Decizia nr. 457 din 25 iunie 2020

DECIZIA nr. 457 din 25 iunie 2020 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4), precum și ale art. 65 lit. s) și ș), ale art. 66 lit. a),b) și c) în ceea ce privește trimiterile la art. 65 lit. s), ș) și t) și ale art. 67 alin. (2) lit. b) în ceea ce privește trimiterile la art. 65 lit. s), ș) și t) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 578 din 1 iulie 2020 Valer Dorneanu- președinteCristian Deliorga- judecător Marian Enache- judecătorDaniel Marius Morar- judecătorMona-Maria Pivniceru- judecătorGheorghe Stan- judecătorLivia Doina Stanciu- judecătorElena-Simina Tănăsescu- judecătorVarga Attila- judecătorMarieta Safta- prim-magistrat-asistent Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4), ale art. 65 lit. s) și ș), ale art. 66 lit. a),b) și c) și ale art. 67 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 668D/2020. ...

2.

La apelul nominal se prezintă, pentru Avocatul Poporului, doamna Emma Turtoi, șef Serviciu contencios, cu delegație la dosar. ...

3.

Prim-magistratul-asistent referă asupra cauzei, arătând că la dosar au fost depuse două memorii Amicus curiae. ...

4.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Avocatului Poporului, care solicită admiterea excepției de neconstituționalitate, expunând pe larg motivele de neconstituționalitate susținute în sesizarea adresată Curții Constituționale. În esență, potrivit motivării formulate, dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 încalcă prevederile constituționale ale art. 1 alin. (4) care consacră principiul separației puterilor în stat, ale art. 21 referitoare la accesul liber la justiție, ale art. 108 care reglementează regimul constituțional al actelor Guvernului, ale art. 111-art. 115 referitoare la raporturile Parlamentului cu Guvernul și ale art. 126 alin. (6) referitoare la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ. În ceea ce privește art. 65 lit. s) și ș),art. 66 lit. a),b) și c) și art. 67 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 55/2020 se susține că încalcă exigențele de calitate a legii impuse de art. 1 alin. (5) din Constituție. ...

5.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere ca neîntemeiată a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020 și de admitere a excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 65 lit. s) și ș), ale art. 66 lit. a),b) și c) și ale art. 67 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 55/2020. ...

6.

Astfel, în ceea ce privește art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020, arată că în conformitate cu Raportul Comisiei de la Veneția adoptat la Strasbourg în data de 19 iunie 2020, pentru a lupta împotriva pandemiei statele au instituit măsuri de urgență pentru a limita răspândirea virusului și a asigura protecția sănătății. Comisia de la Veneția a analizat modul în care statele au implementat aceste măsuri legitimate de o situație excepțională, cu sublinierea faptului că deși pericolul în acest context este iminent, principiile dreptului trebuie să prevaleze. Astfel, la pct. 36 din Raport se face vorbire de competența de declarare a stării de urgență. În prezenta cauză este în discuție starea de alertă, însă în sesizare s-a făcut referire și la starea de urgență.

Potrivit Comisiei de la Veneția, declararea stării de urgență se poate face de Parlament sau Guvern, iar, în această din urmă situație, măsura trebuie să fie supusă aprobării Parlamentului. Or, din analiza textelor de lege criticate se constată că acestea reglementează aprobarea de către Parlament a măsurilor instituite de Guvern. Comisia de la Veneția mai stabilește că starea de urgență poate fi extinsă, însă numai sub controlul Parlamentului, deci consideră acest aspect ca fiind unul constituțional. În considerarea stării de urgență se pot limita anumite drepturi, revenind statelor și autorităților naționale sarcina reglementării acestor restricții încât să respecte necesitatea și proporționalitatea.

Concluziile Comisiei de la Veneția sunt fundamentate pe o bogată jurisprudență a instanței europene în materie. Trebuie să existe un control parlamentar efectiv al măsurilor instituite, iar actele adoptate să poată fi aduse în fața unei instanțe independente, respectiv în fața Curții Constituționale. Se apreciază că nu s-a încălcat principiul separației și echilibrului puterilor în stat, normele criticate fiind în concordanță cu Constituția și jurisprudența Curții Constituționale. Legea respectă aceste criterii întrucât, pe de o parte, măsura este supusă controlului Parlamentului, iar, pe de altă parte, se respectă proporționalitatea, măsura fiind adoptată pe o perioadă determinată. Se invocă astfel dispozițiile art. 1 și art. 2 din Legea nr. 55/2020, referitoare la definirea și condițiile instituirii stării de alertă, arătându-se că legiuitorul român este mai exigent decât Comisia de la Veneția.

Astfel, Curtea Constituțională a României a statuat că restrângerea exercițiului unor drepturi și libertăți se poate face numai prin lege, iar în cauză este îndeplinită condiția, reglementarea realizându-se prin lege. ...

7.

În ceea ce privește criticile dispozițiilor art. 65 lit. s), ș),art. 66 lit. a),b) și c) și art. 67 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 55/2020 se apreciază că sunt întemeiate, arătându-se, în esență, că deficiențele de redactare a textelor legale determină ca obiectul material al contravențiilor să apară incert și ambiguu, cu consecința neconstituționalității prevederilor legale menționate. ...

CURTEA, având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

8.

Prin Adresa nr. 10.236 din 3 iunie 2020, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 alin. (3) și (4), ale art. 65 lit. s) și ș), ale art. 66 lit. a),b) și c) și ale art. 67 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. d) din Constituție și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.833 din 3 iunie 2020 și constituie obiectul Dosarului nr. 668 D/2020. ...

9.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, referitor la prevederile art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020, că încalcă principiul separației puterilor în stat, regimul constituțional al hotărârilor Guvernului, normele constituționale care stabilesc raporturile Parlamentului cu Guvernul, pe cele referitoare la controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, și, prin aceasta, liberul acces la justiție al persoanelor vătămate în drepturile lor prin hotărâri ale Guvernului. ...

10.

Astfel, în temeiul Legii nr. 55/2020, Guvernul este abilitat să adopte o hotărâre prin care instituie starea de alertă în vederea stabilirii unor măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 55/2020, în ipoteza în care starea de alertă are în vedere cel puțin jumătate din unitățile administrativ-teritoriale ale țării, hotărârea Guvernului este supusă încuviințării Parlamentului. Totodată, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 55/2020, Parlamentul poate încuviința, integral sau cu modificări, măsura adoptată de Guvern. În acest mod, Parlamentul, nemulțumit de eventualele măsuri adoptate de Guvern, și-a arogat competența de a modifica conținutul unei hotărâri a Guvernului, act administrativ normativ ce aparține eminamente puterii executive. Această intervenție a Parlamentului asupra unui act exclusiv al Guvernului, emis tocmai în aplicarea unui act normativ primar, este de natură să înfrângă principiul separației și echilibrului puterilor în stat. Potrivit dispozițiilor legale anterior menționate, Parlamentul acționează în sfera de competență a autorității executive, singura autoritate publică cu atribuții în organizarea executării legilor, prin adoptarea actelor cu caracter administrativ. ...

11.

Se mai arată că, potrivit art. 108 alin. (2) și (4) din Constituție, hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor, hotărârile și ordonanțele adoptate de Guvern fiind semnate de prim-ministru și contrasemnate de miniștrii care au obligația punerii lor în executare, dispoziții dezvoltate în art. 37 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Aceste dispoziții constituționale și legale trebuie coroborate cu prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora „actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă“.

Hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale, emise în scopul bunei administrări a executării cadrului normativ primar, care reclamă stabilirea de măsuri și reguli subsecvente și care să asigure corecta aplicare a acestuia. Organizarea executării legilor pe calea hotărârilor Guvernului este atributul exclusiv al puterii executive, neputând fi, sub nicio formă, un atribut al puterii legiuitoare. Așa fiind, prin reglementarea aprobării de către Parlament a unei hotărâri a Guvernului de instituire a stării de alertă, în cuprinsul art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020, se aduce atingere principiului separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, deoarece o asemenea intervenție a puterii legiuitoare în activitatea puterii executive nu are o consacrare constituțională. ...

12.

Din analiza modului în care legiuitorul primar a înțeles să reglementeze instituirea stării de alertă se observă că s-a încercat o analogie cu instituirea stării de urgență, fără a ține cont de faptul că aceasta din urmă are o reglementare constituțională, fapt care conduce și la o diferență de regim juridic între decretul Președintelui și hotărârea Guvernului. Cu trimitere la Deciziile Curții Constituționale nr. 637 din 3 octombrie 2006 și nr. 152 din 6 mai 2020, se susține că dispozițiile legale criticate anulează, practic, orice posibilitate pe care o are o persoană vătămată prin emiterea hotărârii Guvernului pentru instituirea stării de alertă, de a se adresa instanței de judecată. Dacă acest aspect este permis în privința decretului emis de Președintele României pentru instituirea stării de urgență, chiar de către Constituție, în privința hotărârii Guvernului o asemenea îngrădire echivalează cu nesocotirea liberului acces la justiție, drept fundamental protejat de art. 21 din Constituție.

Potrivit Avocatului Poporului, prin prevederile art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020, Parlamentul a eliminat hotărârea Guvernului privind instituirea stării de alertă din sfera actelor administrative normative supuse controlului judecătoresc în contencios administrativ, incluzând-o în sfera excepțiilor reglementate de art. 126 alin. (6) din Constituție, și anume actele care vizează raporturile cu Parlamentul. Or, nu se poate susține că hotărârea Guvernului de instituire a stării de alertă întrunește cerințele legale care să îi imprime caracter de act emis în cadrul raporturilor de natură politică cu Parlamentul, controlul politic al Parlamentului asupra Guvernului realizându-se exclusiv prin mecanismele constituționale prevăzute la art. 111-115 din Legea fundamentală.

De aceea, se arată că excluderea hotărârii Guvernului de instituire a stării de alertă, prin efectul art. 4 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 55/2020, din sfera actelor administrative supuse controlului judecătoresc tinde la încălcarea prevederilor art. 1 alin. (4), art. 21,art. 52 și art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală. ...

13.

În continuare sunt prezentate textele constituționale care reglementează raporturile Parlamentului cu Guvernul, arătându-se că singurele acte normative ale Guvernului care se supun spre aprobare Parlamentului sunt ordonanțele de urgență. În situația în care Guvernul a adoptat un act normativ secundar (hotărâre) inoportun sau nelegal, Parlamentul are la dispoziție instrumente consacrate constituțional, prin intermediul cărora poate determina Guvernul să renunțe la un asemenea act, printre care: întrebările (fiind solicitate informații suplimentare sau explicații despre politica guvernării), interpelările (Constituția consacră în sarcina membrilor Guvernului obligația de a răspunde interpelărilor formulate) și moțiunile (simple sau de cenzură). Prin introducerea unei noi forme de control parlamentar asupra actelor Guvernului, Parlamentul a convertit natura juridică tradițională de act administrativ normativ a hotărârii Guvernului într-un document politic ce vizează exclusiv raportul constituțional dintre Parlament și Guvern. Se subliniază faptul că Parlamentul nu deține pârghiile constituționale de a-și atribui, în mod discreționar, orice tip de control asupra oricărui act administrativ secundar, pe care, odată aprobat prin hotărâre, îl exclude de la controlul judecătoresc. ...

14.

Referitor la prevederile art. 65 lit. s) și ș), ale art. 66 lit. a),b) și c) și ale art. 67 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 55/2020 se susține că sunt lipsite de claritate, precizie și previzibilitate, contravenind dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5) referitoare la calitatea legii. Se arată că dispozițiile art. 65 lit. s) și lit. ș) din Legea nr. 55/2020 fac trimitere la un alineat inexistent în cuprinsul art. 5 al aceluiași act normativ, și anume alineatul (4), întrucât articolul 5 cuprinde doar trei alineate. De asemenea, prin prevederile art. 66 lit. a),b) și c) din Legea nr. 55/2020 sunt sancționate contravențiile prevăzute la art. 65 lit. s), ș) și t), iar prevederile art. 67 alin.

Or, pentru respectarea principiului legalității, legiuitorul trebuie să indice în mod clar și neechivoc obiectul material al contravenției în cuprinsul normei legale sau acesta să poată fi identificat cu ușurință prin trimiterea, fie la o dispoziție legală din cuprinsul legii, fie la un alt act normativ de rang egal cu care textul sancționator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenței contravenției. ...

15.

În conformitate cu dispozițiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. ...

16.

Președintele Camerei Deputaților a transmis, cu Adresa nr. 2/3.783 din 10 iunie 2020, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 2.996 din 10 iunie 2020, punctul său de vedere prin care apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. ...

17.

Consideră că nu poate fi reținută critica referitoare la încălcarea principiului separației puterilor în stat, întrucât Parlamentul încuviințează măsura adoptată, având în vedere că printr-o asemenea măsură sunt afectate (restrânse) drepturi și libertăți fundamentale, venind în întâmpinarea și asigurând, astfel, respectarea dispozițiilor art. 1 alin. (4) si (5) din Constituție. Principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte, iar, pe de altă parte, controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte (Decizia Curții Constituționale nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008). ...

18.

Se mai susține că, „ținând cont de domeniul de reglementare al Legii nr. 55/2020, trebuie avute în vedere exigențele stabilite de instanța de contencios constituțional cu privire la stabilirea unor garanții sustenabile, care să ateste protecție în ceea ce privește măsurile legislative de natură să afecteze exercitarea drepturilor și libertăților fundamentale“. Astfel, se arată că, prin încuviințarea măsurii Guvernului, conform art. 4 din Legea nr. 55/2020, Parlamentul a respectat jurisprudența Curții Constituționale în ceea ce privește restrângerea drepturilor și libertăților fundamentale și care stabilește că trebuie întrunite, în mod cumulativ, cerințele expres prevăzute prin dispozițiile art. 53 din Legea fundamentală.

Prin raportare la acestea din urmă, se apreciază că soluția legislativă a încuviințării măsurii, prevăzută la art. 4 din Legea nr. 55/2020, constituie o garanție împotriva oricăror excese sau abuzuri care s-ar face din partea executivului. Ca atare, rolul puterii legiuitoare nu poate fi deturnat prin posibilitatea oferită Guvernului de a stabili - în speță, prin Hotărârea nr. 349/2020 privind declararea stării de alertă și măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 - dispozițiile imperative privind modalitatea concretă de restrângere a drepturilor și a libertăților constituționale. Se arată că aceste condiții și procedura de urmat trebuie reglementate numai prin lege, cu respectarea cadrului constituțional care configurează atribuțiile Guvernului în domeniul instituirii stării de alertă, precum și a principiilor separației și echilibrului puterilor în stat și cooperării loiale între autoritățile publice, principii pe care, deopotrivă, toate autoritățile trebuie să le respecte în exercitarea atribuțiilor lor. ...

19.

Referitor la critica de neconstituționalitate conform căreia textele ce fac obiectul excepției adăugă la textele constituționale privind controlul parlamentar asupra activității Guvernului se arată că este neîntemeiată și în dezacord cu jurisprudența Curții Constituționale în materie. Se susține că, în lipsa prevederii legale de la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 55/2020, referitoare la încuviințarea de către Parlament a măsurii Guvernului de instituire a stării de alertă prin Hotărârea nr. 349/2020, hotărâre prin care sunt restrânse drepturi și libertăți constituționale, ar fi încălcată jurisprudența Curții Constituționale în domeniul analizat. Curtea a stabilit, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, înțelesul constituțional al verbului „a afecta“, statuând că sensul juridic al noțiunii, sub diferitele sale nuanțe, este: „a suprima“, „a aduce atingere“, „a prejudicia“, „a vătăma“, „a leza“, „a antrena consecințe negative“.

Potrivit acestei jurisprudențe și prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituție, în domeniul drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale nu pot fi adoptate ordonanțe de urgență, dacă prin reglementările pe care le conțin „afectează“ sau au „consecințe negative“ asupra acestora, așa cum este cazul situației de față. Or, premisa este aceea că statul de drept, chiar și în perioada stării de alertă, consacră o serie de garanții menite să asigure respectarea drepturilor și a libertăților cetățenilor, respectiv încadrarea autorităților publice în coordonatele dreptului, impunând ca garanțiile juridice ale drepturilor prevăzute de Legea fundamentală în beneficiul cetățenilor să fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost reglementate. ...

20.

Guvernul a transmis, cu Adresa nr. 5/2.964/2020, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 3.354 din 23 iunie 2020, punctul său de vedere prin care apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată. ...

21.

Dezvoltând o serie de considerații care privesc înțelesul noțiunii de „lege“, competența Parlamentului și a Guvernului, precum și principiul separației și echilibrului puterilor în stat cu referire la jurisprudența Curții Constituționale în materie, Guvernul apreciază că din acestea rezultă că dispozițiile art. 4 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 55/2020, care presupun posibilitatea Parlamentului de a încuviința măsura instituirii stării de alertă de către Guvern prin hotărâre, inclusiv prin modificarea hotărârii Guvernului, contravin dispozițiilor art. 1 alin. (4) din Constituție referitor la principiul separației și echilibrului puterilor în stat. Astfel, Parlamentul intră în sfera de competență a autorității executive, singura autoritate publică cu atribuții în organizarea executării legilor, prin adoptarea actelor cu caracter administrativ.

Parlamentul nu se poate subroga în competența originară a puterii executive de a institui starea de alertă. Cadrul legislativ pentru instituirea stării de alertă a fost stabilit în mod expres prin Legea nr. 55/2020, care a prevăzut că instituirea stării de alertă se realizează prin hotărâre a Guvernului, ca act administrativ al Guvernului. Or, potrivit art. 108 din Constituție, hotărârile Guvernului reprezintă acte de punere în executare a legilor, regimul lor juridic fiind de acte administrative cu caracter normativ sau individual, emise secundum legem și supuse controlului judecătoresc în condițiile art. 21 și art. 52 din Legea fundamentală. Astfel, dacă Parlamentul ar putea să le aprobe conținutul, inclusiv prin modificarea acestuia, s-ar subroga competenței originare a Guvernului de exercitare a puterii executive, ceea ce ar contraveni art. 1 alin.

22.

Cât privește critica prin raportare la art. 126 alin. (6) din Constituție se precizează că hotărârea Guvernului nu este emisă în exercitarea unei atribuții constituționale a Guvernului, cum este cazul decretului Președintelui României de instituire a stării de urgență, motiv pentru care nu sunt aplicabile prin analogie considerentele din Decizia nr. 152 din 6 mai 2020 (așa cum susține Avocatul Poporului în sesizarea sa), potrivit cărora decretul Președintelui privind instituirea stării de urgență face parte din categoria actelor exceptate de la controlul judecătoresc în baza art. 126 alin. (6) din Constituție. Prin dispozițiile legale criticate, Parlamentul aprobă, practic, măsura stării de alertă instituită de către Guvern prin hotărâre, ceea ce contravine principiului separației puterilor în stat; însă prin aceste prevederi legale nu este exclus de plano controlul judecătoresc asupra conținutului normativ al hotărârii Guvernului.

Prin urmare hotărârea Guvernului rămâne un act administrativ normativ asupra căruia poate fi exercitat controlul de legalitate prin intermediul instanțelor de contencios administrativ în condițiile art. 21 și art. 52 din Legea fundamentală. Cu atât mai mult, constatarea neconstituționalității prevederilor art. 4 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 55/2020 prin raportare la principiul separației și echilibrului puterilor în stat vine să întărească argumentul conform căruia hotărârile Guvernului sunt acte emise în executarea legii, controlul legalității acestora urmând a fi realizat pe cale judecătorească, aceste acte neputând fi încadrate în categoria excepției menționate de art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală.

Prin urmare, în opinia Guvernului, critica de neconstituționalitate prin raportare la dispozițiile constituționale ale art. 21,art. 52 și art. 126 alin. (6) nu este întemeiată. ...

23.

Se mai arată că măsura încuviințării stării de alertă de către Parlament nu se încadrează în niciuna dintre formele de control parlamentar, dispozițiile constituționale privind controlul parlamentar nefiind incidente în cauză. De altfel, și Avocatul Poporului menționează în sesizare că în realitate nici nu este prea clar ce fel de control realizează Parlamentul asupra hotărârii Guvernului de instituire a stării de alertă, dacă este unul de oportunitate, de conformitate sau de legalitate. Oricare ar fi condițiile și indiferent ce tip de verificare s-ar realiza, este evident că extinderea controlului parlamentar asupra unei hotărâri a Guvernului și includerea acesteia în categoria actelor care privesc raporturile cu Parlamentul creează premisele unui nou tip de control parlamentar. Mai mult, prin încuviințarea de către Parlament a stării de alertă instituite de Guvern prin hotărâre se afectează principiul separației puterilor în stat, fără a se putea considera că hotărârile Guvernului s-au transformat din acte administrative cu caracter normativ în acte cu caracter politic, astfel încât acestea continuă să fie supuse controlului judecătoresc în condițiile art. 21 și art. 52 din Legea fundamentală. ...

24.

În măsura în care se apreciază că hotărârea Guvernului prin care a fost instituită starea de alertă este sustrasă controlului judecătoresc exercitat de către instanțele de contencios administrativ, ca urmare a încuviințării măsurii instituirii stării de alertă prin hotărâre a Parlamentului, ce nu este supusă unui astfel de control, rezultă că se naște un real dubiu cu privire la respectarea principiului accesului liber la justiție consacrat de art. 21 din Constituție și art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului. De asemenea, în măsura în care se aduc modificări hotărârii Guvernului prin hotărârea Parlamentului, legea nu prevede un mecanism de reglementare/implementare, rezultând astfel incertitudine în procesul de normare, contrar art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală. ...

25.

Cu privire la lipsa de claritate și previzibilitate a unor prevederi referitoare la constatarea contravențiilor se arată că, într-adevăr, textele legale indicate de Avocatul Poporului fac trimitere la norme inexistente în cuprinsul actului normativ criticat. Astfel, din textul lit. s) a art. 65 din Legea nr. 55/2020 nu rezultă despre ce instituții și autorități publice este vorba și, prin urmare, nici persoanele care ar putea avea calitatea de contravenient nu pot fi identificate nici măcar la nivel de categorie. De asemenea, din textul lit. ș) a art. 65 din Legea nr. 55/2020 nu se pot deduce lucrările care ar putea reprezenta elementul material al contravenției respective. Se subliniază că neclaritatea textelor nu transpare din modalitatea ambiguă de formulare, care ar putea induce modalități diferite de interpretare și aplicare, ci din trimiterea eronată la texte inexistente în cuprinsul actului normativ.

Prin urmare, textele respective nu pot fi aplicate și nu pot produce efecte juridice. În consecință, nici textele care stabilesc competența referitoare la constatarea contravențiilor și sancțiunile incidente nu pot fi aplicate, fiind lipsite de efecte juridice. În concluzie, în opinia Guvernului, în măsura în care efectele sunt cele reținute de Curtea Constituțională în considerentele din Decizia nr. 72 din 29 ianuarie 2019 și Decizia nr. 654 din 17 octombrie 2017, art. 65 lit. s) și lit. ș),art. 66 lit. a),b) și c) și art. 67 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 55/2020 încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție. ...

26.

Pentru toate aceste considerente, se apreciază că excepția de neconstituționalitate este întemeiată prin raportare la art. 1 alin. (4) din Constituție și prin raportare la alin. (5) din același text, în ipoteza de mai sus, și neîntemeiată prin raportare la restul prevederilor constituționale invocate. ...

27.

Președintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate. ...

28.

La dosar au fost depuse memorii amicus curiae în susținerea excepției de neconstituționalitate de către doamna Silvia Uscov, înregistrat la Curtea Constituțională cu nr. 3.307 din 22 iunie 2020 și de către doamnele Anca Sorina Popescu- Cruceru, Elena Radu și Lavinia Maria Văcărescu, înregistrat la Curtea Constituțională cu nr. 3.319 din 23 iunie 2020. ...

CURTEA, examinând susținerile Avocatului Poporului, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

29.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție. ...

30.

31.

Examinând criticile de neconstituționalitate formulate, Curtea constată că acestea vizează, în realitate, dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4), precum și pe cele ale art. 65 lit. s) și ș), ale art. 66 lit. a),b) și c) în ceea ce privește trimiterile la art. 65 lit. s), ș) și t) și ale art. 67 alin. (2) lit. b) în ceea ce privește trimiterile la art. 65 lit. s), ș) și t) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, astfel încât va reține acest obiect al excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului. ...

32.

Prevederile constituționale invocate în motivarea excepției sunt cuprinse în art. 1 alin. (4) și alin. (5) referitoare la principiul separației și echilibrului puterilor în stat și la calitatea legii, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 52 referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 108 cu privire la actele Guvernului și în art. 126 alin. (6) privind instanțele judecătorești. ...

33.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă, mai întâi, că Legea nr. 55/2020 a avut ca inițiator Guvernul României. Potrivit expunerii de motive, oportunitatea reglementării a fost motivată prin dinamica evoluției situației epidemiologice naționale, dar și internaționale, determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, care ar reclama adoptarea de noi măsuri care să permită autorităților publice să intervină eficient și cu mijloace adecvate pentru gestionarea crizei, luând în considerare necesitatea asigurării în continuare, chiar și după încetarea stării de urgență, a unei protecții adecvate împotriva îmbolnăvirii. Întrucât, potrivit art. 53 din Constituție, exercițiul unor drepturi fundamentale poate fi restrâns numai prin lege și cu respectarea condițiilor prevăzute de același text constituțional, iar, în contextul situației de criză generată de pandemia de COVID-19, a apărut ca fiind necesară adoptarea de către Parlament, prin lege, a unor măsuri restrictive, cu caracter esențialmente temporar și, după caz, gradual, proporționale cu nivelul de gravitate prognozat sau manifestat al acesteia, pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa drepturilor la viață, integritate fizică și psihică, s-a promovat proiectul de lege devenit, după dezbaterea și adoptarea de către Parlament, Legea nr. 55/2020.

Prin proiectul de lege, cu referire la instituția „stării de alertă“, s-au stabilit măsuri în sensul celor arătate în expunerea de motive, în domeniul economic, al sănătății, al muncii și protecției sociale, al transporturilor și infrastructurii, al educației și cercetării, al tineretului și sportului, al culturii și cultelor, al insolvenței, al executării pedepselor. De asemenea, s-au propus modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, cu modificările și completările ulterioare. ...

34.

Comparând forma inițiatorului și forma legii adoptată de Parlament, Curtea constată că definirea stării de alertă și a modului în care se instituie aceasta, așadar și textele criticate în prezenta cauză, reprezintă rezultatul amendamentelor adoptate cu prilejul dezbaterilor în Camerele Parlamentului. Motivația adoptării lor este prezentată, cât privește art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020, în punctul de vedere depus de Camera Deputaților la dosarul prezentei cauze. Astfel, prin art. 4 alin. (1) din lege s-a stabilit că „starea de alertă se instituie de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne, și nu poate depăși 30 de zile. Starea de alertă poate fi prelungită, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor interne“.

Potrivit punctului de vedere menționat, Parlamentul a stabilit încuviințarea măsurii adoptate de Guvern „ca o garanție în respectarea prevederilor Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale art. 53 din Constituție referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți“. Se invocă în acest sens și procedura stabilită de prevederile constituționale ale art. 93 - Măsuri excepționale, potrivit cărora „(1) Președintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgență în întreaga țară ori în unele unități administrativ-teritoriale și solicită Parlamentului încuviințarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia“, arătându-se că „această încuviințare de către Parlament a măsurii adoptate de Președintele României vine, evident, în întâmpinarea și respectarea dispozițiilor art. 1 alin.

35.

Ținând seama deopotrivă de rațiunea reglementării, așa cum rezultă din punctele de vedere depuse la dosar și din documentele care însoțesc parcursul legislativ al Legii nr. 55/2020, Curtea va analiza criticile formulate, grupate în raport cu obiectul acestora. ...

Prin urmare, ordonanța nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând sub acest aspect criteriul material. În consecință, întrucât un act juridic normativ, în general, se definește atât prin formă, cât și prin conținut, legea în sens larg, deci cuprinzând și actele asimilate, este rezultatul combinării criteriului formal cu cel material (…) Ordonanțele și ordonanțele de urgență ale Guvernului, sub aspect material, conțin norme de reglementare primară, având o forță juridică asimilată cu a legii“ (Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, paragrafele 62 și 63).

Fiind vorba de norme având același nivel de reglementare, Parlamentul le poate aproba, respinge, aproba cu modificări, expresie a unei competențe partajate a celor două autorități și a unui control pe care Parlamentul îl exercită asupra actelor de legiferare ale Guvernului. ...

O asemenea formă de control parlamentar asupra actelor adoptate de Guvern pentru executarea unui act normativ nu se poate realiza prin lege organică sau ordinară, ci numai prin lege constituțională. În acord cu sesizarea formulată de Avocatul Poporului, Curtea reține că Parlamentul nu are temei constituțional să-și atribuie, în mod discreționar, orice tip de control asupra actelor administrative secundare, acte care, odată aprobate prin hotărâre a Parlamentului, ridică problema exceptării acestora de la controlul instanțelor judecătorești. ...

Potrivit articolului unic din hotărârea Parlamentului menționată, „se încuviințează starea de alertă și măsurile instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă și măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 18 mai 2020, potrivit art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 15 mai 2020, cu următoarele modificări și completări: (...)“. Apare astfel configurată prin normele criticate o hotărâre a Guvernului modificată și completată printr-o hotărâre a Parlamentului, act hibrid fără nicio bază constituțională, creat doar printr-o confuzie de atribuții în privința Parlamentului și a Guvernului și ignorarea principiilor care guvernează raporturile dintre aceste autorități publice, și cu un regim juridic incert din perspectiva incidenței art. 126 alin.

Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011; Decizia nr. 662 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 47 din 20 ianuarie 2015). Respectarea legilor este obligatorie, însă nu se poate pretinde unui subiect de drept să respecte o lege care nu este clară, precisă și previzibilă, întrucât acesta nu își poate adapta conduita în funcție de ipoteza normativă a legii. De aceea, legiuitorul trebuie să manifeste o deosebită atenție atunci când adoptă un act normativ (Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014). O dispoziție legală trebuie să fie precisă, neechivocă, să instituie norme clare, previzibile și accesibile, a căror aplicare să nu permită arbitrarul sau abuzul (Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015). ...

Aceste elemente sunt principiul legalității, separarea puterilor, împărțirea puterilor, drepturile omului, monopolul statului asupra forței, administrarea publică și independentă a justiției, protecția vieții private, dreptul la vot, libertatea de acces la puterea politică, participarea democratică a cetățenilor și supravegherea de către aceștia a procesului decizional, luarea deciziilor, transparența guvernării, libertatea de exprimare, asociere și întrunire, drepturile minorităților, precum și regula majorității în luarea deciziilor politice. Statul de drept înseamnă că agențiile guvernamentale trebuie să funcționeze în cadrul legii și acțiunile lor trebuie să fie supuse controlului de către instanțele independente.

Securitatea juridică a persoanelor trebuie să fie garantată. [CDL-AD(2011)049, Aviz cu privire la proiectul de lege asupra regimului stării de urgență din Armenia, § 44, citat în recentul studiu Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency - reflections, CDL-PI(2020)005rev, 26 mai 2020.] ...

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ În numele legii DECIDE:

Admite excepția de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului și constată că dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4), precum și ale art. 65 lit. s) și ș), ale art. 66 lit. a), b) și c) în ceea ce privește trimiterile la art. 65 lit. s), ș) și t) și ale art. 67 alin. (2) lit. b) în ceea ce privește trimiterile la art. 65 lit. s), ș) și t) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 sunt neconstituționale.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 25 iunie 2020.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta ----