Decizie nr. 366 din 25 iunie 2014

DECIZIE nr. 366 din 25 iunie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 644 din 2 septembrie 2014 Augustin Zegrean - preşedinte Valer Dorneanu - judecător Toni Greblă - judecător Petre Lăzăroiu - judecător Mircea Ştefan Minea - judecător Daniel Marius Morar - judecător Mona Maria Pivniceru - judecător Puskas Valentin Zoltan - judecător Tudorel Toader - judecător Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-şef Cu participarea, în şedinţa publică din 24 iunie 2014, a reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine următoarele:

Aşa fiind, întrucât prevederile art. 19 alin. (1), (2) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 afectează regimul juridic al unei instituţii fundamentale ale statului, acestea încalcă dispoziţiile cuprinse în art. 115 alin. (6) din Constituţie.

De asemenea, prin eliberarea din funcţie şi nepreluarea personalului Gărzii Financiare în noile structuri a fost încălcat şi dreptul la protecţie socială al persoanelor disponibilizate, drept prevăzut de art. 41 din Constituţie, realizându-se în fapt, o concediere colectivă (peste 1.000 de funcţionari publici ai instituţiei desfiinţate), fără însă a se asigura protecţia socială (formare profesională, măsuri compensatorii etc.) necesară într-o astfel de ipoteză. Pe de altă parte, autorii excepţiei consideră că, în cadrul procesului de reorganizare al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, s-a creat o discriminare în defavoarea personalului Gărzii Financiare care nu a fost transferat în cadrul Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală, personal care nu a beneficiat de acelaşi tratament juridic, precum cel al Autorităţii Naţionale a Vămilor, fiindu-i încălcate drepturile conferite prin Legea nr. 188/1999.

Ordonanţa de urgenţă a fost depusă la Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, la data de 3 septembrie 2013, după vacanţa parlamentară, nefiind îndeplinită nici condiţia convocării Camerelor, dacă acestea nu se află în sesiune. La data de 2 octombrie a fost trimisă Camerei Deputaţilor, cameră decizională, şi, la data invocării excepţiei de neconstituţionalitate, 8 aprilie 2014, se află încă în procedură legislativă. Întrucât temeiul legal al emiterii deciziei de eliberare din funcţia publică îl reprezintă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 şi Hotărârea Guvernului nr. 520/2013, emisă în executarea legii, ambele acte normative adoptate cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 115 alin.

Or, din cuprinsul celor 5 scrisori rezultă intenţia statului român de a menţine Garda Financiară, eventual într-o nouă structură, şi nicidecum desfiinţarea ei. Prin urmare, dispoziţiile ordonanţei de urgenţă criticate încalcă prevederile art. 11 din Legea fundamentală, potrivit cărora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce îi revin.

Aspectele legate de preluarea identică a funcţiilor, atribuţiilor, a normelor de organizare şi funcţionare ale Gărzii Financiare de către Direcţia Generală Antifraudă Fiscală sunt o dovadă clară a eludării prevederilor art. 99 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999. De asemenea, înfiinţarea funcţiei publice de inspector antifraudă reprezintă, în fapt, o eludare a prevederilor art. 100 alin. (5), în conformitate cu care "În cazul reorganizării activităţii prin reducerea posturilor, autoritatea sau instituţia publică nu poate înfiinţa posturi similare celor desfiinţate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării."

CURTEA, examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Analiza admisibilităţii controlului de constituţionalitate a Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală 26. Potrivit prevederilor art. 146 lit. d) teza întâi din Constituţie, instanţa de contencios constituţional "hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial", iar potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios constituţional "decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă [...]". În consecinţă, hotărârile Guvernului nu pot constitui obiect al controlului de constituţionalitate, fiind evident că soluţionarea unei atari excepţii de neconstituţionalitate nu este de competenţa Curţii Constituţionale, aceste acte fiind controlate, sub aspectul legalităţii lato sensu, de instanţele de contencios administrativ.

Analiza constituţionalităţii prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 28. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 reglementează următoarele principale măsuri:

Prin adoptarea măsurii legislative a desfiinţării Gărzii Financiare, cu consecinţa eliberării din funcţie a personalului aferent, nu se îngrădeşte alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul A.N.A.F. trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Or, ordonanţa de urgenţă prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către A.N.A.F., se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri.

Aşa fiind, nimic nu îi împiedică pe foştii angajaţi ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înfiinţate, legea garantând, în condiţii de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, recte la cea de funcţionar public - inspector antifraudă.

I. Cu unanimitate de voturi, respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, excepţie ridicată de Ana Maria Văceanu Anton Pop, Felicia Avram, Marius Băltăreţu, Anca Cristina Toderaş şi Ciprian Nicolae, respectiv de Manea Mihai Petru Batali, în dosarele nr. 9.962/108/2013, nr. 9.958/108/2013, nr. 73/108/2014, nr. 9.957/108/2013, nr. 9.959/108/2013 şi nr. 10.043/108/2013 ale Tribunalului Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

II. Cu majoritate de voturi, respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de aceeaşi autori în aceleaşi dosare ale aceleiaşi instanţe, precum şi de Manea Mihai Petru Batali în Dosarul nr. 5.611/107/2013 al Tribunalului Alba - Secţia de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă, şi constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Tribunalului Alba - Secţia de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 25 iunie 2014.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE AUGUSTIN ZEGREAN Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu OPINIE SEPARATĂ 1 la Decizia Curţii Constituţionale nr. 366 din 25 iunie 2014 În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative trebuia admisă şi constatată neconstituţionalitatea ordonanţei de urgenţă a Guvernului criticate, pentru considerentele expuse în continuare, care se adaugă celor deja menţionate la punctele I, III şi IV din cealaltă opinie separată formulată în cauză.

I. Aspecte de ordin general cu privire la regimul ordonanţelor de urgenţă şi excesul de legiferare pe această cale Instituţia delegării legislative, reglementată de prevederile art. 115 din Constituţie, constituie, în esenţă, un transfer al unor atribuţii legislative la autorităţile puterii executive printr-un act de voinţă al Parlamentului ori pe cale constituţională, în situaţii extraordinare. Atât ca origine, cât şi ca actuală consacrare constituţională, delegarea legislativă se individualizează prin statutul său de excepţie în materia legiferării, plenitudinea competenţei sub acest aspect revenind Parlamentului, în calitate de organ reprezentativ suprem şi unică autoritate legiuitoare a ţării [art. 61 alin. (1) din Constituţie], iar nu Guvernului, al cărui rol este ca, "potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament", să asigure "realizarea politicii interne şi externe a ţării" şi să exercite "conducerea generală a administraţiei publice" [art. 102 alin. (1) din Constituţie].

Curtea Constituţională a reţinut în acest sens în jurisprudenţa sa că "posibilitatea Guvernului ca, în cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limitat, chiar în domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de urgenţă. Posibilitatea executivului de a guverna prin ordonanţe de urgenţă trebuie să fie, în fiecare caz, justificată de existenţa unor situaţii excepţionale, care impun adoptarea unor reglementări urgente. (Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000). Tot astfel, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, Curtea a reţinut că "reglementarea pe calea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă constituie, aşa cum se prevede expres în art. 115 din Constituţie, o atribuţie exercitată de Guvern în temeiul delegării legislative, iar depăşirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuşi textul Constituţiei, reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat".

Referindu-ne în context doar la regimul ordonanţelor de urgenţă, constatăm că textul constituţional de referinţă stabileşte limite foarte clare în privinţa legiferării pe această cale. Astfel, ordonanţele de urgenţă: se adoptă în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora [art. 115 alin. (4) din Constituţie]; nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică [art. 115 alin. (6) din Constituţie].

În pofida cadrului extrem de strict al reglementării constituţionale, o simplă examinare a raportului dintre numărul ordonanţelor şi ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului şi numărul legilor adoptate în ultimii ani relevă excesul de legiferare în temeiul delegării legislative, procedeu prin care sunt eludate coordonatele constituţionale consacrate în privinţa statutului de excepţie al delegării legislative, aspect semnalat şi în Avizul adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 93-a Sesiune Plenară (Veneţia, 14-15 decembrie 2012), în care se constată că "folosirea atât de frecventă a ordonanţelor de urgenţă este un motiv de îngrijorare", precum şi faptul că "utilizarea aproape constant a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului nu reprezintă cea mai adecvata metodă" pentru adoptarea fără întârziere a unor reglementări.

Folosirea excesivă a instrumentului ordonanţelor de urgenţă, prin care, în anumite perioade, Guvernul a substituit aproape activitatea de legiferare a Parlamentului, s-a manifestat şi în ceea ce priveşte modificarea reglementărilor în materia statutului şi carierei funcţionarilor publici. Nu este vorba în principal de numărul mare de astfel de acte adoptate, ci de faptul că unele dintre acestea au fost adoptate cu o motivare formală a urgenţei, respectiv a situaţiei extraordinare, şi au afectat, contrar dispoziţiilor prohibitive constituţionale, drepturi şi instituţii fundamentale ale statului. Această situaţie se constată, în opinia noastră, şi cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, criticată în prezenta cauză.

II. Neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, potrivit căruia "Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora."

Curtea a mai stabilit că "inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu." ( Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006) De asemenea, "urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare". (Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007).

Nici "eventuala urgenţă" nu este demonstrată în cauză, demersul legiuitorului delegat relevând mai mult o practică a reorganizărilor instituţionale în domeniu prin intermediul ordonanţelor de urgenţă. Astfel, de exemplu, Garda Financiară, instituţie care a funcţionat şi în perioada interbelică (anii 1918-1927 şi, respectiv, 1932-1948), fiind desfiinţată în perioada comunistă, a fost reînfiinţată prin Legea nr. 30/1991 privind organizarea şi funcţionarea controlului financiar şi a Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 27 martie 1991. După această dată, instituţia a cunoscut mai multe reorganizări şi restructurări prin ordonanţe de urgenţă ale Guvernului, dezvoltate în acte subsecvente - hotărâri de Guvern şi ordine de ministru.

Astfel, în luna octombrie 2003, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control cu personalitate juridică, în subordinea Autorităţii Naţionale de Control, finanţată de la bugetul de stat (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003). Ulterior, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat (Ordonanţa Guvernului nr. 8/2005 privind stabilirea unor măsuri de preluare a Gărzii Financiare şi a Autorităţii Naţionale a Vămilor în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, precum şi a unor măsuri de reorganizare a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 31 ianuarie 2005.) Ulterior, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 46/2009 privind îmbunătăţirea procedurilor fiscale şi diminuarea evaziunii fiscale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 25 mai 2009).

La aceste acte normative şi modificările pe care le-au produs cu privire la organizarea instituţiei şi personalul acestuia, s-au adăugat o serie de alte prevederi legale cu incidenţă în domeniu, adoptate tot prin aceeaşi modalitate de legiferare. Astfel sunt Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, cu privire la care au fost pronunţate decizii de constatare a neconstituţionalităţii (Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 14 ianuarie 2010).

Succesiunea actelor normative menţionate şi natura lor juridică evidenţiază o practică a modificărilor şi reorganizărilor instituţionale constând în trecerea Gărzii Financiare în subordinea uneia sau altei autorităţi publice nou-create sau existente, cu consecinţe evidente asupra instituţiei în sine şi a personalului acesteia, culminând cu desfiinţarea sa, realizată tot prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului.

Nu poate fi reţinută ca justificând "urgenţă" necesitatea "îmbunătăţirii" activităţii Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi a structurilor sale, astfel cum se reţine în preambulul ordonanţei de urgenţă. Dimpotrivă, multitudinea ordonanţelor de urgenţă adoptate în materie a fost de natură să determine o destabilizare a acestor structuri, fragilizând, în timp, instituţia Gărzii Financiare, prin diminuarea capacităţii organizatorice şi funcţionale a acesteia. Nu Guvernul ar fi trebuit să legifereze în această materie, ci Parlamentul, care printr-o lege clară, precisă, univocă, să fi stabilit organizarea, funcţionarea, competenţa Gărzii Financiare. Modificările la care această instituţie a fost supusă sub pretextul unei permanente aşa-zise "urgenţe" au fost de natură a-i bulversa activitatea, care a căpătat astfel un caracter discontinuu, necesitatea adaptării la un cadru legislativ caracterizat prin modificări frecvente creând dificultăţi sub aspectul îndeplinirii atribuţiilor sale.

În concluzie, elementele evidenţiate în preambulul ordonanţei de urgenţă, privite şi din perspectiva evoluţiei instituţionale analizate, pot fi subsumate conceptului de oportunitate, şi în niciun caz vreunei urgenţe sau situaţii extraordinare. Nu există nicio motivaţie ori justificare obiectivă care să fi împiedicat Guvernul să iniţieze un proiect de lege în scopurile arătate în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Nefiind întrunite condiţiile imperative ale existenţei urgenţei şi situaţiei extraordinare, apreciem că actul normativ criticat încalcă prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie.

III. Neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, în raport cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora "ordonanţele de urgenţă [...] nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute în Constituţie [...]"

Faţă de considerentele reţinute la pct. II, rezultă că restructurările şi reorganizările frecvente, realizate prin ordonanţe de urgenţă, cu consecinţa înfiinţării/desfiinţării/reînfiinţării de posturi şi a modificării de competenţe şi atribuţii este de natură să determine o evidentă instabilitate instituţională într-un domeniu instituţional, cel financiar-fiscal, care ar trebui să se caracterizeze prin stabilitate. În acest mod, este afectată buna funcţionare a Ministerului Finanţelor Publice şi a structurilor subordonate, nevoite să se adapteze continuu unei legislaţii lipsită de previzibilitate. Având în vedere că Ministerul Finanţelor Publice şi structurile subordonate, între care şi Garda Financiară, se subsumează conceptului de "instituţie fundamentală a statului", astfel cum acesta a fost circumstanţiat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale mai sus menţionată, considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, care se înscrie pe aceeaşi linie de reglementare, culminând cu desfiinţarea unei instituţii din cadrul celor enumerate mai sus, afectează regimul unor instituţii fundamentale ale statului, încălcând astfel prevederile imperative ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Cu privire la instituţiile supuse reorganizării, se constată o distincţie sub aspectul reglementării regimului juridic al personalului acestora. Astfel, dacă în cazul Autorităţii Naţionale a Vămilor, ordonanţa de urgenţă a Guvernului prevede preluarea personalului în cadrul ANAF sau în structurile subordonate (art. 2) şi, în mod similar, în cazul direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice care se reorganizează prin fuziune prin absorbţie [art. 10 alin. (8)], în cazul Gărzii Financiare, care se desfiinţează, personalul instituţiei este eliberat din funcţie cu respectarea procedurilor prevăzute de lege pentru fiecare categorie de personal [art. 19 alin. (3)]. În acelaşi timp însă se organizează în cadrul ANAF Direcţia generală antifraudă fiscală "cu atribuţii de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi vamală" (art. 3) şi competenţe în parte ale instituţiei desfiinţate, numirea personalului în cadrul acesteia făcându-se "pe bază de concurs sau examen" [art. 4 alin. (5)].

În acest fel, fără nicio justificare obiectivă sau rezonabilă, o parte din personalul instituţiilor supuse reorganizării/ restructurării, şi anume cel al Gărzii Financiare, este eliberat din funcţie, ceea ce creează o discriminare între acesta şi personalul direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv al Autorităţii Naţionale a Vămilor, care este încadrat în cadrul ANAF sau în structurile subordonate. Faptul că Garda Financiară este desfiinţată nu poate constitui o justificare obiectivă şi rezonabilă a discriminării astfel instituite, câtă vreme activitatea sa este preluată de structura existentă - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca şi în cazul celorlalte instituţii menţionate în ordonanţa de urgenţă. Mai mult, prin acelaşi act normativ, în cadrul ANAF se mai înfiinţează o nouă direcţie, cu competenţe în parte asemănătoare cu cele ale Gărzii Financiare, şi pentru care se organizează concurs în vederea ocupării posturilor vacante.

Prin acest tratament discriminatoriu se creează aparenţa potrivit căreia mecanismul "reorganizării", în ansamblul său, realizat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, reprezintă, în realitate, o modalitate de eliberare din funcţie a unor persoane şi de angajare a altora în locul acestora, de natură a afecta dreptul la muncă al persoanelor căruia acesta li se aplică. Noţiunea de "a afecta" drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, cuprinsă în textul art. 115 alin. (6) din Constituţie, se referă la "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a vătăma", "a leza", "a antrena consecinţe negative". Faţă de dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă nr. 74/2013, personalul Gărzii Financiare a fost eliberat din funcţie, pierzând astfel locul de muncă, ceea ce este de natură a produce o "afectare" în sens de suprimare a dreptului la muncă, încălcându-se astfel prevederile exprese ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Afectarea dreptului la muncă este cu atât mai evidentă cu cât, potrivit art. 94 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, "Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ de natura celor prevăzute la alin. 2 lit. c) nu pot să-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după ieşirea din corpul funcţionarilor publici." Alin. (2) lit. c) al aceluiaşi articol prevede: "(2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: [...] "c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public." Faţă de textele legale citate şi având în vedere natura activităţii Gărzii Financiare, personalul eliberat din funcţie se află, practic, în imposibilitatea de a-şi găsi, timp de trei ani de la ieşirea din corpul funcţionarilor publici, un loc de muncă adecvat pregătirii şi calificării profesionale.

Nici măcar trecerea în corpul de rezervă al funcţionarilor publici pentru o perioadă de 2 ani, în condiţiile Legii nr. 188/1999, nu oferă nicio garanţie a redistribuirii pe un post în care să fie valorificată şi dezvoltată pregătirea profesională dobândită, ci numai o posibilitate în acest sens, care depinde de o serie de variabile aleatorii (existenţa unui post corespunzător acestei pregătiri, diverse situaţii conjuncturale cum ar fi măsuri de blocare a posturilor în cadrul unor măsuri de austeritate bugetară etc.).

Această situaţie, coroborată cu cea creată de succesiunea în timp a numeroaselor reorganizări operate tot prin ordonanţe de urgenţă, creează imaginea unei profunde instabilităţi în ceea ce priveşte statutul funcţionarilor publici din cadrul structurilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice, determinând ca garanţiile de ordin constituţional şi legal ale funcţiei publice să devină simbolice, şi nu efective. Deşi întreaga reglementare a Statutului funcţionarilor publici, astfel cum este prevăzută de Legea nr. 188/1999, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, are ca scop "asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia centrală şi locală" [art. 1 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată], actuala modificare legislativă, privită şi în contextul celor care i-au precedat, realizate tot prin ordonanţe de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţionarului public astfel cum acesta este dezvoltat de Legea nr. 188/1999, în continuarea normelor constituţionale de referinţă, care trimit distinct la acest statut prin dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j).

Curtea a constatat şi în precedent, cu referire la domeniul administraţiei publice, "existenţa unei vădite instabilităţi legislative" (Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010) reţinând, prin decizia menţionată, că legiuitorul nu a motivat în niciun fel necesitatea desfiinţării unei categorii de funcţii publice şi înfiinţării unor noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, introducând astfel o reglementare diferită, fără a exista o motivare temeinică, obiectivă şi raţională.

Similar, în prezenta cauză, nu s-a motivat în niciun mod regimul juridic diferit stabilit în ceea ce priveşte personalul instituţiilor supuse reorganizării, o parte urmând a fi preluat, iar o altă parte fiind eliberat din funcţie (pe motivul aparent al desfiinţării instituţiei în cauză), aceasta în condiţiile înfiinţării concomitente a unei direcţii noi în cadrul ANAF, cu posturile corespunzătoare, pentru care angajarea se face prin concurs. Sub acest aspect, referindu-se la competenţa legiuitorului de a desfiinţa şi înfiinţa prin acelaşi act normativ o anumită funcţie fără o motivare rezonabilă, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 414/2010, că "pentru a desfiinţa şi a înfiinţa un post trebuie să existe un temei serios şi temeinic. Iniţiatorul legii are obligaţia de a motiva acest lucru în expunerea de motive a legii."

Alături de evidenta afectare a dreptului la muncă al personalului Gărzii Financiare, care pare a conduce, în temeiul dispoziţiilor art. 115 alin. (6) raportate la art. 16 şi art. 41 din Constituţie, la o circumscriere a neconstituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 numai la textele care prevăd eliberarea din funcţie a acestei categorii de personal, considerăm că actul normativ criticat este neconstituţional în ansamblul său întrucât afectează, pentru argumentele arătate, statutul funcţionarului public din cadrul structurilor administrative subordonate Ministerului Finanţelor Publice. Este de subliniat, din această perspectivă, faptul că organizarea, prin dispoziţiile aceleiaşi ordonanţe de urgenţă, a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice şi preluarea în cadrul acestora a personalului direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice (art. 10) determină, în realitate, importante modificări pentru respectivul personal, o parte a acestuia nemaiavând locul de muncă în localitatea de domiciliu, ci într-un alt judeţ, ceea ce înseamnă costuri suplimentare de deplasare, eventual chiar cazare.

În mod evident, stabilitatea funcţiei publice nu înseamnă un imobilism legislativ în acest domeniu, după cum nici stabilitatea instituţională nu înseamnă un asemenea imobilism. Nimic nu împiedică legiuitorul să desfiinţeze/restructureze anumite instituţii şi să elibereze din funcţie personalul acestora, însă aceasta trebuie să se realizeze în conformitate cu normele constituţionale, prin lege, în sensul său de act normativ adoptat de legiuitorul primar - Parlamentul, iar nu prin ordonanţă de urgenţă, un act de esenţă cu caracter de excepţie şi care este supus limitărilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie. Este o concluzie care se desprinde şi este subliniată şi în jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului sau a ministerelor.

IV. Concluzie Pentru motivele arătate, considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 este neconstituţională în ansamblul său, în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie şi că excepţia de neconstituţionalitate formulată în cauză cu privire la aceasta trebuia admisă.

Judecător, prof. univ. dr. Mona Maria Pivniceru OPINIE SEPARATĂ 2 la Decizia Curţii Constituţionale nr. 366 din 25 iunie 2014 În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate având ca obiect dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, trebuia admisă şi constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor criticate, pentru următoarele motive:

I. Analiza constituţionalităţii ordonanţei de urgenţă prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare, reglementarea acesteia să nu poată fi amânată, iar urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.

Din analiza preambulului ordonanţei de urgenţă se evidenţiază doar raţiunea şi utilitatea reglementării, nu însă şi existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, iar invocarea elementului de oportunitate a existenţei unui mecanism unic de control, căruia îi conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, impune concluzia necesară şi univocă că aceasta nu are caracter obiectiv, ci poate fi determinată şi de factori subiectivi, ceea ce imprimă situaţiei extraordinare un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative (a se vedea în acest sens Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005). Având în vedere că situaţia invocată are caracter de durată, fiind cu mult anterioară adoptării reglementării în cauză şi a cărei rezolvare urmează să aibă loc numai după trecerea unei perioade de timp neprecizate, dar suficient de mare, dat fiind că schimbările preconizate implică parcurgerea unui proces de restructurare radicală a organismelor cu competenţe în administrarea veniturilor bugetare, astfel că situaţia extraordinară nu ar putea înceta decât prin realizarea scopurilor prevăzute de actul normativ, apreciem că adoptarea reglementării în cauză pe calea unei ordonanţe de urgenţă nu respectă exigenţele constituţionale impuse de art. 115 alin. (4).

Mai mult, nici din analiza notei de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sau a expunerii de motive a legii de aprobare a acesteia nu reies, într-o manieră cuantificabilă, elementele de fapt/obiective ale situaţiei extraordinare, situaţia indicată fiind una ce vizează exclusiv oportunitatea reglementării, şi anume modernizarea activităţii A.N.A.F., şi care reprezintă opţiunea Guvernului de adoptare a unor măsuri în domeniul financiar-fiscal. De asemenea, se remarcă faptul că nu se specifică motivul pentru care reglementarea nu poate fi amânată, respectiv care este interesul public lezat ca urmare a neadoptării ordonanţei de urgenţă, argumente precum "crearea nivelului regional", "crearea structurii antifraudă", "asigurarea autonomiei Direcţiei Generale a Vămilor" sau "implementarea unei noi strategii de resurse umane şi simplificarea procesului decizional" nu pot decât să ducă la concluzia că aceste măsuri ar fi necesare şi oportune, şi nu că, în lipsa acestora, ar fi iminentă afectarea gravă a interesului public.

Aşadar, situaţia avută în vedere de Guvern nu este una extraordinară, astfel încât nu se poate susţine nici existenţa unei urgenţe în adoptarea reglementării criticate. Sub acest aspect, nimic nu împiedica Guvernul să iniţieze un proiect de lege care să urmeze procedura de adoptare prevăzută la art. 75-76 din Constituţie.

Pentru argumentele expuse mai sus, apreciem că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie.

II. Analiza constituţionalităţii ordonanţei de urgenţă prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (5) din Constituţie 1. Procesul legislativ al adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 şi al dezbaterii legii de aprobare a acesteia

Cu alte cuvinte, prin trimiterea la procedura de urgenţă, legiuitorul constituant a consacrat un criteriu procedural de constituţionalitate al acestui tip de ordonanţe. Deşi norma constituţională stabileşte expres un termen de 30 de zile la împlinirea căruia ordonanţa se prezumă absolut ca aprobată doar în prima Cameră sesizată, dezbaterea accelerată a ordonanţei de urgenţă, potrivit procedurii regulamentare, se aplică de iure în ambele Camere, deci şi în cea decizională.

Sub acest aspect, dispoziţiile Regulamentului Senatului, după ce stabilesc în art. 108 care sunt proiectele de lege şi propunerile legislative ce se dezbat şi se adoptă, de drept, în procedură de urgenţă, prevăd în mod expres, la art. 110, termenul în care Senatul, indiferent de calitatea sa de primă Cameră sesizată sau de Cameră decizională, se pronunţă asupra acestora, respectiv în 30 de zile, cu precizarea că, în situaţia în care este primă Cameră sesizată, împlinirea termenului are ca efect adoptarea tacită a proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă şi trimiterea acestuia la Camera Deputaţilor - art. 111.

Regulamentul Camerei Deputaţilor stabileşte, de asemenea, care sunt proiectele de lege care se supun de drept dezbaterii şi adoptării în procedură de urgenţă [art. 115 alin. (3)], prevede ipoteza aprobării tacite a proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă, după expirarea termenului de 30 de zile, şi trimiterea acestuia Senatului - art. 113 alin. (2), însă nu prevede expres un termen în care Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, trebuie să se pronunţe asupra ordonanţei de urgenţă, aşa cum o face art. 110 din Regulamentul Senatului. Cu toate acestea, din coroborarea dispoziţiilor art. 116-120, cuprinse în secţiunea 4: Procedura de urgenţă din Regulamentul Camerei Deputaţilor, rezultă cu certitudine că acest termen este unul rezonabil şi previzibil.

Astfel, după înregistrarea proiectului de lege, Biroul permanent al Camerei stabileşte termenul de depunere a raportului comisiei sesizate în fond [art. 116 alin. (2)], iar după primirea raportului înscrie cu prioritate în proiectul ordinii de zi proiectul de lege (art. 117). În continuare, potrivit art. 120 alin. (1), dezbaterea proiectului de lege în procedură de urgenţă nu poate depăşi durata de timp aprobată de Cameră, la propunerea preşedintelui acesteia, după consultarea biroului comisiei sesizate în fond. De altfel, aceste dispoziţii se găsesc în mod similar şi în Regulamentul Senatului, secţiunea 4: Procedura de urgenţă, cu diferenţa că acest regulament circumscrie toate procedurile menţionate unui termen de 30 de zile.

Caracterul urgent al procedurii de dezbatere şi aprobare a ordonanţelor de urgenţă a impus instituirea unor condiţii constituţionale speciale, inclusiv în ceea ce priveşte organizarea activităţii parlamentare. Astfel, o garanţie suplimentară a controlului parlamentar asupra actelor Guvernului o constituie prevederea expresă a convocării obligatorii a Camerele, dacă acestea nu se află în sesiune. Convocarea se realizează, potrivit regulamentelor fiecărei Camere, în 5 zile de la depunerea proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă la prima Cameră sesizată sau în 5 zile de la trimiterea/înregistrarea acestuia la Camera decizională. Cu alte cuvinte, dispoziţiile constituţionale referitoare la convocare au aplicabilitate în următoarele ipoteze:

Or, constatăm că proiectul de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă este înscris pe ordinea de zi a plenului Senatului abia în ziua de 2 octombrie 2013, dată la care este dezbătut şi adoptat, în forma propusă de iniţiator. În aceeaşi zi, proiectul de lege este transmis Camerei Deputaţilor.

Aşa fiind, apreciem că Senatul României, în calitate de primă Cameră sesizată, nu a respectat procedura constituţională privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, încălcând dispoziţiile art. 115 alin. (5) din Constituţie.

În data de 2 octombrie 2013, proiectul de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă este înregistrat la Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, care decide dezbaterea şi adoptarea sa în procedură de urgenţă, în temeiul art. 115 alin. (3) din Regulamentul propriu. Biroul permanent decide trimiterea pentru întocmirea raportului la Comisia pentru buget, finanţe şi bănci, fixând termen pentru depunerea raportului la data de 10 octombrie 2013, potrivit dispoziţiilor art. 116 alin. (2) din regulament.

Termenul stabilit pentru întocmirea raportului nu a fost respectat, astfel că documentul comisiei sesizate în fond nu a fost depus nici până în prezent la Biroul permanent al Camerei, în scopul înscrierii cu prioritate pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaţilor a proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 117 din Regulamentul Camerei Deputaţilor. În consecinţă, legea de aprobare/respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu a fost adoptată nici până la această dată, deşi a trecut un an de la data adoptării de către Guvern a actului normativ contestat, cu încălcarea de către Camera Deputaţilor a prevederilor art. 115 alin. (5) din Constituţie.

Or, în măsura în care dezbaterea şi adoptarea legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă trebuie realizate în procedură de urgenţă, sub acest aspect opţiunea legiuitorului constituant fiind una expresă, care condiţionează existenţa actului normativ de delegare legislativă de îndeplinirea cerinţei de rang constituţional, nerespectarea termenelor prevăzute în secţiunea 4: Procedura de urgenţă a Regulamentului Camerei Deputaţilor lipseşte de conţinut prevederile art. 115 alin. (5) din Constituţie.

Astfel, dispoziţiile art. 115 stabilesc condiţiile-criterii de constituţionalitate pe care ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, trebuie să le îndeplinească pentru a fi conforme cu Legea fundamentală. Procedura de aprobare a ordonanţei de urgenţă, expres prevăzută de art. 115 alin. (5), constituie un element care afectează în mod direct atât constituţionalitatea legii de aprobare, cât şi a ordonanţei, fiind de neconceput ca un atare act, aprobat cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale, să fie considerat conform Constituţiei. Prin intermediul dispoziţiilor art. 115 alin. (5) din Constituţie, legiuitorul constituant stabileşte o legătură organică între ordonanţa de urgenţă şi legea de aprobare, orice viciu al acesteia din urmă afectând însăşi existenţa actului Guvernului.

Limitarea incidenţei dispoziţiilor art. 115 alin. (5) din Constituţie numai la controlul de constituţionalitate al legii de aprobare, cu consecinţa constatării neconstituţionalităţii doar a acestui act normativ, permite ordonanţei de urgenţă să supravieţuiască în condiţiile în care legiuitorul constituant a condiţionat în mod expres existenţa ei de aprobarea prin lege, în procedură de urgenţă. Or, neaprobarea ordonanţei de urgenţă în condiţiile procedurale stabilite nu poate avea ca efect decât încetarea efectelor acesteia, care va fi lipsită de fundamentul constituţional de vreme ce legea de aprobare nu este adoptată în termenele prevăzute de Constituţie, cu respectarea procedurii de urgenţă.

A admite o teză contrară ar echivala cu lipsirea de efecte juridice a însuşi textului constituţional, încălcarea sa neputând fi sancţionată pe calea unui control de constituţionalitate, ceea ce este inadmisibil.

Mai mult, controlul parlamentar asupra actelor Guvernului devine o instituţie iluzorie, întrucât, tergiversând dezbaterea legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, Parlamentul nu numai că nesocoteşte dispoziţiile art. 115 alin. (5) din Constituţie, dar încalcă şi prevederile art. 61 alin. (1), care îl obligă, în calitate de unică autoritate legiuitoare, să cenzureze actele Guvernului cu rang de lege, reglementând prin legea de aprobare sau de respingere, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei, conform art. 115 alin. (8) din Constituţie.

Pe de altă parte, din analiza practicii parlamentare cu privire la dezbaterea şi aprobarea ordonanţelor de urgenţă, observăm că, în mod constant, Parlamentul ignoră prevederile art. 115 alin. (5) din Constituţie, adoptând legi de aprobare sau de respingere a ordonanţelor de urgenţă la câţiva ani după intrarea în vigoare a acestora. Menţionăm că, la data de 5 mai 2014, în şedinţa Biroului permanent al Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, pe ordinea de zi, la rubrica Lista iniţiativelor legislative pentru care termenele de depunere a rapoartelor comisiilor sunt depăşite, figurau, alături de proiectul de Lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă nr. 74/2013, mai multe proiecte de lege de aprobare a unor ordonanţe de urgenţă adoptate de Guvern în perioada 2000-2014.

Cu titlu de exemplu, enumerăm: proiectul de Lege pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 190/2000 privind regimul metalelor preţioase şi pietrelor preţioase în România, proiectul de Lege privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 44/2008 privind desfăşurarea activităţilor economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale, proiectul de Lege privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 174/2008 pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind protecţia consumatorilor.

Această tergiversare încalcă nu numai litera, ci şi spiritul Constituţiei, de vreme ce instituind obligaţia expresă a convocării obligatorii a Camerelor, dacă acestea nu se află în sesiune, Legea fundamentală a înţeles să consacre o garanţie de rang constituţional a controlului Parlamentului asupra actelor Guvernului, control care trebuie exercitat permanent, indiferent de procedurile de lucru ale forului legislativ. Or, pasivitatea Parlamentului cu privire la luarea în dezbatere şi aprobare/respingere a ordonanţei de urgenţă nu reprezintă altceva decât o gravă încălcare a atribuţiilor sale constituţionale, deci o nesocotire a prevederilor art. 61 şi art. 115 alin. (5) din legea fundamentală.

Pentru toate aceste argumente, apreciem că neaprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 în condiţiile procedurale stabilite de Legea fundamentală contravine dispoziţiilor art. 115 alin. (5), actul normativ fiind viciat în ansamblul său.

III. Analiza constituţionalităţii prevederilor ordonanţei de urgenţă prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (6) coroborat cu art. 16 din Constituţie 1. Potrivit dispoziţiilor ordonanţei de urgenţă, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care se desfiinţează (art. 1).

În cazul Autorităţii Naţionale a Vămilor, ordonanţa stabileşte că patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară până la data reorganizării şi orice alte bunuri ale acestei autorităţi sunt preluate de A.N.A.F. (art. 11). De asemenea, se prevede preluarea personalului în cadrul A.N.A.F. sau în structurile subordonate, după caz, în limita numărului de posturi aprobat, în condiţiile legii (art. 2).

Astfel, ordonanţa prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către A.N.A.F., se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri. Or, dacă în ceea ce priveşte personalul Autorităţii Naţionale a Vămilor, al direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a personalului direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, acesta a fost preluat automat, în temeiul dispoziţiilor legale, fără parcurgerea unor proceduri de concurs sau de examen, în scopul îndeplinirii atribuţiilor ce revin noilor structuri, instituirea unui regim juridic diferit sub aspectul numirii în funcţiile publice aferente noilor structuri cu atribuţii de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi vamală nu are un fundament obiectiv şi rezonabil. Astfel, în vreme ce persoanele din prima categorie de personal păstrează calitatea de angajaţi ai instituţiilor publice în noile structuri organizate potrivit legii, personalul Gărzii Financiare este eliberat de funcţie, cu consecinţa pierderii calităţii de funcţionari, redobândirea acestei calităţi realizându-se numai în condiţiile generale privind ocuparea funcţiilor publice.

Este adevărat că, în ceea ce priveşte Garda Financiară, actul normativ criticat prevede expres desfiinţarea, însă, în fapt, din punctul de vedere al analizei noastre, situaţia este identică cu celelalte ipoteze examinate. Astfel, chiar dacă preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor, a direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale s-a realizat ca urmare a reorganizării prin absorbţie a instituţiilor implicate, efectul juridic al acestei modalităţi de constituire a instituţiilor publice este acelaşi cu privire la instituţiile absorbite, care sunt, în mod implicit, desfiinţate, iar personalul lor este eliberat din funcţiile aferente şi, ulterior, încadrat pe noile funcţii din instituţia care îl preia [a se vedea în acest sens, dispoziţiile art. 3 şi 6 referitoare la măsuri de reorganizare a unor autorităţi şi instituţii publice din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 9 noiembrie 2009].

Principiul egalităţii în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci, dimpotrivă, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite. În consecinţă, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice raţional, în respectul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice.

De altfel, atunci când s-au desfiinţat posturi ocupate au fost menţionate explicit şi criteriile avute în vedere pentru încetarea raporturilor de muncă sau de serviciu ale personalului [a se vedea, în acest sens, art. 6 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 329/2009]. Or, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 referitoare la eliberarea din funcţie a personalului Gărzii Financiare, criteriul în funcţie de care îşi găseşte aplicarea regimul juridic diferit nu are caracter obiectiv şi rezonabil, fiind constituit exclusiv de apartenenţa persoanelor la vechea structură desfiinţată, privitor la care îşi găseşte aplicare, aşadar intuitu personae, astfel încât există temei pentru calificarea reglementării deduse controlului ca fiind discriminatorie, deci contrară normei constituţionale de referinţă şi, implicit, dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.

IV. Analiza constituţionalităţii prevederilor ordonanţei de urgenţă prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (6) coroborat cu art. 41 din Constituţie 1. Pornind de la înţelesul pe care jurisprudenţa Curţii l-a dat noţiunii de "afectare" a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor prevăzute în Constituţie, şi anume acela de «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza«, «a antrena consecinţe negative», şi reţinând că dreptul la muncă este consacrat de art. 41 din Constituţie, apreciem că acest drept a fost afectat prin adoptarea măsurii de eliberare din funcţie a personalului Gărzii Financiare printr-o ordonanţă de urgenţă. Din moment ce personalul Gărzii Financiare şi-a pierdut locul de muncă, este evident că dreptul consacrat constituţional este afectat exact în sensul în care Curtea a definit acest termen. Nimic nu împiedică legiuitorul să desfiinţeze anumite instituţii şi să elibereze din funcţie personalul acestora, dar, în conformitate cu cerinţele constituţionale, aceasta poate fi realizată doar prin lege, ca act normativ adoptat de legiuitorul primar - Parlament, şi nicidecum printr-o ordonanţă de urgenţă, act normativ adoptat de legiuitorul delegat, supus interdicţiilor prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie.

De altfel, în jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale (a se vedea Decizia nr. 55/2014) s-a arătat că, ori de câte ori au fost operate măsuri de reducere a personalului aflat în funcţie, aceasta s-a făcut prin lege [a se vedea Legea nr. 329/2009].

Prin urmare, dispoziţiile art. 19 alin. (1), (2) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 referitoare la eliberarea din funcţie a personalului Gărzii Financiare contravin prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Cu privire la sfera de reglementare a măsurilor de protecţie socială, trimiterea la "alte situaţii specifice, stabilite prin lege" vizează măsuri precum cele instituite de dispoziţiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, potrivit cărora "În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a) (...) [n.r. autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea], dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică poate solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, funcţionarul public poate fi transferat în interesul serviciului sau la cerere, pe baza acordului conducătorului autorităţii sau instituţiei publice unde se realizează transferul" şi de art. 100 alin. (1) lit. a) şi c) şi alin. (3) din aceeaşi lege, potrivit cărora "(1) În caz de reorganizare a autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarii publici vor fi numiţi în noile funcţii publice sau, după caz, în noile compartimente în următoarele cazuri:

De asemenea, dispoziţiile art. 3 lit. b) din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional prevăd că "Reorganizarea se realizează prin una dintre următoarele modalităţi: [...] b) desfiinţarea autorităţii sau instituţiei publice, ca urmare a comasării prin absorbţie, şi preluarea activităţii acesteia de către un compartiment nou-înfiinţat în cadrul altor autorităţi sau instituţii publice", iar art. 6 alin. (1) şi (3) din aceeaşi lege dispune că "(1) Personalul autorităţilor şi instituţiilor publice care se desfiinţează în urma reorganizării se preia de autorităţile şi instituţiile publice la care trece activitatea acestora. [...]

Or, în condiţiile în care Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative are ca obiect de reglementare reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, în cadrul cărora personalul are statut de funcţionar public, apreciem incidente cele două acte normative - Legea nr. 188/1999 şi Legea nr. 329/2009 - şi, implicit, măsurile de protecţie socială instituite de acestea.

Prin urmare, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 legiuitorul avea obligaţia de a opta între a reglementa punerea la dispoziţia personalului Gărzii Financiare a unor funcţii publice echivalente în cadrul oricărei structuri A.N.A.F., numai în caz de refuz devenind incidente dispoziţiile referitoare la eliberarea din funcţie, sau a reglementa preluarea personalului instituţiei desfiinţate, în limita numărului de posturi aprobate, pe funcţii constituite în cadrul noii structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală.

Or, soluţia legislativă aleasă de legiuitor şi consacrată de art. 19 din ordonanţa de urgenţă nesocoteşte prevederile constituţionale referitoare la măsurile de protecţie socială instituite prin lege, contravenind dispoziţiilor art. 41 alin. (2) din Legea fundamentală.

Pentru toate aceste considerente, apreciem că excepţia de neconstituţionalitate având ca obiect prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, în ansamblu, şi a dispoziţiilor art. 19 alin. (1), (2) şi (3) din ordonanţă, în special, este întemeiată prin raportare la prevederile constituţionale ale art. 16, art. 41 şi ale art. 115 alin. (4), (5) şi (6) şi ar fi trebuit să fie admisă.

PREŞEDINTE AUGUSTIN ZEGREAN Judecători, Daniel Marius Morar Mircea Ştefan Minea _________