62025CC0819
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
RIMVYDASE NORKUSE
přednesené dne 5. března 2026 (
1
)
Věc C‑819/25 (PPU) [Gonrieh] (
i
)
Paní X a pan Y jednající vlastním jménem a jako zákonní zástupci A, B, C a D
proti
État belge
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Frankofonní soud prvního stupně v Bruselu, Belgie)]
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Sloučení rodiny – Povolení ke vstupu a pobytu – Směrnice 2003/86/ES – Článek 5 – Článek 13 odst. 1 – Konzulární ochrana občanů Unie – Článek 20 odst. 2 písm. c) – Článek 23 SFEU – Článek 46 Listiny – Směrnice (EU) 2015/637 – Povinnost členského státu zahrnout osoby, které mají nárok na sloučení rodiny, do evakuace z Pásma Gazy, které tento členský stát uskutečňuje, nebo informovat orgány všech třetích zemí, které těmto osobám brání v cestě do Unie, neboť si tyto osoby přejí pobývat v Unii a mají k tomu potřebné vízum“
I. Úvod
1.
Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Frankofonní soud prvního stupně v Bruselu, Belgie) dne 12. prosince 2025 se týká výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny (
2
) a článků 2, 4, 7, 24 a 51 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2.
V pozadí hlavního sporu je katastrofální humanitární situace v pásmu Gazy, která nastala po vojenské operaci vedené Izraelem a blokádě tohoto území po teroristických útocích hnutí Hamás ze dne 7. října 2023. V této souvislosti État belge (Belgický stát) uzavřel dohodu s Izraelem a Jordánskem o postupu evakuace tří kategorií osob z Pásma Gazy: belgických občanů, uprchlíků uznaných Belgií za takové a jejich nejbližších rodinných příslušníků. V dubnu 2025 bylo na základě této dohody na evakuačním seznamu přibližně 500 osob. Ke dni 3. prosince 2025 jich bylo na tomto seznamu uvedeno již jen 62; jednalo se zejména o osoby se statusem uprchlíka přiznaným v Belgii nebo jejich nejbližší rodinné příslušníky. Belgický stát uvedl, že nemá v úmyslu do evakuačním seznamu zahrnout další kategorie osob, dokud nebudou evakuovány všechny osoby na něm uvedené.
3.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla podána v rámci sporu mezi dvěma palestinskými státními příslušníky – paní X a panem Y – a jejich čtyřmi nezletilými dětmi (
3
) (dále jen „žalobci v původním řízení“), na straně jedné, a Belgickým státem, na straně druhé. Y oprávněně pobývá v Belgii a má pracovní povolení, zatímco X a dotčené děti pobývají v pásmu Gazy. Dne 6. října 2025 Belgický stát povolil X a dětem vstup na území Belgie a pobyt na něm z důvodu sloučení rodiny. X a děti však fakticky uvízly v pásmu Gazy.
4.
Žalobci v původním řízení se obrátili na předkládající soud s návrhem, aby Belgickému státu uložil povinnost zapsat X a dotčené čtyři děti na evakuační seznam osob z Pásma Gazy a přijmout veškerá opatření nezbytná pro sloučení rodiny s Y. Podpůrně navrhovali, aby byla Belgickému státu uložena povinnost informovat orgány jakékoli třetí země, která brání X a předmětným čtyřem dětem v cestě do Unie, že si děti přejí pobývat v Unii a mají k tomuto účelu potřebné vízum.
5.
V projednávané věci vyvstává zejména důležitá otázka, zda má členský stát povinnost podniknout diplomatické a konzulární kroky ve vztahu k třetím zemím, aby zajistil užitečný účinek práva na sloučení rodiny.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
1. Směrnice 2003/86
6.
Podle článku 1 směrnice 2003/86 je cílem této směrnice „stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států“.
7.
Článek 2 této směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
c)
‚osobou usilující o sloučení rodiny‘ státní příslušník třetí země, který oprávněně pobývá v členském státě a žádá o sloučení rodiny nebo jehož rodinní příslušníci žádají o sloučení rodiny za účelem jeho následování;
d)
‚sloučením rodiny‘ vstup rodinných příslušníků státního příslušníka třetí země oprávněně pobývajícího v členském státě na území tohoto státu a jejich pobyt v tomto členském státě za účelem zachování celistvosti rodin nezávisle na tom, zda rodinné vztahy existovaly před vstupem osoby usilující o sloučení rodiny, nebo po jejím vstupu[…]
[…]“
8.
Článek 4 odst. 1 písm. a) a b) uvedené směrnice stanoví:
„Členské státy povolí vstup a pobyt níže uvedených rodinných příslušníků podle této směrnice a s výhradou dodržení podmínek uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16:
a)
manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny;
b)
nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny a jejího manžela nebo jeho manželky […].“
9.
Kapitola III téže směrnice, nazvaná „Podání a posouzení žádosti“, obsahuje článek 5, který stanoví:
„1. Členské státy určí, zda žádost o vstup a pobyt za účelem uplatňování práva na sloučení rodiny podá u příslušných orgánů dotyčného členského státu osoba usilující o sloučení rodiny, nebo rodinný příslušník nebo příslušníci.
2. K žádosti se připojí doklady potvrzující rodinné vztahy a dodržení podmínek stanovených v článcích 4 a 6 a popřípadě v článcích 7 a 8, jakož i ověřené opisy cestovních dokladů rodinných příslušníků.
V případě potřeby mohou členské státy pro účely získání důkazu o existenci rodinných vztahů vést pohovory s osobou usilující o sloučení rodiny a jejími rodinnými příslušníky a provádět další šetření, která budou považovat za nezbytná.
V případě potřeby mohou členské státy pro účely získání důkazu o existenci rodinných vztahů vést pohovory s osobou usilující o sloučení rodiny a jejími rodinnými příslušníky a provádět další šetření, která budou považovat za nezbytná.
[…]“
10.
Článek 13 směrnice 2003/86 stanoví:
„Jakmile je žádosti o sloučení rodiny vyhověno, povolí dotyčný členský stát vstup rodinného příslušníka nebo příslušníků. V tom případě dotyčný členský stát usnadní získání požadovaných víz.“
11.
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu – Pokyny pro používání směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny [COM(2014) 210 final] (dále jen „pokyny“) v bodě 5.1 stanoví:
„Podle čl. 13 odst. 1 [směrnice 2003/86] platí, že jakmile je vyhověno žádosti o sloučení rodiny, členský stát usnadní rodinným příslušníkům získání požadovaných víz. To znamená, že jakmile je žádosti vyhověno, členské státy by měly zajistit zrychlený postup pro udělení víz, snížit dodatečnou administrativní zátěž na minimum a zabránit dvojím kontrolám, pokud jde o splnění požadavků na sloučení rodiny. […]
Pokud je přístup k cestovním dokladům a vízům obzvláště obtížný či nebezpečný, a mohl by tudíž představovat nepřiměřené riziko či praktickou překážku účinného výkonu práva na sloučení rodiny, měly by členské státy přihlížet ke zvláštní povaze daného případu a k situaci v zemi původu. Za výjimečných okolností, například v případě nefungujícího státu nebo země s vysokou mírou bezpečnostních rizik, by členské státy měly uznávat náhradní cestovní doklady vydané Mezinárodním výborem Červeného kříže, vydávat vnitrostátní jednosměrné propustky nebo umožnit rodinným příslušníkům vydání víza po jejich příjezdu do členského státu.
[…]“
2. Směrnice (EU) 2015/637
12.
Článek 2 odst. 1 směrnice 2015/637 (
4
) má následující znění:
„Velvyslanectví nebo konzuláty členských států poskytují konzulární ochranu nezastoupeným občanům za stejných podmínek jako svým vlastním státním příslušníkům.“
13.
Článek 5 této směrnice stanoví, že „[r]odinným příslušníkům, kteří nejsou občany Unie, doprovázejícím nezastoupené občany ve třetích zemích je konzulární ochrana poskytována ve stejné míře a za stejných podmínek, jako by byla poskytována takovým rodinným příslušníkům občanů členského státu poskytujícího pomoc v souladu s jeho vnitrostátním právem či praxí.“
14.
Článek 9 uvedené směrnice stanoví:
„Konzulární ochrana uvedená v článku 2 může zahrnovat pomoc mimo jiné v těchto situacích:
[…]
e) pomoc a repatriace v případě nouze […]
[…]“
III. Původní řízení a předběžné otázky
15.
X a Y jsou manželé. V letech 2013 až 2021 se jim narodilo pět dětí (
5
). Y získal stipendium na postdoktorandské studium na belgické univerzitě, jakož i vízum k pobytu v Belgii a pracovní povolení. Dne 3. května 2024 vycestoval Y se svým synem E z Pásma Gazy přes hraniční přechod v Rafahu do Egypta. Poté, co byl dne 5. května 2024 tento hraniční přechod uzavřen a Egypt odmítl otevřít své hranice pro osoby opouštějící pásmo Gazy, nemohla X a její další čtyři děti toto území opustit.
16.
V březnu 2025 byl znovu otevřen přechod Kerem Šalom. Belgický stát zahájil nová diplomatická jednání s Izraelem a Jordánskem, aby mohl pokračovat v evakuaci, která byla zahájena v listopadu 2023 a přerušena v březnu 2024. V návaznosti na tato jednání se Izrael, Jordánsko a Belgický stát dohodly na postupu evakuace tří kategorií osob uvedených v bodě 2 tohoto stanoviska a sestavily seznam přibližně 500 osob, které mají být evakuovány.
17.
Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že jakmile je Belgický stát věcně schopen provést evakuaci, požádá příslušné izraelské a jordánské orgány, aby mu sdělily počet osob, které je skutečně oprávněn evakuovat. Tyto orgány však na tyto žádosti údajně reagovaly nedbale. Na základě tohoto postupu evakuace musí Belgický stát zajistit přepravu osob s oprávněním k evakuaci z Pásma Gazy přes Izrael a Jordánsko do Belgie. Tento postup vyvolává velké logistické a organizační potíže, neboť belgické orgány potřebují dostatečný počet kvalifikovaných pracovníků (z nichž alespoň někteří mluví arabsky), dále autobusy, ubytování v hotelu v Jordánsku, jedno nebo více letadel, zdravotnické vybavení, bezpečnostní opatření atd. Tyto potíže se prohloubily zejména v důsledku nedostatku nebo vyčerpání kvalifikovaného personálu na místě, nevyhovujících potravinových a hygienických podmínek v pásmu Gazy (
6
) a napětí na územích, kterými se během evakuace projíždí (
7
).
18.
X a pět dětí, které má s Y, požádaly Office des étrangers (Cizinecký úřad, dále jen „Úřad“) o sloučení rodiny s Y. Tato žádost byla podána na dálku. Dne 6. října 2025 Úřad X a jejím pěti dětem vízum udělil. To (
8
) bylo uděleno s odkládací podmínkou, že při následné návštěvě belgického velvyslanectví nebo konzulátu bude ověřena totožnost dotčených osob a pravost dokladů přiložených k jejich žádosti o vízum podané na dálku.
19.
Dne 13. října 2025 požádali žalobci v původním řízení Centre de crise (Krizové centrum) při belgickém ministru zahraničních věcí, aby „požádalo [pro X a čtyři dotčené děti] o souhlas izraelských orgánů s opuštěním Gazy a o souhlas egyptských a jordánských orgánů s tranzitním vstupem na jejich území za účelem získání víza na belgickém konzulátu a následné cesty do Belgie […], aby tak byl zajištěn užitečný účinek souhlasu Úřadu […] s udělením víz za účelem sloučení rodiny“.
20.
Ve své odpovědi ze dne 21. října 2025 Krizové centrum poukázalo na řadu problémů spojených s organizací evakuace z Pásma Gazy, zejména pokud jde o bezpečnost a logistiku, ale také z administrativního hlediska. Rovněž uvedlo, že „před tím, než bude možné přistoupit k evakuaci, je třeba prověřit, zda [dotyčné osoby] obdržely od Úřadu platné vízum a zda splňují kritéria stanovená belgickou vládou, aby mohly být evakuovány. V současné době se jedná o konečný seznam přibližně 500 osob […], který je sestaven na základě výše uvedených kritérií. Tento seznam sestává především z nejbližších rodinných příslušníků osob s přiznaným postavením uprchlíka v Belgii. V tuto chvíli se soustředíme pouze na evakuaci této přibližně 500členné skupiny“.
21.
Návrhem na projednání věci ve zkráceném řízení doručeným dne 21. října 2025 podali žalobci v původním řízení u předkládajícího soudu žalobu proti Belgickému státu. Na jednání před tímto soudem konaném dne 8. prosince 2025 Y potvrdil, že jeho manželka a děti, které zůstaly v pásmu Gazy, mají k dispozici pouze stan, kde se mohou ukrýt před nepříznivým počasím. Jsou odkázány na malé množství jídla, které si uvaří z odpadků, jež najdou a jež obsahujících plasty, čímž do sebe vpravují toxické látky, jen aby se mohly najíst. Y říká, že jeho děti jsou neustále konfrontovány s hrůzami války, aniž se mohou rozptýlit jinak než vzděláváním v provizorní škole. Podle něj je jedno z jeho nejmladších dětí v současné době přesvědčeno, že je vědomě opustil, a odmítá s ním mluvit, když se X a Y podaří navázat kontakt prostřednictvím aplikace pro zasílání rychlých zpráv.
22.
Právní zástupce žalobců v původním řízení na jednání uvedl, že Y rovněž požádal o přiznání postavení uprchlíka. Tuto žádost příslušný belgický orgán stále posuzuje.
23.
Žalobci v původním řízení navrhovali, aby předkládající soud Belgickému státu uložil zapsat X a její čtyři děti na evakuační seznam vypracovaný tímto státem a prakticky zorganizovat jejich evakuaci, jakmile budou vyřízeny nezbytné formality, a podpůrně, aby mu uložil informovat izraelské a jordánské orgány o jejich přání opustit Pásmo Gazy za účelem cesty do Belgie. Belgický stát navrhoval, aby předkládající soud prohlásil návrhy žalobců v původním řízení za nepřípustné a v každém případě za neopodstatněné.
24.
Předkládající soud má za to, že s ohledem na obtíže, které v současné době evakuace osob z Pásma Gazy přináší, by uložení povinnosti Belgickému státu evakuovat X a dotčené čtyři děti do Belgie s největší pravděpodobností představovalo nadměrnou zátěž (
9
), pokud by za tímto účelem nebyl zaveden žádný postup. Zdůrazňuje, že v projednávané věci takový postup existuje a využilo ho již více než 400 osob. Tudíž – pro srovnání – X a její čtyři děti „zřejmě představují velmi malou zátěž“. Předkládající soud má však za to, že požadavek, aby Belgický stát zapsal X a její čtyři děti, jež zůstaly v pásmu Gazy, na evakuační seznam, představuje zvýšení jeho humanitární zátěže, i když se z vlastního podnětu rozhodl poskytnout pomoc, zatímco ostatní státy takovou pomoc odmítají možná od začátku. Předkládající soud se tudíž zabývá tím, zda nehrozí, že uložení takové povinnosti odradí Belgický stát od toho, aby v budoucnu poskytoval pomoc v jiných krizových nebo válečných situacích.
25.
Předkládající soud má za to, že Belgický stát má podle vnitrostátního práva prostor pro uvážení, pokud jde o určení pořadí různých osob, které mohou být evakuovány na základě dohody sjednané s Izraelem a Jordánskem. Za tohoto předpokladu se jednání Belgického státu nevyhne soudnímu přezkumu zákonnosti, nicméně ten zůstává okrajový a omezuje se na zjevně nesprávné posouzení. Podle předkládajícího soudu se Belgický stát v projednávané věci – s výhradou odlišného závěru vyplývajícího z výkladu Soudního dvora – nedopustil zjevně nesprávného posouzení.
26.
Za těchto okolností se tribunal de première instance de Bruxelles (Frankofonní soud prvního stupně v Bruselu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Pokud členský stát na základě směrnice 2003/86[…] a v souladu s rozsudkem Afrin (
10
) […] udělí vízum v rámci sloučení rodiny a požaduje, aby se osoba, které bylo vízum uděleno, osobně dostavila k jeho vydání (předání do vlastních rukou) za účelem ověření její totožnosti, jde uplatňování unijního práva ve smyslu článku 51 [Listiny] nad rámec udělení víza, a vztahuje se tak například na jeho vydání (předání do vlastních rukou)?
2)
Je-li odpověď na první otázku kladná, musí být čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86[…], posuzovaný samostatně nebo ve spojení s články 2, 4, 7 a 24 Listiny […], vykládán v tom smyslu, že členskému státu, který udělil vízum, jak je uvedeno v první otázce, ukládá povinnost, aby v případě, kdy osoba, jíž bylo vízum uděleno (státní příslušník třetí země), není schopna sama opustit třetí zemi, v níž pobývá, a v této zemi je zjevně ohrožen její život, poskytnout této osobě pomoc, která jí umožní, aby tuto zemi opustila a aby jí bylo toto vízum vydáno (předáno do vlastních rukou)?
3)
Je-li odpověď na druhou otázku kladná, musí pomoc, která má být poskytnuta na základě výše uvedeného ustanovení, spočívat v:
–
zařazení osoby, jíž bylo vízum uděleno (státního příslušníka třetí země), do evakuačního programu organizovaného dotčeným členským státem pro kategorie osob, které tento stát určil, za stejných podmínek, jaké platí pro takové kategorie osob, i když tato osoba do daných kategorií nespadá; nebo přinejmenším
–
informování orgánů každé třetí země, která osobě, jíž bylo vízum uděleno, brání v cestě do Evropské unie, že si tato osoba přeje pobývat v Unii a má potřebné vízum, i když toto informování překračuje rámec uvedeného evakuačního programu?“
IV. Řízení před Soudním dvorem
27.
Předkládající soud požádal, aby tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla projednána v naléhavém řízení o předběžné otázce podle čl. 107 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora.
28.
Soudní dvůr (pátý senát) dne 12. ledna 2026 se rozhodl projednat tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení. Písemná vyjádření předložili žalobci v původním řízení, belgická vláda a Evropská komise. Tyto zúčastněné strany, jakož i česká, německá, řecká, francouzská, italská a nizozemská vláda přednesly řeči na jednání, které se konalo dne 11. února 2026.
V. Analýza
29.
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda uplatňování unijního práva ve smyslu článku 51 Listiny přesahuje rámec udělení víza členským státem v souladu s čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 osobě, která má nárok na sloučení rodiny s odkládací podmínkou ověření zejména její totožnosti před vydáním tohoto víza. Za předpokladu, že Soudní dvůr odpoví na tuto otázku kladně, se předkládající soud svou druhou otázkou ptá, zda je tento členský stát povinen pomoci osobě, které bylo uděleno toto vízum, opustit třetí zemi, v níž pobývá, aby jí bylo vydáno vízum, pokud není schopna tuto zemi opustit sama a pokud je její život zjevně ohrožen. V případě kladné odpovědi na tuto otázku se předkládající soud třetí otázkou ptá, zda musí tento členský stát zahrnout osobu, které bylo uděleno vízum, do procesu evakuace ze třetí země nebo informovat orgány kterékoli dotčené třetí země o tom, že tato osoba si přeje vycestovat do Unie za účelem pobytu a že má pro tento účel potřebné vízum.
30.
Tyto otázky budu zkoumat společně. V rámci této analýzy je vhodné nejprve uvést argumenty účastníků řízení a poté poskytnout výklad ustanovení směrnice 2003/86 ve světle judikatury Soudního dvora. Nakonec budu analyzovat diplomatické a konzulární funkce členských států ve světle unijního práva, abych podpořil svou analýzu obsahu a rozsahu povinností, jež ukládá čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86.
A.
Argumenty účastníků řízení
31.
Žalobci v původním řízení se domnívají, že provedení čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 členským státem jde nad rámec udělení víza a v každém případě zahrnuje jeho fyzické předání. Domnívají se, že je-li nezbytné poskytnout dotčeným osobám pomoc, aby mohly opustit pásmo Gazy, a zabránit tak znemožnění fyzického vydání víza, a tedy i výkonu práva na sloučení rodiny, nebo aby byl chráněn život těchto osob, musí dotčený členský stát poskytnout tuto pomoc v souladu s čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 a články 2, 4, 7 a 24 Listiny.
32.
Pokud jde o povahu a intenzitu pomoci, kterou má členský stát poskytnout, žalobci v původním řízení uvádějí, že tato pomoc spočívá především v zapojení osoby, jíž bylo uděleno vízum, do evakuace prováděné tímto členským státem. Upozorňují, že tato povinnost, která se uplatní pouze za výjimečných okolností (
11
) a je součástí stávajícího postupu evakuace, nepředstavuje neúnosnou nebo nadměrnou zátěž. Podpůrně se domnívají, že v případě dočasné nemožnosti evakuace musí pomoc, která má být poskytnuta, „spočívat v informování třetích zemí, které brání osobě, jíž bylo přiznáno právo na sloučení rodiny, v cestě do Unie, o skutečnosti, že si tato osoba přeje vycestovat na území dotčeného členského státu a že mu to tento stát povolil“.
33.
Belgická vláda se domnívá, že je třeba rozlišovat mezi správním řízením o udělení víza, které se řídí směrnicí 2003/86, a poskytováním pomoci konzulárního typu osobám, jimž bylo toto vízum uděleno, které se neřídí právem EU. Podle této vlády ze společného výkladu článků 4, 5, 10 a čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 vyplývá, že použití této směrnice nepřesahuje rámec oznámení rozhodnutí, jako jsou rozhodnutí přijatá dne 6. října 2025, kterými se v jediném rozhodnutí vyhovuje žádosti o sloučení rodiny a vyjadřuje se souhlas členského státu s vydáním víza. Domnívá se, že pokud provádění směrnice 2003/86 samo o sobě nebrání těmto osobám fyzicky vízum získat, nejde nad rámec oznámení o udělení víza.
34.
Ustanovení o „usnadnění získání potřebných víz“ v čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 neznamená závazek členských států poskytnout podporu, která by osobě, jíž bylo vízum uděleno, umožnila opustit zemi jejího pobytu. Žádný mezinárodní, unijní ani vnitrostátní právní předpis navíc nezakládá právo na tento druh pomoci. Belgická vláda se domnívá, že takový výklad by mohl být rovněž zdrojem diskriminace, neboť belgický, potažmo unijní občan nemůže požadovat, aby jej stát, jehož je státním příslušníkem, zahrnul do repatriační operace, která by mu umožnila opustit pásmo Gazy, pokud nemá právo na konzulární pomoc. Domnívá se, že přiznání takového práva – byť omezeného na dvě opatření konzulární pomoci uvedená ve třetí předběžné otázce – pouze osobám, jimž bylo uděleno vízum za účelem sloučení rodiny, se tak jeví jako diskriminační.
35.
Komise se domnívá, že analýza obecné systematiky směrnice 2003/86 ukazuje, že normotvůrce neměl v úmyslu uložit členským státům nepřiměřené finanční povinnosti nebo nároky na lidské zdroje jdoucí nad rámec těch, které jsou výslovně stanoveny. Má za to, že v souladu s čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 je podpora, kterou musí členský stát poskytnout, aby dotyčným osobám umožnil získat vízum, v zásadě administrativní povahy. V projednávané věci by však nečinnost členského státu vedla k tomu, že by X a jejím dětem bylo znemožněno převzetí jejich víz, čímž by přiznání práva na sloučení rodiny pozbylo reálného účinku. Za těchto okolností, kdy je život X a jejích dětí ohrožen, se Komise domnívá, že čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 musí být vykládán ve světle Listiny, a zejména jejích článků 2, 4, 7 a 24 v tom smyslu, že zahrnuje povinnost členského státu využít všech prostředků, které má k dispozici, aby umožnil vydání víz, aby to však pro tento členský stát nepředstavovalo nadměrnou, nebo dokonce neúnosnou zátěž.
36.
Podle názoru Komise lze požadavek, aby členský stát prokázal flexibilitu (
12
), která by umožnila vízum skutečně vydat, stěží vykládat tak, že zahrnuje povinnost zapsat dotyčné osoby na evakuační seznam a poté je evakuovat do Belgie. Jednalo by se o nadměrnou zátěž, kterou by směrnice 2003/86 vykládaná ve světle základních práv nemohla členskému státu uložit v situaci, jaká nastala v projednávané věci. Na druhou stranu se Komise domnívá, že pouhé informování orgánů dotčených třetích zemí, nebo dokonce žádost adresovaná příslušným třetím zemím, aby těmto osobám umožnily opustit Pásmo Gazy, by mohly spadat do působnosti čl. 13 odst. 1 této směrnice a na první pohled se nezdá, že by pro členský stát představovaly nadměrnou zátěž nebo zvláštní riziko. Podle Komise je na členském státu, aby posoudil, zda je takový postup přijatelný, nebo zda by naopak mohl mít negativní dopad na jeho vztahy s těmito třetími zeměmi.
37.
Česká, německá, řecká, francouzská, italská a nizozemská vláda na jednání shodně tvrdily, že kroky požadované žalobci jsou diplomatické povahy, zatímco kroky stanovené v čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 jsou čistě správní povahy. Kromě toho bylo zdůrazněno, že ačkoli sdělení adresované orgánům třetí země s cílem informovat je o přání dotčených osob opustit Pásmo Gazy je podle všeho „méně omezujícímu“ opatřením, jedná se v každém případě o diplomatický krok, na který se nevztahují správní povinnosti stanovené v tomto ustanovení. Zdůrazněna byla také vysoce formální stránka diplomatických styků mezi státy.
B.
Směrnice 2003/86 a rozsudek Afrin
1. Úvodní poznámky
38.
Podle článku 1 směrnice 2003/86 je jejím cílem stanovit podmínky pro uplatňování práva na sloučení rodiny státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že cílem této směrnice je usnadnit sloučení rodiny a poskytnout ochranu státním příslušníkům třetích zemí, zejména nezletilým osobám. Z ustálené judikatury vyplývá, že ustanovení směrnice 2003/86 musí být vykládána a uplatňována ve světle článku 7 a čl. 24 odst. 2 a 3 Listiny (
13
), což také naznačují bod 2 odůvodnění (
14
) a čl. 5 odst. 5 této směrnice, podle nichž mají členské státy povinnost posuzovat žádosti o sloučení rodiny s ohledem na zájem dotyčných dětí a cíl upřednostnit rodinný život.
39.
Je však třeba poznamenat, že předkládající soud ve své předběžné otázce odkázal na články 2 (právo na život) a 4 (zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu) Listiny. V tomto ohledu se domnívám, že pokud členský stát provádí směrnici 2003/86, mohou být tato ustanovení Listiny rovněž zajímavá z hlediska zvláštností daného případu.
40.
Článek 4 odst. 1 směrnice 2003/86 ukládá členským státům – v zájmu usnadnění sloučení rodiny – přesně vymezené pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná subjektivní práva. Konkrétně podle čl. 4 odst. 1 písm. a) a b) této směrnice členské státy povolí v souladu se směrnicí vstup a pobyt manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny a nezletilých dětí osoby usilující o sloučení rodiny a dětí jejího manžela nebo manželky. Členské státy proto musí povolit sloučení rodiny těchto rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny, aniž mohou uplatnit svůj prostor pro uvážení, pokud jsou splněny podmínky uvedené v kapitole IV téže směrnice (
15
). Vzhledem k tomu, že povolení ke sloučení rodiny je obecným pravidlem, musí být podmínky uvedené v kapitole IV směrnice 2003/86 vykládány striktně, aby nebyl ohrožen cíl směrnice nebo její užitečný účinek (
16
).
41.
Článek 5 směrnice 2003/86 stanoví procesní pravidla pro podání a posouzení žádosti o sloučení rodiny. Z jeho odstavce 1 vyplývá, že je na členských státech, aby určily jednak osobu, která je oprávněna podat žádost o vstup a pobyt za účelem výkonu práva na sloučení rodiny, a jednak orgány příslušné k registraci takové žádosti (
17
). Podle čl. 5 odst. 2 prvního pododstavce se k žádosti o sloučení rodiny připojí „doklady potvrzující rodinné vztahy“. Kromě toho odst. 2 druhý pododstavec upřesňuje, že „v případě potřeby mohou členské státy pro účely získání důkazu o existenci rodinných vztahů vést pohovory s osobou usilující o sloučení rodiny a jejími rodinnými příslušníky a provádět další šetření, která budou považovat za nezbytná“. A konečně pokud je žádosti o sloučení rodiny vyhověno, povolí dotyčný členský stát vstup rodinného příslušníka osoby usilující o sloučení rodiny a vydá mu v souladu s čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice 2003/86 první povolení k pobytu. Příslušné vnitrostátní orgány jsou tak povinny před povolením sloučení rodiny podle směrnice 2003/86 zjistit, zda mezi osobou usilující o sloučení rodiny a státním příslušníkem třetí země, v jehož prospěch byla podána žádost o sloučení rodiny, existují relevantní rodinné vztahy (
18
).
42.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že v rozsudku Afrin Soudní dvůr konstatoval, že čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86 ve spojení s článkem 7 a čl. 24 odst. 2 a 3 Listiny brání vnitrostátní právní úpravě, která pro účely podání žádosti o vstup a pobyt z důvodu sloučení rodiny vyžaduje, aby se rodinní příslušníci osoby usilující o sloučení rodiny osobně dostavili na diplomatické nebo konzulární zastoupení (
19
) příslušné podle místa jejich bydliště nebo pobytu v zahraničí (
20
), a to i v situaci, kdy je pro ně nemožné nebo nadměrně obtížné dostavit se na toto zastoupení. Výrok tohoto rozsudku výslovně uvádí, že tímto výkladem unijního práva není dotčena možnost členského státu požadovat osobní přítomnost těchto rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny v pozdější fázi řízení o žádosti o sloučení (
21
). V bodě 59 uvedeného rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že členský stát musí takovou přítomnost usnadnit, zejména vydáním konzulárních dokladů nebo průkazů.
43.
Z případu, v němž byl vydán rozsudek Afrin, však vyplývá, že dotčené vnitrostátní ustanovení, které provádí čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/86, vyžaduje osobní přítomnost rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny v okamžiku podání žádosti o vstup a pobyt z důvodu tohoto sloučení, a že vnitrostátní právo nestanoví výjimky pro situace, kdy je taková osobní přítomnost nemožná nebo nadměrně obtížná. Rodina osoby usilující o sloučení rodiny žila v zóně konfliktu, ve městě Afrin na severozápadě Sýrie, a v případě přemístění jí hrozilo nelidské nebo ponižující zacházení, nebo dokonce smrt. Podle vnitrostátního práva proto dotčené osoby nemohly v daném členském státě požádat o sloučení rodiny. Za těchto okolností Soudní dvůr rozhodl, že absence nezbytné flexibility, která by dotčeným osobám umožnila účinně a včas podat žádost o sloučení rodiny tím, že by bylo usnadněno podání této žádosti, a zejména bylo umožněno použití komunikačních prostředků na dálku, v praxi znemožňuje výkon práva na sloučení rodiny a zbavuje směrnici 2003/86 jejího užitečného účinku.
2. Závěry v projednávaném případě
44.
V projednávané věci – na rozdíl od případu, v němž byl vydán rozsudek Afrin – Belgický stát umožnil X a jejím pěti dětem požádat o sloučení rodiny s Y na dálku. Kromě toho byla této žádosti dne 6. října 2025 vyhověno a Úřad udělil X a jejím pěti dětem vízum, a to s odkládací podmínkou, že při následné návštěvě belgického velvyslanectví nebo konzulátu bude ověřena totožnost dotčených osob a pravost dokladů přiložených k jejich žádosti o vízum podané na dálku.
45.
S ohledem na výše uvedené se domnívám, že se Úřad řídil poučením z rozsudku Afrin a s ohledem na neutěšenou humanitární situaci v Pásmu Gazy prokázal nezbytnou flexibilitu, aby za okolností původního řízení zajistil zejména užitečný účinek postupu podání a posouzení žádosti o sloučení stanovený v článku 5 směrnice 2003/86. Zdá se, že úpravy procesních opatření přijaté Úřadem umožnily v projednávané věci povolit sloučení rodiny a zároveň zajistit, aby ověření, zejména pokud jde o totožnost dotčených osob, byla provedena v pozdější fázi v souladu s judikaturou Soudního dvora.
46.
Podstata projednávané věci nespočívá ve fázi povolení sloučení rodiny, ale v pozdější fázi řízení, a to ve fázi (povolení) vstupu rodinného příslušníka nebo příslušníků osoby usilující o sloučení (
22
). V souladu s čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 jakmile je žádosti o sloučení rodiny vyhověno, je dotyčný členský stát povinen povolit vstup rodinného příslušníka nebo příslušníků a „usnadnit získání požadovaných víz“.
47.
Jak Komise správně poukázala, není spojení „usnadní získání požadovaných víz“ ve směrnici 2003/86 blíže specifikováno. Navíc, pokud je mi známo, Soudní dvůr dosud toto spojení dosud nevyložil (
23
). Ze samotného znění čl. 13 odst. 1 směrnice však jasně vyplývá, že cílem tohoto ustanovení je usnadnit získání víz od okamžiku, kdy bylo sloučení rodiny povoleno. V tomto ohledu toto ustanovení vyžaduje, aby systém vydávání víz fungoval efektivně a rychle (
24
).
48.
Podle mého názoru toto ustanovení jasně určuje povinnost členských států nejen odstranit veškeré neodůvodněné administrativní překážky, ale také zavést a uplatňovat účinné správní postupy pro udělování víz, aby se zajistil užitečný účinek práva na sloučení rodiny. Takový výklad podporuje bod 13 odůvodnění směrnice 2003/86, který stanoví, že procesní pravidla posuzování žádostí o sloučení rodiny a vstup a pobyt rodinných příslušníků musí být „s ohledem na běžné pracovní zatížení správních orgánů členských států účinné a snadno zvládnutelné“, a bod 5.1 pokynů, který poukazuje zejména na snížení dodatečné administrativní zátěže na minimum (
25
).
49.
Je důležité zdůraznit, že ačkoli směrnice 2003/83, a zejména čl. 13 odst. 1, vyžaduje konstruktivní, ba dokonce aktivní spolupráci ze strany orgánů dotčeného členského státu, tato spolupráce má pouze administrativní povahu. Rozsudek Afrin tento výklad podporuje. V bodě 59 tohoto rozsudku totiž Soudní dvůr konstatoval, že aby „nebyl ohrožen cíl usnadnit sloučení rodiny sledovaný směrnicí 2003/86 a základní práva, která má tato směrnice chránit, musí tento členský stát v případě, že vyžaduje osobní přítomnost rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny v pozdější fázi řízení (
26
), usnadnit takovou přítomnost zejména vydáním konzulárních dokladů nebo průkazů“. Je třeba říci, že „vydávání konzulárních dokladů nebo průkazů“ jsou postupy čistě administrativní povahy (
27
). Jedná se o postupy, za něž nese odpovědnost výhradně daný členský stát.
50.
Z toho vyplývá, že čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 předpokládá plnou a nepřetržitou spolupráci příslušných vnitrostátních orgánů s žadateli o sloučení rodiny až do fáze účinného vydání víza. Tato povinnost odráží zásadu loajální spolupráce stanovenou v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci Smlouvy o EU a právo na řádnou správu zakotvené v článku 41 Listiny (
28
). Nevyžaduje však, aby vnitrostátní orgány přijímaly mimořádná opatření nebo opatření, která nespadají do působnosti této směrnice.
51.
Povinnost evakuovat žalobce v původním řízení z Pásma Gazy nebo jim poskytnout konzulární pomoc tím, že budou orgány třetích států informovány o jejich přání opustit toto území (
29
), by však vyžadovala přijetí mimořádných opatření, která nemají nic společného s požadavky správní povahy uloženými čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 (
30
). Tyto povinnosti totiž vyžadují, aby mezi členským státem a jednou nebo více třetími zeměmi byly prováděny diplomatické nebo konzulární postupy, které nejsou ve směrnici stanoveny a které nespadají do její působnosti. Podotýkám, že ačkoli se uložení druhého opatření požadované žalobci ve věci v původním řízení může na první pohled (
31
) jevit jako méně omezující než uložení prvního opatření (
32
), tato skutečnost nic nemění na diplomatické nebo konzulární povaze takového kroku, který nespadá do působnosti směrnice 2003/86/ES. Ani nelze uvažovat o neodůvodněném rozšíření povinností stanovených touto směrnicí, i kdyby je členské státy mohly „snadno“ splnit (quod non) (
33
).
52.
V této souvislosti je třeba poznamenat, že směrnice 2003/86 byla přijata na základě čl. 63 prvního pododstavce bodu 3 písm. a) Smlouvy o ES, nyní článku 79 SFEU. Tento akt tedy spadá do hlavy V SFEU o prostoru svobody, bezpečnosti a práva, a nikoli například do hlavy V Smlouvy o EU, která stanoví obecná pravidla pro vnější činnost Evropské unie a zvláštní pravidla pro její společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) (
34
). Bez ohledu na to, že se cíle těchto politik v některých případech překrývají, je hlavním cílem a účelem směrnice 2003/86 zajistit spravedlivé zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří oprávněně pobývají na území členských států. Podporou rodinného života napomáhá tato směrnice k vytvoření sociálně kulturní stability usnadňující integraci státních příslušníků třetích zemí v členských státech (
35
). Ačkoli tedy opatření přijatá na základě článku 79 SFEU mohou mít „vnější“ aspekt nebo složku (
36
), směrnice 2003/86 má za cíl posílit „vnitřní“ politiku Unie v oblasti legálního přistěhovalectví (
37
).
53.
Domnívám se proto, že předmětné povinnosti by nejen šly nad rámec znění a cíle směrnice 2003/86, ale zasahovaly by také do diplomatických nebo konzulárních činností členských států a zásadně by měnily rovnováhu pravomocí mezi členskými státy a Unií. Ve směrnici 2003/86 není žádný náznak toho, že to byl záměr unijního normotvůrce.
54.
Kromě toho je třeba poznamenat, že výklad Listiny nemůže takový závěr změnit. Pokud totiž činnost členských států nespadá do působnosti unijního práva, ustanovení Listiny se nepoužijí (
38
). V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 51 odst. 1 Listiny stanoví, že její ustanovení jsou určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie (
39
). Odstavec 2 tohoto článku 51 upřesňuje, že Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Evropské unie stanovené ve Smlouvách. Tato ustanovení jsou potvrzena judikaturou Soudního dvora, z níž vyplývá, že základní práva zaručená v unijním právním řádu se uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem, avšak nikoli mimo takové situace (
40
).
55.
Ustanovení Listiny jsou určena členským státům při provádění ustanovení směrnice 2003/86, mimo jiné jejího čl. 13 odst. 1. Z toho vyplývá, že pokud členský stát udělí vízum v rámci sloučení rodiny a vyžaduje osobní přítomnost osoby, jíž bylo vízum uděleno, při předání tohoto víza za účelem ověření její totožnosti, jde provádění unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny nad rámec udělení víza, zejména až do jeho skutečného vydání (
41
). Bez této osobní přítomnosti a osobního předání víza by nebylo dosaženo cíle čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86, kterým je povolení vstupu rodinného příslušníka nebo příslušníků. Bylo by proto v rozporu s cílem směrnice 2003/86 omezit povinnost členských států týkající se „usnadnění získání potřebných víz“ na pouhé udělení těchto víz za splnění odkládacích podmínek, avšak nebylo usnadněno splnění administrativních postupů nezbytných pro splnění těchto podmínek.
56.
Domnívám se proto, že první otázka by měla být zodpovězena kladně.
57.
Avšak vzhledem k tomu, že evakuace žalobců v původním řízení z Pásma Gazy nebo poskytnutí konzulární pomoci prostřednictvím informování orgánů třetích zemí o jejich přání opustit toto území nepředstavují činnosti nebo „úkoly“ (
42
) upravené směrnicí 2003/86, nepředstavují „uplatňování“ unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny (
43
). Ustanovení směrnice 2003/86 ani ustanovení Listiny nelze vykládat tak, že by uměle měnila rozsah povinností uložených členským státům čl. 13 odst. 1 uvedené směrnice nebo rozdělení pravomocí a úkolů mezi Unií a členskými státy, jak jsou stanoveny ve Smlouvách (
44
).
58.
Povinnost zajistit faktické a účinné uplatňování práv uvedených ve směrnici 2003/86, konkrétně povinnost usnadnit osobám, kterým bylo vydáno povolení ke sloučení rodiny, získání potřebných víz, neukládá členskému státu, který tato víza udělil, povinnost zahrnout osoby, jimž byla tato víza udělena, do evakuace z Pásma Gazy, kterou tento členský stát provádí, nebo informovat orgány všech třetích zemí, které jim brání v cestě do Unie, že si tyto osoby přejí pobývat v Unii a mají k tomu potřebné vízum. Znění ani systematika směrnice 2003/86 nebo článku 51 Listiny takový výklad nepodporují.
C.
Diplomatické a konzulární funkce členských států z hlediska unijního práva
59.
Bez ohledu na mou analýzu ustanovení směrnice 2003/86 a pojmu „uplatňování Listiny“ v kontextu otázek položených předkládajícím soudem se domnívám, že pro poskytnutí užitečné odpovědi na ně je třeba přezkoumat, zda a případně v jakém rozsahu upravuje unijní právo diplomatické a konzulární funkce členských států.
60.
V tomto ohledu je mi znám pouze jeden případ, kdy unijní právo tyto funkce upravuje. Občanství Unie (
45
) totiž přiznává každému státnímu příslušníkovi členského státu ve třetí zemi, kde tento členský stát nemá zastoupení, právo, zakotvené v čl. 20 odst. 2 písm. c) SFEU, jakož i v článku 46 Listiny, a konkretizované v článku 23 SFEU, na diplomatickou a konzulární ochranu ostatních členských států za stejných podmínek jaké se dostává jejich státním příslušníkům (
46
). Kromě toho směrnice (EU) 2015/637 (
47
) přijatá na základě článku 23 SFEU zavádí nezbytná opatření pro spolupráci a koordinaci s cílem dále usnadnit konzulární ochranu nezastoupených občanů Unie. Cílem těchto opatření je posílit právní jistotu, jakož i účinnou spolupráci a solidaritu mezi konzulárními úřady (
48
). Podle čl. 9 písm. e) směrnice může daná konzulární ochrana zahrnovat „pomoc a repatriaci v případě nouze“.
61.
Je však třeba říci, že dotyčná ustanovení se vztahují pouze na občany Unie, kteří se nacházejí na území třetí země, v níž není zastoupen členský stát, jehož jsou státními příslušníky, a za určitých okolností na jejich rodinné příslušníky, kteří je doprovázejí a kteří nejsou občany Unie (
49
). Nevztahují se však na státní příslušníky třetích zemí, na které se vztahuje sloučení rodiny podle směrnice 2003/86. Vzhledem k tomu, že navrhovaná opatření, kterých se žalobci v původním řízení domáhají, nepředstavují provádění politik a činností Unie, článek 10 SFEU o zákazu diskriminace se v žádném případě nepoužije (
50
).
62.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že ačkoli čl. 20 odst. 2 písm. c) a článek 23 SFEU, článek 46 Listiny a směrnice 2015/637 za určitých podmínek zavádějí systém rovného zacházení se státními příslušníky určitého členského státu a státními příslušníky jiného členského státu ve třetí zemi, v níž tento členský stát nemá zastoupení, neupravují tato ustanovení jako taková konzulární vztahy mezi členskými státy a třetími zeměmi (
51
). Podle bodu 5 odůvodnění směrnice 2015/637 totiž „touto směrnicí není dotčena pravomoc členských států určit rozsah ochrany poskytované svým vlastním státním příslušníkům“ (
52
). Předmětná ustanovení proto nelze vykládat tak, že ukládají členským státům povinnost repatriovat své vlastní státní příslušníky v případě nouze. Stejný závěr platí a fortiori v případě státních příslušníků třetích zemí (
53
).
63.
Ve stejném duchu Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ve věci H. F. a další proti Francii konstatoval, že „žádný závazek podle konvenčního nebo obyčejového mezinárodního práva neukládá státům repatriaci svých státních příslušníků“. Potvrdil také, že podle mezinárodního práva neexistuje „individuální právo na diplomatickou ochranu“ pro státní příslušníky daného státu. Podle soudu by takové právo „bylo v rozporu s mezinárodním právem a diskreční pravomocí států“ (
54
).
64.
V tomto rozsudku byl Evropský soud pro lidská práva vyzván, aby rozhodl o rozsahu působnosti čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, který uznává některá práva a svobody, jež nejsou obsažena v Úmluvě a v jejím prvním dodatkovém protokolu (
55
), a podle jehož znění nikdo nesmí být „zbaven práva vstoupit na území státu, jehož je občanem“ (
56
). Případ, který byl předmětem tohoto rozsudku, se týkal odmítnutí Francouzské republiky repatriovat francouzské státní příslušníky, kteří byli po pádu „Islámského státu“ zadržováni se svými dětmi v táborech v Sýrii.
65.
Evropský soud pro lidská práva nicméně upřesnil, že ačkoli čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 4 nezaručuje příslušníkům státu mimo jeho území obecné právo na repatriaci, může toto ustanovení za výjimečných okolností (
57
) vést ke vzniku pozitivního závazku, pokud by odmítnutí státu přijmout jakékoli opatření mělo za následek, že by se dotyčný státní příslušník dostal do situace de facto srovnatelné se situací vyhnance (
58
). Tato povinnost vyžaduje, aby v případě mimořádných okolností byl rozhodovací proces týkající se žádosti o repatriaci doprovázen vhodnými zárukami proti svévoli. To znamená vytvořit kontrolní mechanismus, který zajistí, aby naléhavé důvody veřejného zájmu nebo právní, diplomatické a materiální obtíže, na které by se výkonné orgány mohly oprávněně odvolávat, byly skutečně prosté svévole (
59
).
66.
Mimo skutečnost, že se čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 4 vztahuje pouze na státní příslušníky smluvních států, bych jen pro úplnost uvedl, že nic nenasvědčuje tomu, že by rozhodovací proces týkající se žádosti žalobců v původním řízení o evakuaci nebyl opatřen odpovídajícími zárukami proti svévoli.
67.
Je třeba připomenout, že podle předkládajícího soudu není prostor pro uvážení, který má Belgický stát podle vnitrostátního práva, imunní vůči soudnímu přezkumu zákonnosti, i když je tento přezkum podle vnitrostátního práva okrajový. Tento soud rovněž uvedl, že podle judikatury Cour constitutionnelle (Ústavní soud, Belgie) – bez ohledu na neexistenci subjektivního práva na konzulární pomoc podle vnitrostátního práva – „je rozhodnutí konzulárního úřadu o poskytnutí nebo odmítnutí konzulární pomoci individuálním správním aktem, který proto musí být výslovně a řádně odůvodněn. Toto odůvodnění může dotčená osoba napadnout u oddělení správních sporů Conseil d’État (Státní rada, Belgie) v rámci žaloby na neplatnost nebo u soudu, zejména v rámci žaloby na určení odpovědnosti [tj. v rámci přezkumu zákonnosti prováděného některým z těchto soudů]“ (
60
).
68.
S ohledem na výše uvedené úvahy se domnívám, že rozsudek H. F. a další proti Francii nepodporuje stanovisko žalobců v původním řízení a nemůže rozšířit působnost unijního práva na diplomatické a konzulární úkony, kterých se žalobci domáhají. Případný soudní přezkum rozhodovacího procesu belgických orgánů přísluší podle vnitrostátního práva předkládajícímu soudu.
VI. Závěry
69.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Frankofonní soud prvního stupně v Bruselu, Belgie) následovně:
„Články 4 a 5 a čl. 13 odst. 1 směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny ve spojení s články 2, 4 a 7, čl. 24 odst. 2 a 3 a článkem 51 Listiny základních práv Evropské unie
musí být vykládány v tom smyslu, že
–
pokud členský stát udělí vízum v rámci sloučení rodiny a vyžaduje osobní přítomnost osoby, jíž bylo vízum uděleno, při předání tohoto víza za účelem ověření její totožnosti, jde provádění unijního práva nad rámec udělení víza, zejména až do jeho skutečného vydání,
–
nevyžadují, aby členský stát, který udělil vízum státním příslušníkům třetích zemí v souvislosti se sloučením rodiny, zahrnul tyto osoby do postupu evakuace zavedeného tímto členským státem nebo aby informoval orgány všech třetích zemí, které těmto osobám brání v cestě do Unie, že mají vízum k pobytu v daném členském státě.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
i
) – Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádné ze zúčastněných stran.
(
2
) – Úř. věst. 2003, L 251, s. 12; Zvl. vyd. 19/06, s. 224.
(
3
) – Jedná se o děti A, B, C a D, narozené v letech 2013, 2016, 2018 a 2021.
(
4
) – Směrnice Rady ze dne 20. dubna 2015 o opatřeních v oblasti koordinace a spolupráce s cílem usnadnit konzulární ochranu nezastoupených občanů Unie ve třetích zemích a o zrušení rozhodnutí 95/553/ES (Úř. věst. 2015, L 106, s. 1).
(
5
) – Jedno z jejich dětí (dále jen „E“), narozené v roce 2014, není účastníkem původního řízení.
(
6
) – Zdravotní stav některých evakuovaných osob totiž vyžaduje přítomnost zdravotnického personálu, nebo dokonce urgentní lékařský převoz, a tedy použití sanitních vozů. Tyto nevyhovující podmínky kromě toho vystavují zdravotnímu riziku i dotyčné zaměstnance.
(
7
) – Toto napětí vystavuje evakuované osoby i belgické státní příslušníky prokazatelnému ohrožení jejich tělesné integrity nebo života.
(
8
) – Z bodu 37 žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že účastníci původního řízení se shodují na tom, že víza byla paní X a jejím dětem udělena Belgickým státem na základě směrnice 2003/86/ES.
(
9
) – K tomu viz rozsudek ESLP ze dne 14. září 2022, H. F. a další proti Francii, CE:ECHR:2022:0914JUD002438419, dále jen „rozsudek H. F. a další proti Francii“, bod 252.
(
10
) – Rozsudek ze dne 18. dubna 2023 (C‑1/23 PPU, dále jen „rozsudek Afrin, EU:C:2023:296).
(
11
) – Tedy v případě, že dotyčná osoba není schopna sama opustit zemi a její život je zjevně ohrožen.
(
12
) – V souladu s rozsudkem Afrin.
(
13
) – Právo na respektování soukromého a rodinného života je zakotveno v článku 7 Listiny. Ten je mimoto třeba vykládat ve spojení s povinností dbát na nejvlastnější zájem dítěte, jak jej uvádí čl. 24 odst. 2 Listiny. V souladu s čl. 24 odst. 3 Listiny je třeba zohlednit potřebu dítěte udržovat pravidelné osobní vztahy s oběma rodiči. Viz rozsudek ze dne 17. listopadu 2022, Belgische Staat (Sezdaný nezletilý uprchlík) (C‑230/21, EU:C:2022:887, body 47 a 48, jakož i citovaná judikatura).
(
14
) – V tomto bodě odůvodnění se stanoví, že „[o]patření týkající se sloučení rodiny by měla být přijata ve shodě se závazkem chránit rodinu a respektovat rodinný život obsaženým v mnoha nástrojích mezinárodního práva“.
(
15
) – Rozsudek Afrin, bod 42 a citovaná judikatura.
(
16
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. března 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, bod 43).
(
17
) – Rozsudek Afrin, body 39 a 40.
(
18
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. listopadu 2019, X (Režim implicitního rozhodnutí o povolení) (C‑706/18, EU:C:2019:993, body 30, 32 a 34).
(
19
) – Dotyčného členského státu.
(
20
) – V této věci dotyčný členský stát tvrdil, že přítomnost rodinných příslušníků sponzora na diplomatickém stanovišti je nezbytná pro ověření jejich totožnosti odebráním biometrických identifikátorů.
(
21
) – V bodě 58 rozsudku Afrin uvedl Soudní dvůr, že „[č]lenské státy […] mohou v pozdější fázi tohoto řízení požádat o osobní přítomnost rodinných příslušníků osoby usilující o sloučení rodiny, aby zejména ověřily rodinné vazby a totožnost dotčených osob“.
(
22
) – Některé členské státy na jednání uvedly, že se oběma fázemi stanovenými ve směrnici 2003/86 zabývají současně.
(
23
) – Je třeba poznamenat, že článek 13 směrnice 2003/86 není v rozsudku Afrin zmíněn, což lze jistě vysvětlit tím, že toto ustanovení se použije až po povolení sloučení rodiny. V projednávané věci však toto povolení (dosud) nebylo vydáno.
(
24
) – V tomto smyslu viz výraz „jakmile“ použitý v tomto ustanovení.
(
25
) – Podle mého názoru jde o odstranění takzvaných „zbytečných byrokratických překážek“. Obdobně viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. července 2014, Mugenzi proti Francii (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, bod 52), v němž Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že po uznání v zásadě uděleného povolení ke sloučení rodiny uprchlíka „je nezbytné, aby žádosti o víza byly posuzovány rychle, pozorně a se zvláštní pečlivostí“.
(
26
) – Jak je tomu v projednávané věci. Viz odkládací podmínka uložená Belgickým státem.
(
27
) – Tento výklad je podpořen historií vzniku směrnice 2003/86. Viz důvodová zpráva k čl. 11 odst. 1 návrhu směrnice Rady o právu na sloučení rodiny [COM(1999) 638 final], který uvádí, že „po kladném rozhodnutí orgánů členského státu o žádosti podané osobou usilující o sloučení rodiny je vstup rodinného příslušníka povolen. Pokud státní příslušník třetí země, který je rodinným příslušníkem osoby usilující o sloučení rodiny, potřebuje vízum pro vstup do členského státu, v němž osoba usilující o sloučení rodiny pobývá, usnadní tento členský stát udělení víza, zejména jeho urychleným vydáním“. Článek 11 odst. 1 tohoto návrhu odpovídá čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86.
(
28
) – Ačkoli článek 41 Listiny o právu na řádnou správu není určen členským státům, ale pouze orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, odráží toto ustanovení obecnou zásadu unijního práva, která se má použít na členské státy při uplatňování tohoto práva. Viz rozsudek ze dne 24. listopadu 2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 a C‑226/19, EU:C:2020:951, bod 34).
(
29
) – Na jednání informovalo několik vlád Soudní dvůr, že „pouhé informování“ orgánů třetích zemí o osobě usilující o sloučení rodiny a její rodině by mohlo – byť se souhlasem těchto osob – v určitých případech představovat porušení čl. 30 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60). Podle tohoto ustanovení členské státy „nesdělí údajným původcům pronásledování nebo vážné újmy informace o jednotlivých žádostech o mezinárodní ochranu ani skutečnost, že byla podána žádost“.
(
30
) – Použitím výrazu „pouhé informování“ Komise prezentovala druhé opatření navrhované žalobci v původním řízení jako (mnohem) méně omezující než první navrhované opatření. Domnívám se však, že důsledky povinnosti informovat orgány některých třetích zemí o situaci X a jejích dětí by neměly být bagatelizovány nebo podceňovány. Zdá se, že Komise ostatně uznává, že taková povinnost by mohla mít negativní dopad a narušit postup evakuace zavedený Belgickým státem. Viz bod 36 tohoto stanoviska.
(
31
) – Je třeba připomenout, že na jednání byla „méně omezující“ povaha takového přístupu ostře zpochybňována. Viz bod 37 tohoto stanoviska.
(
32
) – Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že Belgický stát před předkládajícím soudem tvrdil, že takové opatření by představovalo nadměrnou zátěž nebo neodůvodněný zásah do jeho prostoru pro uvážení. Podle něj by takové opatření „znamenalo nepřímý nátlak na Izrael a Jordánsko, a tedy ohrožení diplomatických vztahů, jež Belgický stát udržuje s těmito dvěma zeměmi. [Belgický stát] má za to, že v projednávané věci je pravděpodobnost diplomatického incidentu o to vyšší, že s těmito dvěma státy byl sjednán postup evakuace, přičemž požadované sdělení informací není jeho součástí“.
(
33
) – Takové rozšíření by představovalo určitý druh „rozšíření pravomocí“ (competence creep) a porušovalo by zásadu svěření pravomocí zakotvenou v čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 a 2 Smlouvy o EU.
(
34
) – Prohlášení č. 14 k závěrečnému aktu konference zástupců vlád, která dne 13. prosince 2007 přijala podepsanou smlouvu z Lisabonu (Úř. věst. 2008, C 115, s. 343), v prvním odstavci uvádí, že ustanovení Lisabonské smlouvy týkající se SZBP „neovlivní […] pravomoci jednotlivých členských států, pokud jde o formulaci a provádění jejich zahraniční politiky, jejich diplomatické služby, vztahy se třetími zeměmi a účast v mezinárodních organizacích“.
(
35
) – Viz body 3 a 4 odůvodnění směrnice 2003/86.
(
36
) – Viz zejména čl. 79 odst. 2 písm. c) SFEU o vyhoštění a vracení osob s neoprávněným pobytem.
(
37
) – K rozlišení mezi „vnitřní“ a „vnější“ politikou a volbě právního základu viz rozsudek ze dne 19. července 2012, Parlament v. Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, body 67 až 78).
(
38
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 19).
(
39
) – Rozsudek ze dne 20. března 2025, Arce (C‑365/23, EU:C:2025:192, bod 98).
(
40
) – Rozsudek ze dne 28. listopadu 2024, PT (Dohoda mezi státním zástupcem a pachatelem trestného činu) (C‑432/22, EU:C:2024:987, body 33 a 34).
(
41
) – Z článků 14 a 15 směrnice 2003/86 vyplývá, že působnost této směrnice jde nad rámec povolení ke vstupu pro rodinné příslušníky osoby usilující o sloučení rodiny. Je třeba poznamenat, že podle čl. 14 odst. 1 směrnice 2003/86 požívají rodinní příslušníci osoby usilující o sloučení rodiny po vstupu a povolení k pobytu určitých práv, a to práva na přístup ke vzdělání, k zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti a k pomoci při volbě zaměstnání, ke vzdělání a dalšímu školení a rekvalifikaci. Kromě toho čl. 15 odst. 1 této směrnice stanoví, že nejpozději po pěti letech pobytu a za předpokladu, že rodinnému příslušníkovi nebylo uděleno povolení k pobytu z jiných důvodů, než je sloučení rodiny, mají manžel nebo nesezdaný partner a dítě, které dosáhlo plnoletosti, právo na samostatné povolení k pobytu, nezávislé na povolení k pobytu osoby usilující o sloučení rodiny, na základě podání žádosti, pokud se vyžaduje.
(
42
) – Viz čl. 51 odst. 2 Listiny. Podle mého názoru tyto kroky představují „nový úkol“ ve smyslu tohoto ustanovení.
(
43
) – Mezi správními opatřeními stanovenými v čl. 13 odst. 1 směrnice 2003/86 a diplomatickými a konzulárními opatřeními, kterých se žalobci v původním řízení domáhají, neexistuje žádná vazba.
(
44
) – V tomto smyslu viz čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 a 2 Smlouvy o EU o zásadě svěření pravomocí, kterou se řídí pravomoci Unie.
(
45
) – Je třeba zdůraznit, že čl. 20 odst. 1 SFEU přiznává všem osobám, které jsou státními příslušníky členského státu, postavení občanů Unie. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil, že status občana Unie je předurčen být základním statusem státních příslušníků členských států. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. dubna 2025, Komise v. Malta (Občanství pro investory) (C‑181/23, EU:C:2025:283, bod 92 a citovaná judikatura).
(
46
) – Viz rozsudek ze dne 29. dubna 2025, Komise v. Malta (Občanství pro investory) (C‑181/23, EU:C:2025:283, bod 90). Viz rovněž článek 46 Listiny. Viz také článek 35 Smlouvy o EU a čl. 221 odst. 2 SFEU, které upravují spolupráci mezi diplomatickými a konzulárními misemi členských států a delegacemi Unie ve třetích zemích.
(
47
) – Viz rovněž směrnice Rady (EU) 2019/997 ze dne 18. června 2019, kterou se zavádí náhradní cestovní doklad EU a zrušuje rozhodnutí 96/409/SZBP (Úř. věst. 2019, L 163, s. 1). Ta podle svého článku 1 „stanoví pravidla týkající se podmínek a postupu získání náhradního cestovního dokladu EU […] nezastoupenými občany ve třetích zemích a zavádí jednotnou úpravu tohoto dokladu“.
(
48
) – V tomto smyslu viz bod 4 odůvodnění směrnice 2015/637. Viz také článek 8 Vídeňské úmluvy o konzulárních stycích, která byla sjednána ve Vídni dne 24. dubna 1963 a jež vstoupila v platnost dne 19. března 1967, Recueil des traités des Nations unies, sv. 596, s. 261, nadepsaný „Výkon konzulárních funkcí za třetí stát“, který stanoví, že „[k]onzulární úřad vysílajícího státu může po příslušném uvědomění přijímajícího státu vykonávat, pokud přijímající stát nevznese námitky, konzulární funkce v přijímajícím státě za třetí stát“. Viz také článek 46 Vídeňské úmluvy o diplomatických stycích, která byla sjednána ve Vídni dne 18. dubna 1961 a jež vstoupila v platnost dne 24. dubna 1964, Recueil des traités des Nations unies, sv. 500, s. 95, který stanoví, že „[v]ysílající stát může s předchozím souhlasem státu přijímajícího a na žádost třetího státu, který nemá zastoupení v přijímajícím státě, převzít dočasnou ochranu zájmů třetího státu a jeho příslušníků“.
(
49
) – Viz článek 5 směrnice 2015/637.
(
50
) – Stejná analýza platí i pro článek 21 Listiny.
(
51
) – V tomto smyslu viz čl. 1 odst. 2 směrnice 2015/637.
(
52
) – Viz také bod 6 odůvodnění směrnice (EU) 2015/637, který stanoví, že „[t]outo směrnicí nejsou dotčeny konzulární styky mezi členskými státy a třetími zeměmi, zejména jejich práva a povinnosti vyplývající z mezinárodních zvyklostí a dohod“.
(
53
) – Vzhledem k tomu, že opatření navrhovaná žalobci v původním řízení nepředstavují činnosti nebo „úkoly“, které by se řídily unijním právem, není třeba zkoumat, zda představují „nadměrnou zátěž“. Taková analýza by se rovnala určení, zda byla dodržena zásada proporcionality, kterou se řídí výkon pravomocí Unie, a zda tedy „obsah ani forma činnosti Unie [nepřekročí] rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv“. Viz čl. 5 odst. 1 a 4 Smlouvy o EU.
(
54
) – V tomto smyslu viz věc H. F. a další proti Francii, bod 259. Viz také rozsudek Mezinárodního soudního dvora ze dne 5. února 1970, Barcelona Traction, Light and Power Company Limited (nová žaloba: 1962) (Zprávy Mezinárodního soudního dvora 1970, bod 3). V bodech 78 a 79 tohoto rozsudku Mezinárodní soudní dvůr rozhodl, že „v mezích stanovených mezinárodním právem může stát vykonávat diplomatickou ochranu prostředky a v rozsahu, které považuje za vhodné, neboť se jedná o jeho vlastní právo, které uplatňuje. Pokud se fyzické nebo právnické osoby, jejichž jménem jedná, domnívají, že jejich práva nejsou dostatečně chráněna, nemají k dispozici opravné prostředky podle mezinárodního práva. […] Stát musí být považován za jediného arbitra, který rozhoduje o tom, zda, v jakém rozsahu a do kdy poskytne ochranu. V tomto ohledu má diskreční pravomoc, jejíž výkon může záviset na úvahách, zejména politické povahy, které nejsou pro daný případ relevantní“.
(
55
) – Štrasburk, 16. IX. 1963. Dále jen „Protokol č. 4“.
(
56
) – Je třeba rovněž poznamenat, že Evropský soud pro lidská práva rozhodl, že „právo vstupu, které je zaručeno čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 4, mohou využít pouze státní příslušníci dotčeného státu“. Viz rozsudek H. F. a další proti Francii, bod 245 a citovaná judikatura.
(
57
) – Například v případech, kdy extrateritoriální prvky přímo ohrožují tělesnou integritu a život dítěte, které se nachází ve velmi zranitelné situaci.
(
58
) – V tomto smyslu viz věc H. F. a další proti Francii, bod 260.
(
59
) – V tomto smyslu viz rozsudek H. F. a další proti Francii, bod 276. Poté, co Evropský soud pro lidská práva konstatoval existenci mimořádných okolností, rozhodl, že došlo k porušení čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 4, neboť žalobci neobdrželi žádné vysvětlení volby, která byla podkladem pro rozhodnutí výkonné moci v jejich věci, kromě implicitního vysvětlení vyplývajícího z uplatňování určité politiky Francií, která však zajistila návrat několika nezletilých osob na území státu. Žalobci neobdrželi ani žádné informace od francouzských orgánů, které by přispěly k transparentnosti rozhodovacího procesu. Tuto situaci navíc nebylo možné napravit v řízení před vnitrostátními soudy, které odmítly svou pravomoc s odůvodněním, že jim byly předloženy nároky týkající se jednání, které nelze oddělit od provádění politiky mezinárodních vztahů Francie (viz body 277, 280 a 281 tohoto rozsudku).
(
60
) – Cour constitutionnelle (Ústavní soud), č. 117/2020 ze dne 24. září 2020, bod B.8.3, poslední pododstavec.