchto opatření a očekávaný časový plán jejich provedení, uvedené v čl. 4 odst. 4 písm. d) této směrnice?“
30. Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru spolkové země, sdružení Deutsche Umwelthilfe, polská a norská vláda, Kontrolní úřad Evropského sdružení volného obchodu (ESVO) a Komise.
Analýza
31. Předběžnou otázkou se předkládající soud v podstatě ptá, zda musí být čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60 vykládán v tom smyslu, že prodloužení lhůty stanovené v plánu povodí, které nesplňuje podmínky stanovené v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) této směrnice, má za následek neplatnost tohoto prodloužení lhůty.
32. Vzhledem k technické povaze této oblasti práva je třeba uvést několik úvodních poznámek.
Úvodní poznámky
33. Především bych rád připomenul, že směrnice 2000/60 je rámcovou směrnicí, která stanoví společné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření k ochraně vodních zdrojů. Zajišťuje koordinaci a integraci vodohospodářských politik a zároveň v dlouhodobém horizontu vytváří základy pro rozvoj obecných zásad a struktur, které mají zaručit ochranu a udržitelné využívání vodních zdrojů v rámci Unie(11). Tyto zásady a tento rámec pak musí členské státy uvést do praxe přijetím konkrétních opatření v souladu se lhůtami stanovenými touto směrnicí(12).
34. Účelem směrnice 2000/60 je podle jejího čl. 1 prvního pododstavce písm. a) stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který zabrání dalšímu zhoršování a ochrání a zlepší stav vodních ekosystémů a suchozemských ekosystémů, které přímo závisejí na vodních ekosystémech(13). S ohledem na tuto skutečnost je cílem této směrnice dosáhnout koordinovaným postupem „dobrého stavu“ všech vod v Unii, včetně podzemních vod, které jsou předmětem sporu v původním řízení.
35. V této souvislosti jsou environmentální cíle, kterých mají členské státy dosáhnout, upřesněny v článku 4 směrnice 2000/60(14). Odstavec 1 tohoto článku totiž stanoví environmentální cíle, kterých jsou členské státy povinny dosáhnout při uskutečňování programů opatření uvedených v plánech povodí pro povrchové vody, podzemní vody a chráněné oblasti.
36. Pokud jde o podzemní vody – a pouze o ně se v projednávané věci jedná(15), jsou environmentální cíle, kterých mají členské státy dosáhnout, stanoveny v čl. 4 odst. 1 písm. b) této směrnice, který ukládá dvě odlišné, ale vnitřně propojené povinnosti. Zaprvé podle bodu i) tohoto ustanovení provedou členské státy nezbytná opatření k zamezení nebo omezení vstupů znečišťujících látek do podzemních vod a k zamezení zhoršení stavu všech útvarů podzemních vod (povinnost zamezit zhoršení)(16). Zadruhé na základě bodů ii) a iii) zajistí členské státy ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů podzemních vod a provedou nezbytná opatření za účelem účinného snížení znečišťování podzemních vod s cílem dosáhnout dobrého stavu nejpozději na konci roku 2015 (povinnost zlepšení)(17).
37. Povinnost zajistit zlepšení i povinnost zamezit zhoršení stavu vodních útvarů směřují k dosažení kvalitativního cíle sledovaného unijním normotvůrcem, a to dosáhnout koordinovaným postupem „dobrého stavu“ všech povrchových a podzemních vod v Unii do roku 2015(18). V projednávané věci je nesporné, že se jedná pouze o tuto povinnost zlepšení(19).
38. V tomto ohledu čl. 4 odst. 1 písm. b) bod ii) směrnice 2000/60 stanoví, že členské státy zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů podzemních vod a zajišťují vyvážený stav mezi odběrem podzemních vod a jejich doplňováním s cílem dosáhnout dobrého stavu podzemních vod nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, v souladu s přílohou V(20). Tohoto cíle tedy mělo být v zásadě dosaženo nejpozději do 22. prosince 2015.
39. V souladu s čl. 4 odst. 1 písm. b) směrnice je však lhůta pro dosažení výše uvedeného cíle, který znamená zejména dodržení norem jakosti nezbytných pro dosažení dobrého chemického stavu podzemních vod, včetně maximální hodnoty 50 mg/l pro dusičnany, stanovena zejména „s výhradou prodloužení lhůty podle odstavce 4“.
40. Na základě čl. 4 odst. 4 téže směrnice tedy mohou být lhůty stanovené v odstavci 1 prodlouženy za účelem postupného dosahování cílů pro vodní útvary za předpokladu, že se neprojeví další zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru(21), a to při splnění všech podmínek uvedených v písmenech a) až d) tohoto ustanovení.
41. Předkládající soud při předkládání předběžné otázky vychází z toho, že v projednávané věci prodloužení lhůt stanovené v mezinárodním plánu povodí Emže na roky 2021 až 2027 nesplňuje požadavky čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60/ES. Tento soud totiž již konstatoval, že odůvodnění a vysvětlení týkající se prodloužení lhůty a platné pro 13 útvarů podzemních vod s koncentrací dusičnanů nad prahovou hodnotou 50 mg/l byly nedostatečné(22).
42. Právě rozsah těchto podmínek je jádrem této analýzy, neboť odpověď na otázku důsledků vyplývajících z nedodržení podmínek stanovených v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60 závisí především na povaze těchto podmínek samotných.
43. Na tuto otázku existují dva protichůdné názory. Na jednu stranu spolkové země, jakož i polská a norská vláda v podstatě tvrdí, že podmínky stanovené v tomto čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) jsou čistě formální povahy, takže jejich nedodržení nemůže způsobit neplatnost dotčeného prodloužení. Na druhou stranu se sdružení Deutsche Umwelthilfe, Kontrolní úřad ESVO a Komise domnívají, že tyto požadavky jsou podstatné povahy, neboť podmiňují platnost nebo zákonnost prodloužení, takže jejich nedodržení by mělo mít za následek neplatnost této zprávy.
44. S ohledem na tyto úvahy a za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu je třeba analyzovat povahu podmínek stanovených v čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60, a teprve poté zkoumat právní důsledky jejich nedodržení, neboť tyto dva aspekty spolu úzce souvisejí.
Ke splnění podmínek stanovených v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60
45. Rozsah působnosti ustanovení čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60 je třeba určit při zohlednění jejich znění i kontextu, jakož i cílů sledovaných právní úpravou, jejíž jsou součástí(23).
K doslovnému výkladu
46. Zaprvé, pokud jde o výklad pojmů tohoto ustanovení, ze znění úvodní věty čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60 vyplývá, že „lhůty stanovené v odstavci 1 [mohou být] prodlouženy za účelem postupného dosahování cílů pro vodní útvary za předpokladu, že se neprojeví další zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru, a to při splnění všech podmínek uvedených v písmenech a) až d) [...]“(24). Výkladem a contrario z této úvodní věty jednoznačně vyplývá, že nesplnění pouze jedné z podmínek uvedených v písmenech a) až d) tohoto ustanovení brání prodloužení lhůty. A fortiori tento údaj platí pro podmínky uvedené v písmenech b) a d) tohoto ustanovení, neboť tato první úvodní věta podmiňuje prodloužení lhůty kumulativním splněním všech podmínek uvedených v písmenech a) až d) tohoto ustanovení, aniž by rozlišovala jejich hmotněprávní nebo procesní povahu nebo mezi nimi stanovila jakoukoli hierarchii.
47. Tento výklad podporuje analýza skutečného obsahu podmínek stanovených v čl. 4 odst. 4 písm. a) až d) směrnice 2000/60, který stanoví, že:
– Členské státy jsou oprávněny prodloužit lhůtu, pokud nelze rozumně dosáhnout všech nezbytných zlepšení stavu vodních útvarů ve lhůtách uvedených v čl. 4 odst. 1 této směrnice alespoň z jednoho z těchto důvodů: i) míry požadovaného zlepšení může být z důvodů technické proveditelnosti dosaženo pouze postupnými kroky, které lhůty přesahují, ii) dosažení odpovídajícího zlepšení v rámci dané lhůty by bylo neúměrně nákladné a iii) přírodní podmínky nedovolují včasné zlepšení stavu daného vodního útvaru [písmeno a)];
– prodloužení lhůty a jeho důvody se jmenovitě uvedou a vysvětlí v plánu povodí [písmeno b)];
– prodloužení lhůty se omezí na období maximálně dvou následných aktualizací plánu povodí s výjimkou případů, kdy jsou přírodní podmínky takové, že stanovených cílů nemůže být v těchto obdobích dosaženo [písmeno c)]; a
– souhrn opatření požadovaných podle článku 11 této směrnice, která jsou považována za nezbytná k postupnému dosažení požadovaného stavu vodního útvaru v prodloužené lhůtě, důvody jakéhokoli významného zpoždění funkčnosti těchto opatření a očekávaný časový plán jejich provedení jsou uvedeny v plánu povodí, přehled provádění těchto opatření a souhrn všech dodatečných opatření tvoří součást aktualizovaného plánu [písmeno d)].
48. Z toho vyplývá, že ačkoli čl. 4 odst. 4 písm. a) směrnice 2000/60 uvádí tři hmotněprávní důvody, které mohou odůvodnit prodloužení lhůty, a to případ, že požadovaného zlepšení může být z důvodů „technické proveditelnosti“ dosaženo pouze postupnými kroky [bod i)], „neúměrnou nákladnost“ [bod ii)] a/nebo „přírodní podmínky“ [bod iii)], z obecné systematiky tohoto ustanovení vyplývá, že pouhé uvedení jednoho nebo více z těchto tří důvodů nemůže prodloužení lhůty odůvodnit. Opačný výklad by zbavil užitečného účinku ostatní podmínky uvedené v písmenech b) až d) uvedeného ustanovení.
49. Na jedné straně má totiž požadavek čl. 4 odst. 4 písm. b) směrnice 2000/60 výslovně uvést a vysvětlit důvody prodloužení lhůty umožnit účinnou kontrolu, zda je prodloužení lhůty odůvodněno jedním ze tří výše uvedených důvodů. Tato kontrola je však na druhé straně důležitá nejen teoreticky, ale i prakticky. Připomínám zejména, že podle čl. 4 odst. 4 písm. c) této směrnice je prodloužení lhůty v zásadě omezeno na maximálně dvě aktualizace plánu povodí s výjimkou případů, kdy jsou „přírodní podmínky“ ve smyslu čl. 4 odst. 4 písm. a) bodu iii) této směrnice takové, že cílů nelze dosáhnout ve stanovené lhůtě. Zatímco prodloužení založená na „technické proveditelnosti“ nebo „neúměrných nákladech“ jsou tedy v souladu s čl. 4 odst. 4 písm. a) body i) a ii) směrnice nutně časově omezena, tj. do 22. prosince 2027(25), pro prodloužení odůvodněná „přírodními podmínkami“ není výslovně stanovena žádná obdobná časová lhůta. Za těchto okolností je o to důležitější, aby prodloužení lhůty a jeho přesné důvody byly výslovně uvedeny a vysvětleny podle čl. 4 odst. 4 písm. b) směrnice 2000/60. Takový požadavek je zejména nezbytný k tomu, aby v případě, že se prodloužení lhůty zakládá na důvodech souvisejících s „přírodními podmínkami“, jako je tomu v projednávané věci, byl tento důvod přísně odůvodněn a nebyl v rámci prostoru pro uvážení, který je poskytnut příslušným orgánům členských států, uplatněn nadměrným, nebo dokonce zneužívajícím způsobem.
50. V této souvislosti považuji za užitečné připomenout, že ačkoli stejný důvod může odůvodnit prodloužení lhůty pro několik vodních útvarů, z výkladu úvodní části čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60 ve spojení s čl. 4 odst. 4 písm. b) této směrnice vyplývá, že dotčené vodní útvary musí být určeny s dostatečnou mírou přesnosti. Prodloužení lhůty je rovněž podmíněno tím, že se „neprojeví další zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru“(26), což předpokládá konkrétní posouzení každého z dotčených vodních útvarů. Navíc pokud se členský stát jako v projednávané věci dovolává důvodu pro prodloužení založeného na „přírodních podmínkách“, jak uvádí předkládající soud(27), je logicky povinen uvést pro každý dotčený vodní útvar přesnou povahu těchto podmínek a konkrétní důvody, jež brání dodržení zákonné lhůty stanovené pro dosažení příslušné prahové hodnoty. V každém případě se zdá být velmi pochybné, že by znečištění spočívající ve vysoké koncentraci dusičnanů bylo možné přičíst „přírodním příčinám“, což dále posiluje povinnost uvést odůvodnění(28).
51. Na druhou stranu, pokud jde o požadavky vyplývající z čl. 4 odst. 4 písm. d) směrnice 2000/60, toto ustanovení uvádí, že plán povodí musí obsahovat souhrn opatření požadovaných podle článku 11 této směrnice(29), která jsou považována za nezbytná k postupnému dosažení požadovaného stavu vodního útvaru v prodloužené lhůtě, důvody jakéhokoli významného zpoždění funkčnosti těchto opatření a očekávaný časový plán jejich provedení. Z tohoto ustanovení vyplývá, že členské státy se nemohou uchýlit k neomezenému odkládání lhůty pro dosažení environmentálních cílů, ale jsou i v rámci prodloužené lhůty nadále povinny zajistit přijetí a provádění vhodných opatření ke zlepšení chemického stavu vodních útvarů. Za tímto účelem musí plán povodí obsahovat nejen přehled plánovaných opatření a harmonogram jejich provádění, ale musí také uvádět důvody jakéhokoli významného zpoždění v jejich provádění.
52. Z doslovného výkladu čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60 vyplývá, že podmínky stanovené v písmenech b) a d) tohoto ustanovení, jejichž závaznou povahu žádná ze zúčastněných stran nezpochybňuje, nelze považovat za pouhé formální požadavky. Na rozdíl od toho, co tvrdí zejména spolkové země, jejichž postoj se zdá být v souladu s výkladem, který přijal Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) v rozsudku ze dne 2. listopadu 2017(30), představují tyto podmínky skutečné hmotněprávní požadavky, které stejně jako ostatní podmínky stanovené v písmenech a) a c) uvedeného ustanovení ve skutečnosti podmiňují samotnou možnost příslušných orgánů členských států povolit prodloužení lhůty.
Ke kontextuálnímu výkladu
53. Ve druhé řadě je třeba uvést, že tento výklad je potvrzen i kontextem čl. 4 odst. 4 písm. směrnice 2000/60.
54. Zaprvé připomínám, že environmentální cíle stanovené v čl. 4 odst. 1 této směrnice představují závazné povinnosti(31). Možnost odložit lhůtu stanovenou v čl. 4 odst. 4 uvedené směrnice proto představuje výjimku z povinnosti stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. b) bodě ii) uvedené směrnice, podle níž je třeba dosáhnout dobrého stavu všech útvarů podzemních vod „nejpozději do [22. prosince 2015]“. Protože se jedná o výjimku z povinnosti v zásadě dosáhnout zlepšení ve stanovené lhůtě, čl. 4 odst. 4 téže směrnice musí být tedy vykládán restriktivně(32). Tyto úvahy svědčí ve prospěch výkladu, podle něhož musí být všechny podmínky stanovené v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60 v plném rozsahu splněny v okamžiku, kdy členské státy rozhodnou o prodloužení lhůty. Nesplnění alespoň jedné z těchto podmínek proto brání platnému prodloužení lhůty. Z toho vyplývá, že prodloužení provedené při nedodržení jednoho z těchto požadavků musí být považováno za odporující této směrnici, a tudíž neplatné.
55. Zadruhé tento výklad potvrzuje srovnání povinností stanovených v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60 a povinností stanovených v čl. 4 odst. 7 této směrnice. V posledně zmíněném ustanovení se uvádí, že nesplnění povinností týkajících se zlepšení a zákazů zhoršení stavu stanovených v čl. 4 odst. 1 této směrnice může být výjimečně odůvodněno, pokud je splněn celý soubor podmínek. Stejně jako čl. 4 odst. 4 stanoví odst. 7 téhož článku v úvodních odrážkách řadu věcných podmínek a poté přidává řadu podmínek uvozených slovy „jsou-li splněny všechny následující podmínky“(33), která jsou rovněž použita v odstavci 4 uvedeného článku. Konkrétně čl. 4 odst. 7 písm. b) směrnice 2000/60 vyžaduje podobně jako čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) této směrnice, aby důvody výjimek byly „výslovně uvedeny a vysvětleny v plánu povodí požadovaném podle článku 13“(34). Soudní dvůr však přiznal stejnou váhu všem podmínkám uvedeným v čl. 4 odst. 7 směrnice 2000/60, když rozhodl, že „pokud může mít projekt negativní účinky na vodu, může být povolen pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky uvedené v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) této směrnice“. Rovněž rozhodl, že pokud bylo povolení uděleno, aniž příslušný orgán zkoumal splnění podmínek stanovených v čl. 4 odst. 7 písm. a) až d) směrnice, může vnitrostátní soud konstatovat protiprávnost napadeného aktu(35). Tato judikatura je plně uplatnitelná na čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) téže směrnice v tom smyslu, že podmínky v něm stanovené musí být splněny a představují předpoklad zákonnosti prodloužení lhůty(36).
56. Zatřetí podotýkám, že v souladu s čl. 4 odst. 8 směrnice 2000/60 musí členské státy při uplatňování zejména odstavce 4 tohoto článku zabezpečit, aby nedošlo k trvalému vyloučení ani ústupkům při dosahování cílů požadovaných touto směrnicí v jiných vodních útvarech ležících v téže oblasti povodí a uplatňování bylo v souladu se zaváděním jiných unijních předpisů v oblasti životního prostředí. Z tohoto požadavku vyplývá, že případné prodloužení lhůty se musí vztahovat na příslušné vodní útvary individuálně. To znamená, že vodní útvary musí být přesně identifikovány podle různých „typů“ podzemních vod, ke kterým patří, ale také musí být prozkoumán možný dopad prodloužení na jiné typy vodních útvarů(37). Takto nahlíženo je jeví jako nezbytné, aby byly také plně dodržovány povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice.
57. Začtvrté je třeba poznamenat, že v jiných oblastech unijního práva v oblasti životního prostředí Soudní dvůr rovněž zdůraznil význam povinnosti uvést důvody v případě využití prodloužení lhůty(38). Kromě toho unijní směrnice v oblasti ochrany životního prostředí obecně výslovně neuvádějí důsledky spojené s tím, že se příslušné orgány členských států odvolají na ustanovení odchylující se od směrnice, jak uvádí Komise, i když pro to nebyly splněny stanovené podmínky(39). Zdá se mi, že takový přístup je konzistentní. Ve správním právu se totiž obecně řečeno splnění zákonných podmínek vyžadovaných pro vyvolání určitého právního účinku nemůže omezit na pouhý výčet okolností, které mohou odůvodnit výjimku. Tyto okolnosti musí být podrobně popsány a důvody musí být přesné, konkrétní a dostatečně podrobné. Teprve tehdy jsou příslušné subjekty i soud schopny účinně kontrolovat zákonnost existence a uplatňování těchto zvláštních okolností. V opačném případě by právní norma ztratila veškerou normativní působnost, a tedy i smysl své existence.
K teleologickému výkladu
58. A konečně ve třetí řadě výklad uvedený v bodě 52 tohoto stanoviska je v souladu s cíli směrnice 2000/60 i se samotným účelem jejího čl. 4 odst. 4 písm. b).
59. Jak totiž vyplývá z bodů 33 až 37 tohoto stanoviska, má povinnost zajistit zlepšení i povinnost zamezit zhoršení stavu vodních útvarů za cíl dosažení kvalitativních cílů stanovených unijním normotvůrcem, a to zachování nebo obnovení dobrého stavu, dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu povrchových vod(40). V souladu s judikaturou Soudního dvora tedy ze znění, systematiky a účelu článku 4 směrnice 2000/60 vyplývá, že tyto dvě povinnosti mají závazný charakter(41), takže je lze klasifikovat jako ukládající povinnost výsledku(42). Článek 4 odst. 1 písm. b) této směrnice se totiž neomezuje na programové uvedení pouhých cílů plánování hospodaření s vodou, ale jakmile je určen stav dotyčného vodního útvaru, vyvolává právně závazné účinky v každé etapě postupu stanoveného v uvedené směrnici(43). Toto ustanovení se tedy neomezuje pouze na stanovení zásadních povinností, ale vztahuje se i na konkrétní situace, včetně jednotlivých projektů, které mohou ovlivnit dotčené vodní útvary(44).
60. V této souvislosti bych rád poukázal na to, že v bodě 30 odůvodnění téže směrnice se uvádí, že „[k] zajištění plného a důsledného provedení této směrnice má být jakékoli prodloužení lhůty podloženo odpovídajícími, jasnými a průhlednými kritérii a zdůvodněno členskými státy v plánech povodí“(45). Z tohoto bodu odůvodnění tedy vyplývá, že požadavky týkající se uvedení důvodů pro prodloužení lhůty stanovené v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60 mají zvláštní význam „k zajištění plného a důsledného provedení“ této směrnice.
61. V této souvislosti rovněž podotýkám, že tyto povinnosti mají zejména zajistit, aby veřejnost a Komise měly k dispozici úplné informace o prodloužení lhůt a mohly lépe porozumět dotčeným plánům povodí, aniž by musely využívat další zdroje.
62. Podle čl. 14 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/60 totiž „[č]lenské státy podpoří aktivní zapojení všech zúčastněných stran při provádění této směrnice“ tím, že předkládají k připomínkám veřejnosti, včetně uživatelů, „kopii návrhu plánu povodí, a to nejméně jeden rok před začátkem období, kterého se plán týká“, přičemž je upřesněno, že „[n]a žádost musí být umožněn přístup k podkladovým dokumentům a informacím použitým pro vypracování návrhu plánu povodí“. Pokud tedy informace nezbytné pro splnění podmínek stanovených v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) uvedené směrnice musí být k dispozici již ve fázi vypracování návrhu plánu, aby k němu mohla veřejnost vznést připomínky, nelze tyto informace vypracovat nebo zlegalizovat po přijetí plánu povodí.
63. Kromě toho jsou členské státy podle článku 15 téže směrnice povinny sdělit plány povodí Komisi a ostatním dotčeným členským státům do tří měsíců od jejich zveřejnění. Tento požadavek rovněž potvrzuje, že povinnosti stanovené v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60 musí být splněny v okamžiku zveřejnění plánu povodí, aniž by bylo možné případné nedostatky napravit později prostřednictvím doplňků nebo pozdních opatření za účelem legalizace.
64. S ohledem k výše uvedeným skutečnostem navrhuji dospět k závěru, že ze znění, kontextu a účelu čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60 vyplývá, že nesplnění alespoň jedné z podmínek uvedených v písmenech a) až d) tohoto ustanovení má za následek neplatnost jakéhokoli prodloužení lhůty pro postupné dosažení cílů vztahujících se na vodní útvary, takže všechny tyto podmínky, včetně podmínek uvedených v písmenech b) a d) tohoto ustanovení, jsou považovány za hmotněprávní podmínky platnosti takového prodloužení.
K právním následkům vyplývajícím z nesplnění podmínek stanovených v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60
65. Takový výklad vede k závěru, že prodloužení lhůty, které nesplňuje požadavky stanovené v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60, musí být považováno za neplatné podle této směrnice, takže se na něj příslušné orgány členských států nemohou odvolávat.
66. Vzhledem k tomu, že z důvodů uvedených vnitrostátním soudem se zdá být obtížné si představit, že prodloužení lhůty platné pro 13 dotčených útvarů podzemních vod, jak je stanoveno v plánu povodí na roky 2021 až 2027 pro německou část Emže, může splňovat podmínky stanovené v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) směrnice 2000/60, bude na spolkových zemích, aby v rámci svých pravomocí napravily nesplnění požadavků čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) této směrnice. Za tímto účelem budou muset přijmout nezbytná opatření, aby co nejvíce omezily nepříznivé dopady vyplývající z neodůvodněného zpoždění v dosahování cíle zlepšení stavu vodních útvarů, kterého mělo být dosaženo již dávno, tj. do konce roku 2015(46).
67. Bude tedy na vnitrostátním soudu, aby v souladu s pravidly vnitrostátního práva vyvodil praktické důsledky případné neplatnosti prodloužení lhůty s ohledem na směrnici 2000/60. V souladu se zásadou procesní autonomie členských států je totiž na vnitrostátním právním řádu, aby určil procesní podmínky a účinky spojené s takovou situací, avšak za předpokladu, že tyto podmínky nesmí být méně příznivé než ty, které se použijí na obdobné situace vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity)(47).
68. V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že v zájmu zajištění účinnosti všech ustanovení unijního práva ukládá zásada přednosti vnitrostátním soudům zejména povinnost, aby v co možná největším rozsahu vykládaly své vnitrostátní právo způsobem, který je v souladu s unijním právem. Pouze pokud vnitrostátní soud, jenž má v rámci svých pravomocí uplatnit ustanovení unijního práva, nemůže vyložit vnitrostátní právní úpravu v souladu s požadavky tohoto práva, má povinnost zajistit plný účinek těchto ustanovení tak, že na základě své vlastní pravomoci podle potřeby upustí od použití jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátních právních předpisů, i když je pozdějšího data, aniž musí nejprve žádat o jeho odstranění legislativní cestou nebo jakýmkoliv jiným ústavním postupem či na toto odstranění čekat, a to za předpokladu, že příslušné ustanovení unijního práva má přímý účinek(48).
69. V projednávané věci je z předkládacího rozhodnutí zřejmé, že německý zákonodárce nepřevzal přesné znění čl. 4 odst. 4 písm. b) směrnice 2000/60, nicméně se zdá, že výklad vnitrostátního práva v souladu s tímto ustanovením je zřejmě myslitelný, aniž by bylo nutné přistoupit k výkladu contra legem(49). Za těchto okolností přísluší vnitrostátnímu soudu, aby vyložil a použil dotčená vnitrostátní ustanovení tak, aby zajistil plné dosažení cílů sledovaných touto směrnicí, a to bez ohledu na způsob, jakým vnitrostátní zákonodárce provedl toto ustanovení do vnitrostátního práva(50), zejména tím, že prohlásí neplatnost mezinárodního plánu povodí na roky 2021 až 2027, pokud jde o prodloužení lhůty.
70. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy se domnívám, že čl. 4 odst. 4 směrnice 2000/60 musí být vykládán v tom smyslu, že prodloužení lhůty stanovené v plánu povodí pro dosažení environmentálních cílů pro vodní útvary je neplatné, pokud informace uvedené v tomto plánu povodí nesplňují všechny požadavky stanovené v tomto ustanovení, včetně požadavků uvedených v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) této směrnice.
Závěry
71. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správní soud) následovně:
„Článek 4 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky,
musí být vykládán v tom smyslu, že:
prodloužení lhůty stanovené v plánu povodí pro dosažení environmentálních cílů pro vodní útvary je neplatné, pokud informace uvedené v tomto plánu povodí nesplňují všechny požadavky stanovené v tomto ustanovení, včetně požadavků uvedených v čl. 4 odst. 4 písm. b) a d) této směrnice.“
1– Původní jazyk: francouzština.
2– Úř. věst. 2000, L 327, s. 1; Zvl. vyd. 15/05, s. 275.
3– Viz v této souvislosti Zprávu Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne 4. února 2025 o provádění rámcové směrnice o vodě (2000/60/ES) a směrnice o povodních (2007/60/ES) [COM(2025) 2 final, s. 35 a 36], v níž se na jedné straně konstatuje, že vzhledem k omezenému pokroku při dosahování dobrého stavu vod v Unii se na velkou většinu vodních útvarů vztahují různé výjimky stanovené v článku 4 směrnice 2000/60, přičemž počet výjimek zakládajících se zejména na čl. 4 odst. 4 této směrnice se zvýšil, a na druhé straně, že ne všechny členské státy poskytují dostatečně podrobné informace na úrovni dotčených vodních útvarů a pouze přibližně polovina hodnocených členských států poskytuje dostatečnou úroveň podrobných informací ve všech plánech povodí.
4– Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 12. prosince 2006 o ochraně podzemních vod před znečištěním a zhoršováním stavu (Úř. věst. 2006, L 372, s. 19).
5– BGBl. I, s. 2585.
6– WHG ve znění zákona ze dne 22. prosince 2023 (BGBl. I, s. 409).
7– BGBl. I, s. 1513.
8– BGBl. I, s. 1802.
9– Skutečnost, že odůvodnění prodloužení lhůty je nedostatečné, vyplývá z následujících faktorů. Podle čl. § 82 odst. 1 první věty WHG se pro každou oblast povodí v souladu s odstavci 2 až 6 tohoto ustanovení stanoví program opatření k dosažení vodohospodářských cílů uvedených v § 27 až § 31, § 44 a § 47 WHG. Tyto cíle pro podzemní vody, které jsou v projednávané věci jedinými dotčenými cíli, jsou definovány v čl. 47 odst. 1 směrnice o vodách a zahrnují zákaz zhoršování stavu vod (bod 1), povinnost zvrátit vzestupný trend koncentrace znečišťujících látek zapříčiněný člověkem (bod 2) a zásadu zlepšení stavu vod, která spočívá v zachování a dosažení dobrého kvantitativního a dobrého chemického stavu (bod 3). Pokud jde o tuto posledně uvedenou zásadu, ustanovení § 5 odst. 1 první věty GrwV pro účely hodnocení chemického stavu podzemních vod odkazuje na prahové hodnoty uvedené v příloze 2 tohoto zákona. V této příloze je v souladu s bodem 1 přílohy I směrnice 2006/118 jako prahová hodnota použitelná pro dusičnany (NO3) uvedeno 50 mg/l.
10– K dalším podrobnostem podle tohoto soudu viz rozhodnutí Oberverwaltungsgericht Niedersachsen (Nejvyšší správní soud Dolního Saska, Německo) ze dne 21. listopadu 2023, sp. zn. 7 KS 8/21, DE:OVGNI:2023:1121.7KS8.21.00.
11– V tomto ohledu viz bod 11 odůvodnění směrnice 2000/60.
12– V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. května 2016, Komise v. Rakousko (C‑346/14, EU:C:2016:322, bod 70 a citovanou judikaturu), jakož i ze dne 24. června 2021, Komise v. Španělsko (Zhoršení stavu přírodní oblasti Doñana) (C‑559/19, dále jen „Komise v. Španělsko“, –EU:C:2021:512, bod 35 a citovanou judikaturu).
13– V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. května 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, bod 67), ze dne 21. března 2024, Bezirkshauptmannschaft Spittal an der Drau – (C‑671/22, dále jen „rozsudek BSadD“, EU:C:2024:256, bod 39 a citovanou judikaturu), a ze dne 25. dubna 2024, Sweetman (C‑301/22, dále jen „rozsudek Sweetman“, EU:C:2024:347, bod 44 a citovanou judikaturu). V tomto ohledu viz též bod 25 odůvodnění směrnice 2000/60.
14– V tomto smyslu viz rozsudky Sweetman (bod 44 a citovanou judikaturu) a Komise v. Španělsko (bod 38).
15– Soudní dvůr však uznal, že cíle sledované směrnicí 2000/60 pro povrchové a podzemní vody jsou „podobné“. V tomto smyslu viz rozsudek Land Nordrhein-Westfalen (bod 70).
16– K pojmu „zhoršení“ a jeho rozsahu viz rozsudek Komise v. Španělsko (body 48 až 49).
17– V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2025, Komise v. Irsko (Rámcová směrnice o vodě) (C‑204/24, dále jen „rozsudek Komise v. Irsko“, EU:C:2025:912, body 82 a 83 a citovanou judikaturu). Obdobně viz rovněž rozsudek Sweetman (bod 45 a citovanou judikaturu).
18– V tomto smyslu viz rozsudek Land Nordrhein-Westfalen (bod 71 a citovanou judikaturu).
19– Ačkoli povinnost zabránit zhoršování stavu vodních útvarů je uložena v souladu s konečným cílem směrnice 2000/60, kterým je dosažení a udržení minimálně „dobrého stavu“ všech vod, jak je uvedeno v bodě 26 odůvodnění této směrnice, Soudní dvůr uvedl, že této povinnosti byl normotvůrcem Unie přiznáno autonomní postavení a neomezuje se na nástroj sloužící povinnosti zajistit zlepšení stavu vodních útvarů (viz rozsudek ze dne 5. května 2022, Association France Nature Environnement (Krátkodobé dopady na povrchové vody), C‑525/20, dále jen „rozsudek Association FNE“, EU:C:2022:350, bod 35 a citovaná judikatura].
20– Pro určení rozsahu povinnosti zlepšovat stav útvarů podzemních vod odkazuje čl. 4 odst. 1 písm. b) bod ii) směrnice 2000/60 na „stav“ těchto vodních útvarů. Pojem „stav podzemních vod“ je v čl. 2 bodě 17 této směrnice definován jako „obecné vyjádření stavu útvaru podzemní vody určené buď ekologickým, nebo chemickým stavem, podle toho, který je horší“. Z toho vyplývá, že „dobrého stavu podzemních vod“ ve smyslu čl. 2 bodu 20 uvedené směrnice je dosaženo, pokud je jak jeho kvantitativní, tak chemický stav přinejmenším „dobrý“, tj. pokud jsou splněny podmínky stanovené v tabulkách 2.1.2 a 2.3.2 přílohy V [obdobně viz rozsudek BSadD (bod 42 a citovanou judikaturu)].
21– Soudní dvůr rozhodl, že možnost odložit dosažení cílů stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. b) směrnice 2000/60 se vztahuje pouze na povinnost zajistit zlepšení stanovenou v čl. 4 odst. 1 písm. b) bodě ii) této směrnice, ale nikoli na povinnost zamezit zhoršení podle čl. 4 odst. 1 písm. b) bodu i) této směrnice [viz rozsudek Komise v. Španělsko (bod 45)].
22– Viz body 24 až 27 tohoto stanoviska.
23– Viz rozsudek ze dne 1. července 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, dále jen „rozsudek Bund für Umwelt“, EU:C:2015:433, bod 30).
24– Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
25- Podle čl. 13 odst. 6 směrnice 2000/60 měly být plány povodí zveřejněny nejpozději do devíti let ode dne vstupu této směrnice v platnost, tj. do 22. prosince 2009. Podle čl. 13 odst. 7 směrnice pak musí být tyto plány přezkoumány nejpozději do 15 let ode dne vstupu směrnice v platnost, tj. nejpozději 22. prosince 2015, a poté každých šest let, tj. nejpozději 22. prosince 2021 a 22. prosince 2027.
26– Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
27– Viz bod 25 tohoto stanoviska.
28– V této souvislosti podotýkám, že ze zprávy Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne 4. února 2025 o provádění rámcové směrnice o vodě (2000/60ES) a směrnice o povodních (2007/60/ES) [COM(2025) 2 final, s. 10], že pokud jde o podzemní vody, nejčastěji uváděnými znečišťujícími látkami způsobujícími špatný chemický stav jsou dusičnany, jejichž průměrná koncentrace se od roku 2021 významně nezměnila. Tyto dusičnany pocházejí hlavně z intenzivního zemědělství a chovu hospodářských zvířat, kde dochází k nadměrnému nebo nesprávnému používání hnojiv a kejdy / odpadních vod, které obsahují dusík a fosfor.
29– Podle článku 11 směrnice 2000/60 musí plán povodí obsahovat program opatření, která mají zajistit dosažení environmentálních cílů stanovených v článku 4 této směrnice, a že tento program zahrnuje „základní opatření“, a je-li to nutné, „doplňující opatření“.
30– Viz bod 28 tohoto stanoviska.
31– V tomto smyslu viz rozsudek Bund für Umwelt (bod 43) a bod 59 tohoto stanoviska.
32– V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. ledna 2023, Pesticide Action Network Europe a další (C‑162/21, EU:C:2023:30, bod 34 a citovaná judikatura).
33– Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
34– Podle čl. 13 odst. 4 směrnice 2000/60 musí plán povodí obsahovat také schůdné kroky požadované podle čl. 4 odst. 7 písm. a) této směrnice. Viz rozsudek Bund für Umwelt (bod 46).
35– Viz rozsudek ze dne 1. června 2017, Folk (C‑529/15, EU:C:2017:419, body 36 a 38, jakož i citovanou judikaturu). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
36– V rozporu s tím, co v podstatě tvrdí spolkové země, nemůže být tento závěr zpochybněn judikaturou Soudního dvora týkající se schválení projektů podle čl. 4 odst. 7 písm. b) směrnice 2000/60, podle níž lze tuto podmínku „považovat za splněnou, je-li odůvodnění dotyčného projektu ke dni jeho schválení obsaženo pouze v rozhodnutí o jeho schválení“ [viz rozsudek Association FNE (bod 44 a citovanou judikaturu)]. Soudní dvůr totiž připouští, že povolení je platné, pokud se v době jeho přijetí důvody odůvodňující projekt objevují pouze v rozhodnutí o povolení a informace o tomto předmětu jsou následně zahrnuty do plánu povodí. Tuto judikaturu však nelze přenést na prodloužení lhůty. Důvody odůvodňující prodloužení lhůty jsou totiž uvedeny pouze v samotném plánu povodí, aniž by existoval jakýkoli akt, který by mohl plánu povodí předcházet, který by lhůtu prodloužil a který by již mohl, podobně jako v případech zkoumaných Soudním dvorem, obsahovat dostatečné odůvodnění.
37– Viz obdobně rozsudek Sweetman (body 59 až 61).
38– Viz například rozsudek ze dne 22. února 2018, Komise v. Polsko (C‑336/16, EU:C:2018:94, body 101 a 102), v němž Soudní dvůr poukázal na to, že Polská republika neodůvodnila, proč stanovila obzvláště dlouhé lhůty pro ukončení překračování mezních hodnot stanovených směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (Úř. věst. 2008, L 152, s. 1).
39– Pro ilustraci viz také výjimku uvedenou v čl. 16 odst. 1 směrnice 92/43/ES ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/002, s. 102). Toto ustanovení upravuje podrobné podmínky pro výjimečné povolení projektu ovlivňujícího stav vod nebo činnosti ovlivňující chráněné druhy, aniž výslovně uvádí dopad nedodržení těchto podmínek na platnost dotčených povolení.
40– Viz rozsudek BSadD (bod 42 a citovanou judikaturu).
41– Viz rozsudek Komise v. Španělsko (bod 42 a citovaná judikatura). Soudní dvůr konstatoval, že povinnost zamezit zhoršení stavu útvarů povrchových vod zůstává závazná v každé fázi provádění uvedené směrnice a uplatní se na každý typ a stav útvaru povrchové vody, pro který byl nebo měl být přijat plán [v tomto smyslu viz rozsudek Sweetman (body 43 a 54, jakož i citovanou judikaturu)]. Tento výklad se vztahuje i na povinnost zabránit zhoršování stavu útvarů podzemních vod [viz rozsudek Land Nordrhein-Westfalen (bod 72 a citovanou judikaturu)].
42– Obdobně viz rozsudek Komise v. Irsko (bod 118).
43– Viz rozsudky Komise v. Španělsko (bod 43) a Land Nordrhein-Westfalen (bod 73).
44– Viz obdobně rozsudek BSadD (bod 43 a citovanou judikaturu).
45– Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
46– Viz obdobně rozsudek Association FNE (body 38 a 39, jakož i citovanou judikaturu). Připomínám rovněž, že podle ustálené judikatury Soudního dvora, pouhá správní praxe, která je svou povahou měněna na základě vůle orgánů a není dostatečně zveřejněna, nemůže představovat řádné plnění povinností k provedení směrnice [v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Irsko (bod 146 a citovanou judikaturu)].
47– Rozsudek ze dne 7. ledna 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, bod 67).
48– Viz rozsudek ze dne 24. června 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, body 57, 58, 61 a 68 a citovanou judikaturu).
49– Viz rozsudek ze dne 24. června 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, body 76 a 77 a citovanou judikaturu). Viz rovněž bod 32 tohoto stanoviska.
50– Obdobně viz rozsudek Komise v. Irsko (body 140 a 141).