(1) U poslanců a senátorů s výjimkou členů kontrolních orgánů podle zvláštních zákonů12) se bezpečnostní prověrka neprovádí.
12) § 18 zákona č. 154/1994 Sb.
§ 23a zákona č. 67/1992 Sb.“
Podle čl. IX zákona č. 310/2002 Sb. zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, pozbývá platnosti dne 31. prosince 2003.
V zákoně č. 436/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 555/1992 Sb., o vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, je v čl. VI uvedeno: „V § 89 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečnostech a o změně některých zákonů, se dosavadní text označuje jako odstavec 1 a doplňuje se odstavec 2, který zní:
(2) Tento zákon pozbývá platnosti dnem 30. června 2004.“
Novelou zákona o utajovaných skutečnostech provedenou čl. VI zákona č. 436/2003 Sb. byla tudíž jeho platnost prodloužena do 30. června 2004.
V.
Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda je navrhovatel – obecný soud – oprávněn návrh na zrušení napadeného ustanovení podat. Dospěl k názoru kladnému. Je totiž zřejmé, jak navrhovatel správně uvedl, že obecný soud musí napadené ustanovení aplikovat na svůj postup v daném trestním řízení a že současná právní úprava přímo zasahuje do práv obžalovaných osob na obhajobu. Uvedený návrh, byť se v podstatě dotýká práva procesního, souvisí s rozhodovací činností obecného soudu, který je tedy oprávněným navrhovatelem (§ 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
VI.
Ústavní soud v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu dále posoudil, zda bylo napadené ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., ve znění zákona č. 310/2002 Sb., přijato a vydáno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Dospěl k závěru kladnému.
Ústavní soud zjistil z příslušných těsnopiseckých zpráv Poslanecké sněmovny a Senátu, že návrh zákona, kterým se mění zákon č. 148/1998 Sb., byl přijat na 47. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. března 2002 ve 3. funkčním období, a to usnesením č. 2201. Při hlasování o návrhu bylo přítomno 170 poslanců, pro přijetí návrhu hlasovalo 152 poslanců, proti přijetí návrhu 18 poslanců, nikdo se nezdržel hlasování. Návrh byl řádně přijat.
Návrh byl dále projednáván v Senátu, a to na jeho 17. schůzi ve 3. funkčním období dne 3. května 2002. Usnesením č. 372 Senát po věcném projednání rozhodl vrátit návrh Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Pro přijetí tohoto návrhu hlasovalo 60 senátorů, proti nikdo. Návrh vrátit návrh zákona zpět Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy byl řádně přijat.
Poslanecká sněmovna znovu projednávala návrh zákona, kterým se mění zákon č. 148/1998 Sb., na své 51. schůzi dne 13. června 2002 ve 3. funkčním období. Při hlasování o přijetí návrhu zákona s pozměňovacími návrhy Senátu bylo přítomno 182 poslanců, pro přijetí se vyslovilo 76 poslanců, proti přijetí hlasovalo 98 poslanců. Návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů Senátu nebyl přijat a Poslanecká sněmovna tak potvrdila tento návrh v původním znění přijatém na 47. schůzi dne 27. března 2002 (usnesení č. 2319).
Návrh zákona byl podepsán prezidentem České republiky dne 28. června 2002, předsedovi vlády byl doručen k podpisu dne 2. července 2002. Zákon byl vyhlášen dne 12. července 2002 ve Sbírce zákonů, a to v částce 114 pod číslem 310/2002 Sb.
Výše citovaný zákon č. 436/2003 Sb. byl projednán v Poslanecké sněmovně dne 4. listopadu 2003 a schválen usnesením č. 750. Přítomno bylo 168 poslanců; pro hlasovalo 149 poslanců, proti 5 poslanců. Zákon byl projednán v Senátu dne 3. prosince 2003 za přítomnosti 58 senátorů; pro hlasovalo 49 senátorů, proti jeden senátor. Prezident republiky zákon podepsal dne 9. prosince 2003. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 16. prosince 2003.
VII.
Dikce napadeného § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jak bylo již uvedeno, je následující: „U poslanců a senátorů s výjimkou členů kontrolních orgánů podle zvláštních zákonů se bezpečnostní prověrka neprovádí.“. Uvedené znění předmětného zákonného ustanovení bylo do zákona o utajovaných skutečnostech vtěleno jeho novelou provedenou zákonem č. 310/2002 Sb. s účinností od 12. července 2002, kdy předchozí znění uvedeného ustanovení zakotvené novelou zákona o utajovaných skutečnostech, provedenou čl. IX zákona č. 30/2000 Sb., bylo následující: „U poslanců a senátorů s výjimkou členů kontrolních orgánů podle zvláštních zákonů a u advokátů se bezpečnostní prověrka neprovádí.“. Původní dikce § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. pak byla Parlamentem České republiky přijata v tomto znění: „U poslanců a senátorů s výjimkou členů kontrolních orgánů podle zvláštních zákonů a u obhájců se bezpečnostní prověrka neprovádí.“
Ústavním soudem posuzovaná dikce zákona o utajovaných skutečnostech byla přijata ve znění pozměňovacího návrhu poslance Jana Klase k návrhu poslanců Františka Ondruše, Petra Nečase a Ivana Langera na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 164/1999 Sb., zákona č. 18/2000 Sb., zákona č. 29/2000 Sb., zákona č. 30/2000 Sb., zákona č. 363/2000 Sb. a zákona č. 60/2001 Sb. Uvedený pozměňovací návrh byl přednesen ve druhém čtení na 47. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dne 22. března 2003, přičemž jeho účel nebyl předkladatelem explicitně objasněn. Šlo přitom o doplnění pozměňovacího návrhu garančního výboru pro obranu a bezpečnost ze dne 15. března 2002, přijatého usnesením č. 206, jenž předložil sněmovně následující dikci § 42 odst. 1 zákona: „U poslanců a senátorů se bezpečnostní prověrka neprovádí.“. V následné rozpravě se žádný z poslanců k předmětné problematice nevyjádřil, stejně jak tomu bylo ve třetím čtení, konaném v pokračování 47. schůze Poslanecké sněmovny dne 27. března 2002.
Senát usnesením č. 372 ze dne 3. května 2002 po věcném projednání vrátil předmětný návrh Poslanecké sněmovně ve znění pozměňovacích návrhů, mezi něž zařadil i novou dikci § 38 odst. 7 zákona o utajovaných skutečnostech: „Způsob určení osoby v rozsahu potřeby k seznámení se s utajovanou skutečností v občanském soudním řízení, trestním řízení a ve správním soudnictví stanoví zvláštní předpisy.“. V poznámce č. 11a) k danému ustanovení přitom Senát tyto předpisy i označil: „11a) § 40a občanského soudního řádu, ve znění zákona č. 30/2000 Sb. § 35 odst. 4, § 50 odst. 3, § 198a a § 201 odst. 3 trestního řádu, ve znění zákona č. /2002 Sb.“. Jak plyne z rozpravy ze 17. schůze Senátu dne 3. května 2002, Senát považoval podmínění přístupu advokáta vykonávajícího obhajobu v trestním řízení bezpečnostní prověrkou za omezení práva obviněného na obhajobu ve smyslu jeho práva na svobodnou volbu advokáta.
Poslanecká sněmovna na své 51. schůzi dne 13. června 2002 usnesením č. 2319 návrh zákona ve znění pozměňovacích návrhů Senátu nepřijala a setrvala na jeho schválení ve znění přijatém na 47. schůzi dne 27. března 2002.
VIII.
VIII/a
Argumentace obsažená v návrhu Okresního soudu v Přerově na zrušení § 42 odst. 1 zákona o utajovaných skutečnostech implicite obsahuje poměřování veřejného zájmu na zajištění ochrany informací (utajovaných skutečností) na straně jedné a veřejného zájmu na zajištění práva na obhajobu v trestním řízení, jehož součástí je právo obviněného na svobodnou volbu advokáta na straně druhé. Vychází z priority ochrany práva na obhajobu a ze zdůraznění principu nezávislosti advokáta na státu, čemuž odporuje státní aprobace způsobilosti přístupu k utajovaným skutečnostem a dále neakceptovatelná nerovnost, tj. neakceptovatelnost kategorizace advokátů na skupinu oprávněnou se seznamovat s utajovanými skutečnostmi a na skupinu, která toto právo nemá. Pro uvedené okolnosti se v napadeném zákonném ustanovení spatřuje mezera, v jejímž vyplnění demokratickým zákonodárcem (tj. do podoby znění zákona před novelou provedenou zákonem č. 310/2002 Sb.) je spatřováno naplnění uvedených ústavních principů.
Posouzení uvedené argumentace ze strany Ústavního soudu předpokládá rekonstrukci účelů a dikce těch ustanovení jednoduchého práva, jež na problematiku přístupu advokátů k utajovaným skutečnostem v postavení obhájců v trestním řízení dopadají.
Podle § 1 zákona o utajovaných skutečnostech předmětem jeho úpravy je vymezení skutečností, které je nutno v zájmu České republiky utajovat, způsob jejich ochrany, působnost a pravomoc orgánů státu při výkonu státní správy v oblasti ochrany utajovaných skutečností, povinnosti orgánů státu, práva a povinnosti fyzických a právnických osob, odpovědnost za porušení povinností stanovených tímto zákonem a zakotvení postavení Národního bezpečnostního úřadu. Jinými slovy předmětem úpravy předmětného zákona je normativní vymezení pojmu utajovaných skutečností, procesní úprava postupu stanovování stupně utajení, podmínky seznamování se s utajovanými skutečnostmi, ochrana utajovaných skutečností, jakož pravomoc státních orgánů při výkonu státní správy v dané oblasti.
Podle § 1 odst. 1 tr. řádu účelem trestního řízení je upravit postup orgánů činných v trestním řízení tak, aby trestné činy byly náležitě zjištěny a jejich pachatelé podle zákona spravedlivě potrestáni. Mezi zásady trestního řízení pak patří i zásada práva obviněného na obhajobu včetně práva zvolit si obhájce (§ 2 odst. 13 tr. řádu). Trestní řád přitom v řadě svých ustanovení reaguje na možnou kolizi veřejného zájmu na ochraně utajovaných skutečností s ústavním pořádkem i zákonem garantovaným právem obviněného na obhajobu včetně práva vyjadřovat se ke všem v trestním řízení prováděným důkazům a práva svobodně si zvolit obhájce. Mezi tato ustanovení patří § 35 odst. 4, § 50 odst. 3 a § 198a tr. řádu, upravující poučovací a oznamovací povinnost orgánů činných v trestním řízení vztahující se k otázkám ochrany utajovaných skutečností, jakož i speciální podmínky přístupu k utajovaným skutečnostem ze strany zmocněnce zúčastněné osoby a poškozeného, dále § 200 tr. řádu o vyloučení veřejnosti z hlavního líčení, jestliže by veřejné projednání věci ohrozilo utajované skutečnosti chráněné zvláštním zákonem, § 8 a 99 tr. řádu o výslechu svědků o okolnostech týkajících se utajovaných skutečností. S označenými ustanoveními trestního řádu pro zajištění ochrany utajovaných skutečností v trestním řízení jsou dále spjata ustanovení § 5 a 21 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, a § 6 zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, upravující povinnost mlčenlivosti advokátů, znalců a tlumočníků, § 105, 106 a zejména 107 trestního zákona, zakotvující trestněprávní úpravu ochrany utajovaných skutečností, a konečně ustanovení § 21, 24, 39, 44, 51, 86, 132, 139, 162, 166, 183, 188, a 192 instrukce Ministerstva spravedlnosti č. 1/2002 ze dne 3. 12. 2001 č.j. 505/2001-Org, kterou se vydává vnitřní a kancelářský řád pro okresní, krajské a vrchní soudy, jež zakotvují opatření k zajištění ochrany utajovaných skutečností ve vedení soudní agendy.
Toliko nepřímo, a to pro účely výkladu systematického, dopadá na posuzovanou problematiku i § 38 odst. 7 zákona o utajovaných skutečnostech. Podle něj způsob určení osoby v rozsahu potřeby k seznámení s utajovanou skutečností v občanském soudním řízení a v soudním řízení správním stanoví zvláštní předpis. Tímto předpisem je v občanském soudním řízení § 40a odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“), podle něhož v řízení, ve kterém jsou projednávány utajované skutečnosti chráněné zvláštním zákonem, je předseda senátu povinen přísedící, účastníky, osoby oprávněné za ně jednat (§ 21 až 21b o. s. ř.), zástupce účastníků, tedy i advokáty, tlumočníky, osoby uvedené v § 116 odst. 3 a další osoby, které se podle zákona musí účastnit řízení, předem poučit podle tohoto zvláštního zákona o trestních následcích porušení tajnosti utajovaných skutečností, přičemž provedené poučení se uvede v protokole; podpisem protokolu se poučené osoby stávají osobami určenými v rozsahu potřeby k seznámení s utajovanou skutečností. V soudním řízení správním je tímto předpisem ustanovení § 45 soudního řádu správního, jež upravuje oprávnění účastníka řízení a jeho zástupce nahlížet do částí spisu, jež obsahují utajované skutečnosti a jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Dále je tímto ustanovením § 64 soudního řádu správního, jenž i ve správním soudnictví zakládá přiměřené použití § 40a odst. 1 o. s. ř.
V rovině jednoduchého práva pak nutno zodpovědět otázku, zda na problematiku přístupu obhájce k utajovaným skutečnostem v trestním řízení dopadá zákon o utajovaných skutečnostech anebo trestní řád, tj., který z těchto zákonů je ve vzájemném srovnání lex generalis a který lex specialis.
Naznačený komplex norem jednoduchého práva umožňuje dvojí interpretaci:
Dle první na problematiku přístupu advokátů v roli obhájců k utajovaným skutečnostem v trestním řízení dopadá ustanovení § 38 odst. 7 a § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle kterého jelikož daný zákon nezakotvil pro trestní řízení obdobný odkaz, jak tak učinil pro občanské soudní řízení a soudní řízení správní, a dále a contrario, jelikož advokáti nejsou zahrnuti do výčtu osob nepodléhajících bezpečnostní prověrce, je podmínkou přístupu advokátů k utajovaným skutečnostem v roli obhájců v trestním řízení absolvování bezpečnostní prověrky. Tato interpretace plyne z výkladu jazykového, tj. z doslovné dikce daných ustanovení.
Plyne-li rovněž z předpokládaného subjektivního teleologického výkladu, tj. z rekonstrukce původní intence zákonodárce, nelze tvrdit s jistotou.
Původní intenci Poslanecké sněmovny nelze bez dalšího dovodit ani z odmítnutí explicitní argumentace Senátu brojící proti podmínění přístupu advokátů k utajovaným skutečnostem v trestním řízení absolvováním bezpečnostní prověrky a navrhující v tomto směru doplnění odkazující normy obsažené v § 38 odst. 7 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, kdy o přijetí zákona ve znění změn navrhovaných Senátem Poslanecká sněmovna hlasuje jako o celku (čl. 47 odst. 2 a 3 Ústavy).
Konečně tuto původní intenci nelze dovodit ani postupem a contrario z vypuštění kategorie osob – advokátů – z dikce ustanovení § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., provedené zákonem č. 310/2002 Sb. Je tomu tak proto, že nahrazení pojmu „obhájců“ pojmem „advokátů“ v § 42 odst. 1 zákona o utajovaných skutečnostech, jež zákonodárce provedl čl. IX zákona č. 30/2000 Sb., bylo spjato se současným zakotvením nového ustanovení § 40a o. s. ř. (čl. I bod 53 zákona č. 30/2000 Sb.), upravujícího seznamování se účastníků občanského soudního řízení a jejich zástupců, jakož i dalších osob s utajovanými skutečnostmi, a tím i zakotvením speciální úpravy seznamování se s utajovanými skutečnostmi advokátů nejen v roli obhájců v trestním řízení, nýbrž i zástupců v občanském soudním řízení. Plynula-li před novelou zákona o utajovaných skutečnostech provedenou zákonem č. 30/2000 Sb. výjimka z povinnosti podrobit se bezpečnostní prověrce pro obhájce jak ze zákona o utajovaných skutečnostech, tak i z trestního řádu, nelze než tuto skutečnost hodnotit jako superfluum a vycházet přitom z interpretační maximy superfluum noc nocet (viz obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 6/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 146; vyhlášen pod č. 4/2003 Sb.).
Bylo-li hypoteticky původní intencí Poslanecké sněmovny novelou zákona o utajovaných skutečnostech provedenou zákonem č. 310/2002 Sb. zavedení bezpečnostních prověrek obhájců v trestním řízení, z pohledu druhé z možných interpretací komplexu relevantního jednoduchého práva úmysl zákonodárce nebyl vyjádřen adekvátně, tj. došlo k rozporu mezi intencí zákonodárce a dikcí předmětného zákonného ustanovení.
Dle interpretace druhé ochrana utajovaných skutečností v trestním řízení z celého okruhu problematiky ochrany utajovaných skutečností představuje oblast speciální, a tudíž její režim je upraven trestním řádem, a nikoli zákonem o utajovaných skutečnostech, ergo trestní řád je v daném kontextu lex specialis a jeho úprava má před zákonem o utajovaných skutečnostech jako zákonem obecným – legi generali – přednost. Daný závěr je dán nejen srovnáním předmětu úpravy obou zákonů, nýbrž i argumenty dalšími:
Vztažení zákona o utajovaných skutečnost na předmětnou problematiku argumentem reductionis ad absurdum pak vede ke stěží udržitelným důsledkům.
Postavení obhájce v trestním řízení, tj. zejména jeho procesní oprávnění, se odvíjí od postavení (práv) obviněného. Eventuelním zakotvením výjimky advokátům zůstává otevřena základní otázka, a to přístup obviněného k utajovaným skutečnostem, jež jsou obsahem důkazních prostředků v trestním řízení. Omezení takového přístupu z pohledu čl. 37 odst. 3 a čl. 38 odst. 2 Listiny, jakož i čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy je stěží představitelné. Obdobně je stěží představitelné „prověřování“ obviněného Národním bezpečnostním úřadem k povolení jeho přístupu k utajovaným skutečnostem (hyperbolickým příkladem dovádějícím tyto důsledky ad absurdum by byla představa bezpečnostních prověrek obviněného u trestných činů podle § 105 a 106 trestního zákona). Tato interpretace by pak vedla i k dalšímu absurdnímu důsledku: Vedla by totiž k možné situaci, kdy u advokáta v trestním řízení by bylo nutno pro seznámení se s důkazním prostředkem obsahujícím utajovanou skutečnost vyžadovat absolvování bezpečnostní prověrky, v občanském soudním řízení, případně v soudním řízení správním u stejného advokáta v postavení zástupce účastníka řízení by ale absolvování této prověrky pro seznámení se s identickým důkazním prostředkem obsahujícím identickou utajovanou skutečnost vyžadováno nebylo.
Na tomto místě nutno odkázat na skutečnost, že Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [sp. zn. II. ÚS 315/01 (nepublikováno), sp. zn. II. ÚS 326/98 (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 88), sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 17, nález č. 42; vyhlášen pod č. 95/2000 Sb.), sp. zn. II. ÚS 221/98 (Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č. 158)] postupoval výkladem per reductione ad absurdum, což představuje formu výkladu teleologického (teleologické redukce): V případě plurality interpretačních alternativ je dle něj vyloučena ta, jež vede z pohledu smyslu a účelu normy k nepřijatelným důsledkům.
Argumentem dalším je pak závěr plynoucí z objektivního teleologického výkladu, tj. z principiální odlišnosti rolí, jež podle zákona o advokacii a podle procesních řádů plní advokát: Může-li jejím obsahem na straně jedné být oprávnění advokáta spravovat cizí majetek, včetně výkonu funkce správce konkursní podstaty, na straně druhé jím může být právní zastupování účastníků, a to zpravidla v občanském soudním řízení, řízení trestním anebo v soudním řízení správním. V této souvislosti nutno odkázat na zákon, kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), jenž byl přijat dne 9. května 2002 a publikován pod č. 228/2002 Sb. Ustanovení § 56 tímto zákonem novelizovaného zákona o advokacii zakotvilo totiž oprávnění advokáta spravovat cizí majetek včetně výkonu funkce správce konkursní podstaty, když ohledně skutečností, o nichž se dozvěděl v souvislosti s výkonem funkce správce konkursní podstaty, stanovilo pro něj výjimku z povinnosti mlčenlivosti podle § 21 zákona o advokacii při zachování povinnosti mlčenlivosti správce konkursní podstaty podle ustanovení zvláštních právních předpisů. Oprávnění spravovat cizí majetek včetně oprávnění výkonu funkce správce konkursní podstaty je přitom ve vazbě na povahu spravovaného majetku spjato i s eventuální nutností seznamovat se s utajovanými skutečnostmi.
Vycházeje z takto naznačeného teleologického odlišení, lze dospět k závěru, dle kterého, právě s ohledem na § 56 zákona o advokacii, ve znění zákona č. 228/2002 Sb., advokát podle § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro seznamování s utajovanými skutečnostmi podléhá bezpečnostní prověrce, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Tímto zákonem podle odkazující normy obsažené v § 38 odst. 7 zákona o utajovaných skutečnostech je občanský soudní řád a soudní řád správní. Nadto zvláštní, od zákona o utajovaných skutečnostech lišící se podmínky seznamování se s utajovanými skutečnostmi advokáta, jenž vykonává roli obhájce v trestním řízení, jsou zakotveny i v trestním řádu (zejména § 35 odst. 4 a § 198a tr. řádu): „Vzniká-li konflikt mezi obecným a zvláštním pravidlem, lze se domnívat, že zákonodárce se prostřednictvím zvláštního zákona chtěl od obecného pravidla odchýlit.“ (Ch. Perelman, Logique Juridique. Paris 1976; cit. dle německého překladu: Juristische Logik als Argumentationslehre. Freiburg-München 1979, s. 65). Samotná odkazující norma přitom přednost speciality k obecnosti nezakládá, plní toliko funkci informační (v této souvislosti je namístě rovněž upozornit na skutečnost, že navzdory zákonodárcem zvolené formulaci nejde v případě § 38 odst. 7 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, o delegaci, nýbrž jde o odkaz – delegace je totiž pojmově spjata s hierarchií právní síly normy zmocňovací a normy delegované). Z absence normy odkazující v § 38 odst. 7 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, na zvláštní předpis upravující trestní řízení tudíž a contrario přednost obecné úpravy v zákoně o utajovaných skutečnostech před zvláštní úpravou přístupu advokáta v roli obhájce v trestním řízení k utajovaným skutečnostem obsaženou v trestním řádu dovodit nelze.
Závěr plynoucí z objektivně teleologického výkladu, jakož i výkladu per reductionem ad absurdum je podpořen i argumentem, jenž vychází z maximy vnitřní bezrozpornosti a konzistentnosti právního řádu (jinými slovy vychází z axiomy racionálního zákonodárce -při aplikaci aktuálního teleologického výkladu z teoretické koncepce „racionálního zákonodárce“ vychází např. Ústavní soud Polské republiky – viz A. Kozak, Rodzaje wykladni prawa w uchwalach Trybunalu Konstytucyjnego. In: Z zagadnień wykladni prawa. Red. S. Kaźmierczyk, Wroclaw 1997, s. 57 – 60). Upravil-li by zákonodárce v zákonu o utajovaných skutečnostech povinnost advokátů při seznamování se s utajovanými skutečnostmi v roli obhájců v trestním řízení podrobit se bezpečnostní prověrce, musel by pak konsekventně důsledky této úpravy promítnout ve zvláštní skutkové podstatě zakládající důvod vyloučení zvoleného obhájce podle § 37a tr. řádu a zproštění ustanoveného obhájce obhajování podle § 40a tr. řádu. Neučinil-li tak, nelze než dedukovat nenaplnění předpokládané premisy.
I na úrovni metodologie výkladu jednoduchého práva, a to vycházeje zejména z argumentu reductionis ad absurdum a maximy vnitřní bezrozpornosti a konzistentnosti právního řádu, lze dospět k závěru o opodstatněnosti druhé z naznačených výkladových alternativ § 38 odst. 7 a § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Uvedený závěr se opírá i o stanovisko doktrinární, dle něhož se za rozhodující hledisko, tertium comparationis, v případech konfliktu mezi výklady koncipovanými rozličnými metodami považuje teleologická redukce (čili výklad per reductione ad absurdum): „Argumentum reductione ad absurdum se používá buď samostatně, nebo tehdy, dovádí-li výklad podle několika jiných argumentů k rozporným (neslučitelným) závěrům.“ (V. Knapp, Teorie práva. Praha 1995, s. 173. Argumentum ad absurdum, neboli teleologickou redukci, nazývá pak Neil MacCormick „zlatým pravidlem“ výkladu: N. MacCormick, Argumentation and Interpretation in Law. Ratio Juris, No. 1, 1993, s. 26).
Již z takto vyložené rekonstrukce relevantního platného jednoduchého práva plyne závěr, dle něhož seznamování advokáta s utajovanými skutečnostmi v roli obhájce v trestním řízení je upraveno trestním řádem, a nikoli zákonem o utajovaných skutečnostech, a tudíž podle stávající platné právní úpravy český právní řád pro daný účel, tj. pro seznamování obhájce v trestním řízení s utajovanými skutečnostmi, nevyžaduje bezpečnostní prověrku Národním bezpečnostním úřadem.
VIII/b
Ústavněprávní posouzení kolize interpretačních alternativ relevantního jednoduchého práva je založeno jednak na aplikaci principu proporcionality a jednak principu priority ústavně konformního výkladu před derogací.
Vycházeje ze skutečnosti, že postavení obhájce v trestním řízení je odvozeno od postavení obviněného, jádrem rozhodované věci v rovině ústavněprávní je kolize veřejného statku (k pojmu veřejného statku viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 99; vyhlášen pod č. 280/1996 Sb.), jímž je bezpečnost státu jako prvek jeho svrchovanosti (čl. 1 Ústavy), jejíž komponentem je i zajištění ochrany utajovaných skutečností, se základním právem obviněného na obhajobu podle čl. 40 odst. 3 Listiny a čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy, jeho základním právem vyjadřovat se ke všem v řízení prováděným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny, jakož i jeho základním právem plynoucím z principu rovnosti „zbraní“ podle čl. 37 odst. 3 Listiny.
Obdobně jak je tomu u všech demokratických ústavních soudů, i Ústavní soud České republiky pro řešení kolize základních práv, případně ústavním pořádkem chráněných veřejných statků, a to v řízení o kontrole norem i v řízení o ústavních stížnostech, aplikuje princip proporcionality (poprvé jej komplexně vyložil v případě posuzování ústavnosti institutu utajení osobních údajů svědků v trestním procesu – nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94, Sbírka rozhodnutí, svazek 2, nález č. 46; vyhlášen pod č. 214/1994 Sb.).
Princip proporcionality je založen metodologicky na třech krocích:
Prvním je hodnocení jednoduchého práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde ze strany zákonodárce o projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu.
Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení jednoduchého práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení ústavou chráněné hodnoty – základního práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší.
Sleduje-li posuzované jednoduché právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, třetí hledisko principu proporcionality, jímž je poměřování, představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.
Pro vyvození závěru v případě kolize základních práv, případně veřejného dobra jako principů, na rozdíl od případu konfliktu norem jednoduchého práva, se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného dobra. Jeho obsahem je maxima, dle níž v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Příkaz k optimalizaci lze normativně odvodit z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož základních práv a svobod musí být šetřeno při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, tudíž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize.
Vycházeje z takto naznačených hledisek ústavního posouzení dané problematiky, nutno konstatovat, že z pohledu postulátu vhodnosti, tj. vztahu mezi použitými právními prostředky a cíly zákonodárce, absolvování bezpečnostní prověrky advokátů představuje efektivní prostředek k dosažení sledovaného cíle – veřejného statku. Z pohledu subsidiarity možných alternativních nástrojů zabezpečujících daný účel, tj. z pohledu kritéria potřebnosti, lze ale dospět k závěru, že bezpečnostní prověrky nejsou prostředkem přiměřeným, jelikož daného účelu lze v trestním řízení dosáhnout sumou dílčích nástrojů (poučením ze strany soudu o povinnostech plynoucích ze zákona o utajovaných skutečnostech a o trestních sankcích, dále povinností mlčenlivosti podle zákona o advokacii atd.), jež se přitom nedotýkají a nijak neomezují v daném kontextu v kolizi s veřejným statkem (bezpečností státu) stojící základní právo na obhajobu, na rovnost zbraní a právo vyjadřovat se ke všem důkazům. Úprava obsažená v trestním řádu nejen garantuje ochranu základních práv podle čl. 37 odst. 3, čl. 38 odst. 2, čl. 40 odst. 3 Listiny a čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy, nýbrž i řadou svých norem, jakož i řadou dalších souvisejících norem jednoduchého práva splňuje požadavek minimalizace omezení ochrany v dané věci v kolizi stojícího veřejného dobra (zajišťování bezpečnosti státu ochranou utajovaných skutečností), a tím respektuje i ústavní příkaz k optimalizaci.
V této souvislosti lze úpravu obsaženou v trestním řádu považovat i za souladnou s důsledky, jež plynou z interpretace čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy Evropským soudem pro lidská práva. Dle právního názoru Soudu ve věci Meftah a další proti Francii, 2002: „Soud připomíná, že právo obviněného na pomoc advokáta podle svého výběru (viz zejména Pakelli proti Německu, 1983) nemůže mít absolutní charakter, a že ho tudíž vnitrostátní soudy mohou nedbat, jestliže existují relevantní a dostatečné důvody k domněnce, že to vyžadují zájmy spravedlnosti (viz Croissant proti Německu, 1992)“. K výkladu pojmu „relevantních a dostatečných důvodů vyžadovaných zájmy spravedlnosti, jež vedou k omezení absolutního charakteru práva obviněného na výběr advokáta“, v kontextu věci rozhodované Ústavním soudem se nejblíže Evropský soud pro lidská práva vyjádřil ve věci Chazal proti Spojenému království, 1996, a Tunelky a další proti Spojenému království, 1998. Připouští-li anglické právo v určitých typech řízení ustanovení zvláštního advokáta, jenž má přístup k utajovaným skutečnostem týkajícím se národní bezpečnosti, ve vztahu k mandantovi je ale vázán povinností mlčenlivosti, nalezl Evropský soud pro lidská práva v této okolnosti dotčení v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Dle doktrinární interpretace těchto rozhodnutí „se však nezdá, že by zvláštním advokátem mohl být ustanoven jen advokát zapsaný do zvláštního seznamu nebo advokát zvlášť prověřený ze státobezpečnostního hlediska“ (B. Repík, Advokát ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva. I. část, Bulletin advokacie, č. 10, 2002, s. 19).
Vede-li příkaz k optimalizaci dosažení obou v kolizi stojících ústavním pořádkem garantovaných hodnot k závěru o ústavní neakceptovatelnosti bezpečnostních prověrek advokátů za účelem přípustnosti seznamování se s utajovanými skutečnostmi v roli obhájců v trestním řízení a zároveň o přijatelnosti těch podmínek seznamování obhájců s utajovanými skutečnostmi, jež jsou zakotveny v trestním řádu a jež neomezují základní práva na obhajobu, rovnost zbraní a práva vyjadřovat se ke všem důkazům, pro posouzení ústavnosti § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. z uvedeného plyne nutnost aplikovat princip priority ústavně konformní interpretace před derogací. Ústavní soud se k tomuto principu přihlásil v řadě svých rozhodnutí. Poprvé tak učinil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 21; vyhlášen pod č. 121/1996 Sb.), v němž uvedl, že v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s ním v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení; při jeho aplikaci je úkolem soudů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem. Princip priority ústavně konformního výkladu před zrušením použil pak Ústavní soud v řadě dalších rozhodnutí v řízení o kontrole norem (např. sp. zn. Pl. ÚS 5/96; sp. zn. Pl. ÚS 19/98; sp. zn. Pl. ÚS 15/98; sp. zn. Pl. ÚS 4/99; sp. zn. Pl. ÚS 10/99; sp. zn. Pl. ÚS 17/99 – Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.; svazek 13, nález č. 19, vyhlášen pod č. 38/1999 Sb.; svazek 13, nález č. 48, vyhlášen pod č. 83/1999 Sb.; svazek 14, nález č. 93, vyhlášen pod č. 192/1999 Sb.; svazek 16, nález č. 150, vyhlášen pod č. 290/1999 Sb.; svazek 16, nález č. 174, vyhlášen pod č. 3/2000 Sb.).
Naznačené závěry o optimalizaci řešení kolize ústavním pořádkem garantovaných hodnot, založené obsahem a účely posuzovaného jednoduchého práva, spolu s metodou priority ústavně konformního výkladu před zrušením zákona představují ústavní argumenty hodnocení ústavnosti § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jež plně odpovídají závěrům plynoucím z metodologie výkladu jednoduchého práva založeného teleologickou redukcí, výkladem objektivně teleologickým a výkladem systematickým, jehož komponentem je i pravidlo lex specialis derogat legi generali. Pro uvedené závěry Ústavní soud návrh Okresního soudu v Přerově na zrušení § 42 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zamítl.
Ústavní soud se v řadě svých rozhodnutí vyjádřil k interpretaci čl. 89 odst. 2 Ústavy, v nejnovější své judikatuře pak zejména v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 41; vyhlášen pod č. 84/2003 Sb.), dle něhož „závazný není jen výrok nálezu, ale i odůvodnění, resp. ty jeho části, jež obsahují, nosné' důvody“ (obdobně i nález ve věci sp. zn. III. ÚS 200/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 20, nález č. 151). Na těchto závěrech Ústavní soud i nadále trvá.
Specifická situace nastává v této souvislosti u nálezů v řízení o kontrole norem, jimiž Ústavní soud návrh na zrušení zákona, jiného právního předpisu, resp. jejich jednotlivých ustanovení zamítá, přičemž ve svém rozhodnutí vychází z principu priority ústavně konformního výkladu před zrušením zákona, jiného právního předpisu nebo jejich ustanovení, dle něhož v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavním pořádkem a druhá je s nimi v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení; při aplikaci předmětného zákona, jiného právního předpisu, příp. jejich ustanovení je úkolem orgánů veřejné moci, zejména pak soudů, interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem [sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (viz výše) a další]. Odlišný výklad čl. 89 odst. 2 Ústavy by u nálezů zamítajících návrhy na zrušení právních předpisů z důvodů priority ústavně konformní interpretace činil rozhodnutí Ústavního soudu právně bezobsažnými, případně i matoucími, a nutil by zároveň Ústavní soud k postupu, jenž se jeví ve svých důsledcích absurdní a neudržitelný: nespoléhat na možnost ústavně konformní interpretace, opustit princip judicial self restraint a v případě sebemenší možnosti ústavně rozporné interpretace napadeného předpisu jej zrušit. Pro uvedené v řízení o kontrole norem v případě přijetí zamítavého výroku s interpretativní argumentací Ústavní soud z množiny nosných důvodů plynoucí základní ústavní princip zařadil do rámce výrokové části nálezu.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujal k rozhodnutí pléna soudce JUDr. Vojen Güttler.