Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020

DECIZIA nr. 12 din 14 ianuarie 2020 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (6) și ale art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, precum și a dispozițiilor art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 198 din 11 martie 2020 1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (6) lit. c) și ale art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ (IFIN-HH) din Măgurele, județul Ilfov, în Dosarul nr. 3.230/93/2015 al Tribunalului Ilfov - Secția civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.672D/2017. ...

2.

Dezbaterile au avut loc la data de 1 octombrie 2019, în prezența reprezentanților autorului excepției de neconstituționalitate și ai părților Romtest Electronic - S.R.L. din București și Gerb Engeneering GMBH și cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa. Dezbaterile au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, în temeiul dispozițiilor art. 57 și 58 din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunțarea, succesiv, pentru data de 15 octombrie 2019, 3 decembrie 2019, 5 decembrie 2019, respectiv 14 ianuarie 2020, dată la care a pronunțat prezenta decizie. ...

CURTEA, având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3.

Prin Încheierea din 27 septembrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 3.230/93/2015, Tribunalul Ilfov - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (6) lit. c) și ale art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ din Măgurele, județul Ilfov, într-un dosar având ca obiect soluționarea unei acțiuni în răspundere contractuală. ...

4.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia arată, în esență, că dispozițiile criticate sunt neconstituționale, întrucât prin aplicarea mutatis mutandis a ipotezei procedurii de control de legalitate a emiterii actului administrativ unilateral, respectiv extinderea acesteia asupra efectelor civile ale drepturilor și obligațiilor corelative ce iau naștere în baza contractelor administrative se ajunge la următoarele efecte neconstituționale: (i) imposibilitatea realizării procedurii plângerii prealabile după expirarea termenului de 6 luni, calculat de la data încălcării obligației, deși dreptul material la acțiune aferent obligației încălcate nu este prescris, iar în unele cazuri nici măcar nu a început să curgă; (ii) imposibilitatea formulării acțiunii în contencios administrativ după expirarea termenului de 6 luni de la încheierea procesului-verbal de conciliere/efectuarea procedurii prealabile (maximum 6 luni de la încălcarea obligației), deși dreptul material la acțiune aferent obligației încălcate nu este prescris, iar în unele cazuri nici nu a început să curgă; (iii) limitarea excesivă devine și mai evidentă, prin reglementarea termenului de un an de decădere pentru sesizarea instanței judecătorești [prin art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004], termen calculat de la data procesului-verbal de conciliere [maximum 6 luni de la încălcarea obligației contractuale]. ...

5.

Un alt motiv de neconstituționalitate îl constituie caracterul echivoc, ambiguu, lipsit de claritate al textului de lege, caracteristici ce contravin exigențelor referitoare la calitatea legii, prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituție. ...

6.

Tribunalul Ilfov - Secția civilă apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Astfel, obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile instituite, în termenul de 6 luni de la data încălcării obligațiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului nu îngrădește accesul la justiție, această procedură prealabilă oferind părților posibilitatea de a se înțelege asupra eventualelor pretenții ale reclamantului, iar în cazul în care interesele părților nu se pot concilia, acestea au dreptul neîngrădit de a sesiza instanța competentă, pretențiile acestora fiind analizate în cadrul unui proces, beneficiind de garanțiile specifice unui proces echitabil. ...

7.

Condițiile stabilite de dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 pentru introducerea acțiunilor în justiție privind anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate nu constituie o încălcare a dreptului la liber acces la justiție, la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil. Se mai menționează jurisprudența relevantă a instanței de contencios constituțional, respectiv Decizia nr. 123 din 16 februarie 2006 și Decizia nr. 541 din 28 aprilie 2011. ...

8.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. ...

9.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate. ...

CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților prezente, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

10.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2,3,10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate. ...

11.

12.

Curtea observă că prevederile art. 7 alin. (6) au fost modificate prin Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, iar prevederile art. 11 alin. (1) lit. e) au fost abrogate prin același act normativ. În prezent, partea introductivă a art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 are următorul conținut: „Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă: [...]“. ...

13.

Având în vedere Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, conform căreia pot face obiect al controlului de constituționalitate dispozițiile legale abrogate, dar care continuă să producă efecte juridice, potrivit principiului „tempus regit actum“, Curtea urmează să analizeze dispozițiile legale criticate, în forma de la data invocării excepției de neconstituționalitate, întrucât ele continuă să producă efecte juridice în cauza dedusă judecății. Prin urmare, obiect al controlului îl constituie dispozițiile art. 7 alin. (6) și ale art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, precum și dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. ...

14.

În opinia autorului excepției, prevederile criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (5) în componenta sa privind calitatea legii și în art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție. ...

15.

În analiza excepției de neconstituționalitate, ca premisă a controlului de constituționalitate, Curtea apreciază necesară prezentarea evoluției legislative a prevederilor care reglementează materia examinată. ...

16.

Pe de o parte, în ceea ce privește normele cu caracter general în materia contenciosului administrativ, Curtea observă că dispozițiile art. 7 alin. (6), partea introductivă, din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data adoptării legii, prevedeau că „Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile din Codul de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător“. Așadar, în cazul acțiunilor în contenciosul administrativ având ca obiect contractele administrative, procedura prealabilă avea semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, astfel că dispozițiile legale speciale se coroborau cu prevederile art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865 care reglementau procedura concilierii prealabile în cazul litigiilor comerciale. ...

17.

Dispozițiile legale au fost modificate prin art. I pct. 9 din Legea nr. 262/2007 privind modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, și au dobândit următorul cuprins: „Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. În acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care va începe să curgă: […]“. ...

18.

Prevederile art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865 au fost abrogate odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, respectiv Legea nr. 134/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 3 august 2012, începând cu data de 15 februarie 2013, potrivit art. 81 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, cu modificările și completările ulterioare. ...

19.

În fine, prin art. I pct. 6 din Legea nr. 212/2018 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, legiuitorul a modificat partea introductivă a art. 7 alin. (6), care, în prezent, are următorul cuprins: „Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă: [...]“, iar prin art. I pct. 7 din aceeași lege a abrogat literele c)-e) ale art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. ...

20.

Pe de altă parte, în ceea ce privește normele cu caracter special în materia contractelor administrative din domeniul achizițiilor publice, legiuitorul a adoptat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, care prevedea la art. 286 alin. (1) că „Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante“. ...

21.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 a fost abrogată prin Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016. În aceeași zi, 23 mai 2016, a intrat în vigoare și Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016. Potrivit art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, „Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, prin complete specializate în achiziții publice“. ...

22.

Legea nr. 101/2016 a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.022 din 22 decembrie 2017, la art. 53 fiind introdus un nou alineat, alineatul (7), cu următorul cuprins: „(7) Pentru soluționarea litigiilor prevăzute la alin. (1) [decurgând din contractele de achiziții publice n.r.] nu este necesară parcurgerea unei proceduri prealabile“. De asemenea, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2018 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 4 iunie 2018, la art. 53 din Legea nr. 101/2016 a fost introdus un nou alineat, alineatul (8), cu următorul cuprins: „(8) Termenul de introducere a acțiunii este de 1 an de la nașterea dreptului pentru acțiunile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, respectiv de 3 ani de la nașterea dreptului pentru acțiunile privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor, dacă prin legi speciale nu se prevăd alte termene de prescripție a dreptului material la acțiune raportat la obligațiile legale sau contractuale încălcate.“ ...

23.

Având în vedere succesiunea în timp a modificărilor legislative, Curtea constată că, în reglementarea de drept comun [Legea nr. 554/2004], în perioada cuprinsă între data de 15 februarie 2013 [când a intrat în vigoare noul Cod de procedură civilă] și data de 2 august 2018 [când a intrat în vigoare Legea nr. 212/2018 de modificare a prevederilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004] a existat un vid legislativ în privința procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ având ca obiect contractele administrative. În prezent, dreptul comun în materie reglementează procedura prealabilă. În reglementarea specială [materia contractelor de achiziții publice], în perioada cuprinsă între data de 15 februarie 2013 [când a intrat în vigoare noul Cod de procedură civilă] și data de 26 mai 2016 [când a intrat în vigoare Legea nr. 101/2016] a existat un vid legislativ în privința procedurii prealabile în cazul acțiunilor în contencios administrativ având ca obiect contractele de achiziție publică. În prezent, legea specială stabilește că nu este necesară parcurgerea unei proceduri prealabile. ...

24.

Prin urmare, în intervalul 15 februarie 2013-26 mai 2016, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c^1) din Legea nr. 554/2004, contractele încheiate de autoritățile publice care aveau ca obiect achizițiile publice erau calificate drept acte administrative, în sensul legii contenciosului administrativ. De asemenea, potrivit art. 286 alin. (1) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, „Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante“. Așadar, atât norma de drept material, cât și norma de drept procesual califică, prin asimilare, contractul de achiziție publică drept act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, cu consecința aplicării regimului juridic respectiv. ...

25.

Cu privire la regimul juridic al actului administrativ, Curtea observă că acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ca „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice“, în vreme ce art. 2 alin. (1) lit. c^1) din Legea nr. 554/2004 asimilează „actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative“. ...

26.

Procedura de contestare a actului administrativ are o reglementare particulară, care presupune, anterior acțiunii în fața instanței judecătorești competente, formularea unei plângeri în fața autorității administrative. Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 554/2004, „Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia“. Plângerea prealabilă este definită la art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 astfel: „cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia“. Plângerea prealabilă la care se referă art. 7 din Legea nr. 554/2004 este cunoscută sub denumirea de recurs administrativ. ...

27.

Recursul administrativ distinge mai multe proceduri: recursul administrativ introdus la autoritatea publică emitentă a actului (recurs grațios), recursul administrativ introdus la autoritatea publică ierarhic superioară celei emitente (recurs ierarhic) și recursul introdus în fața instanței de judecată (recursul contencios). ...

28.

Legea nr. 554/2004 prevede, la art. 7 alin. (1), obligația persoanei vătămate de a exercita fie recursul grațios, fie recursul ierarhic înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ. Prin urmare, persoana vătămată are dreptul de a opta cu privire la tipul de recurs administrativ pe care îl va exercita, fiind însă obligatorie exercitarea unuia dintre acestea înainte de a formula acțiunea în instanță. Procedura prealabilă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, a cărei neîndeplinire este sancționată cu respingerea acțiunii ca inadmisibilă. În cazul în care persoana care se consideră vătămată introduce acțiunea în contencios administrativ fără a mai aștepta, fie ca autoritatea publică să răspundă procedurii prealabile, fie ca termenul legal de 30 de zile prevăzut de art. 8 din Legea nr. 554/2004 să se împlinească, acțiunea va fi respinsă ca prematură. ...

29.

Cu privire la funcțiile recursului administrativ, Curtea constată că acestea vizează mai multe aspecte: (i) autoritatea publică are posibilitatea de a reflecta asupra legalității și oportunității actului administrativ emis, putând dispune repararea propriei greșeli prin revocarea sau modificarea actului; (ii) spre deosebire de instanța de contencios administrativ care poate verifica doar respectarea condițiilor de legalitate a actului, autoritatea publică poate analiza atât condițiile de legalitate ale actului administrativ, cât și motivele de oportunitate ale adoptării acestuia; (iii) persoana vătămată printr-un act administrativ are la dispoziție o procedură simplă, rapidă și scutită de taxă de timbru în vederea revocării sau modificării acelui act; (iv) procedura prealabilă degrevează rolul instanțelor de contencios administrativ, multe potențiale litigii fiind soluționate în urma exercitării de către persoana vătămată a recursului administrativ. Pe lângă funcțiile sale pozitive, pot fi evidențiate și aspectele vulnerabile ale recursului administrativ: (i) autoritatea publică emitentă sau ierarhic superioară la care se exercită recursul administrativ este judecător în propria sa cauză, decizia acesteia fiind lipsită de garanția independenței și imparțialității; (ii) autoritatea publică emitentă sau ierarhic superioară la care se exercită recursul administrativ soluționează aceste plângeri în cadrul unei proceduri nepublice, necontradictorii și fără administrarea de probe. ...

30.

Prin urmare, Curtea observă că recursul administrativ este un mijloc de remediere a eventualei nelegalități sau/și neoportunități a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior. Procedura de soluționarea a recursului administrativ, fiind lipsită de garanția independenței și imparțialității, nu poate împiedica și nici restrânge accesul la justiție al persoanei pretins vătămate. ...

31.

Ulterior parcurgerii procedurii recursului administrativ, accesul la instanța judecătorească este consacrat de art. 8 din Legea nr. 554/2004, care la alin. (3) prevede că „La soluționarea litigiilor prevăzute la alin. (2) se are în vedere regula după care principiul libertății contractuale este subordonat principiului priorității interesului public“. Având în vedere că acordul de voință al părților este subordonat interesului public, fiind supus regimului de drept public, astfel încât contractul administrativ reprezintă un mijloc juridic prin care se realizează administrația publică, apare ca firească opțiunea legiuitorului de a institui prioritatea interesului public față de principiul libertății contractuale când judecata are ca obiect un astfel de contract. Cu privire la art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 464 din 6 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 604 din 12 iulie 2006, Curtea Constituțională s-a pronunțat în sensul că acesta „nu are semnificația plasării autorității publice pe o poziție procesuală preferențială, deoarece nu calitatea părții va fi avută în vedere de către instanța de judecată care soluționează litigiul, ci principiul priorității interesului public“. ...

32.

În materia contractelor administrative, plecând de la definiția legală a actului administrativ unilateral, precum și ca urmare a asimilării legale a contractului administrativ în sfera actelor administrative unilaterale, s-a conturat natura specială mixtă a contractului administrativ, acesta fiind format atât dintr-o parte de natură pur civilă în raport cu care părțile sunt pe poziție de egalitate juridică, cât și dintr-o parte reglementată, impusă de către autoritatea publică parte a raportului contractual, ce îndeplinește condițiile unui act administrativ unilateral, parte reglementată față de care cocontractantul privat ar putea avea calitatea de persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, în accepțiunea contenciosului administrativ. Potrivit art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, procedura prealabilă trimitea la procedura de soluționare a litigiilor comerciale evaluabile în bani, care presupunea realizarea unei proceduri prealabile de conciliere între părți în condițiile prevăzute de art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865, înainte de introducerea acțiunii în instanță. Această procedură constituia expresia naturii speciale, mixte a contractului administrativ, dând valoare laturii civile a raportului juridic născut între părțile contractante, potrivit căreia acestea se află pe poziții de egalitate. ...

33.

În perioada ulterioară abrogării dispozițiilor art. 720^1 din Codul de procedură civilă din 1865, ca urmare a confuziei generate de împrejurarea că dispozițiile abrogate nu și-au mai găsit corespondent în noul Cod de procedură civilă, s-a considerat că dispozițiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 au căzut în desuetudine, cu consecința aplicării prevederilor art. 7 alin. (1) din aceeași lege și în cazul litigiilor privind contractele administrative, fiind deci incidente condițiile referitoare la recursul administrativ grațios sau ierarhic, astfel că neîndeplinirea procedurii prealabile administrative a fost sancționată în practica judiciară cu respingerea acțiunii fie ca inadmisibilă, fie ca prematură. ...

34.

Astfel, prin Decizia nr. 75 din 5 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1066 din 17 decembrie 2018, referitoare la pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept privind abrogarea expresă a dispozițiilor art. 720^1 din vechiul Cod de procedură civilă, reglementate de art. 7 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă. Instanța supremă a avut în vedere că în practica și în opinia majoritară a instanțelor, față de abrogarea expresă a dispozițiilor art. 720^1 din vechiul Cod de procedură civilă, parcurgerea procedurii prealabile, reglementate de art. 7 alin.

Prin urmare „orientarea majoritară a instanțelor spre o anumită interpretare a normelor analizate și existența unei practici a instanțelor de judecată naționale determină pierderea caracterului de noutate a chestiunii de drept supuse dezlegării și face ca problema de drept să nu mai prezinte o dificultate reală, în măsură să reclame intervenția instanței supreme prin pronunțarea unei hotărâri prealabile“ (paragraful 58). ...

35.

Cu privire la modul de elaborare a actelor normative, Curtea Constituțională reține că, potrivit Legii nr. 24/2000, normele de tehnică legislativă impun legiuitorului ca în cadrul soluțiilor legislative adoptate să realizeze o configurare explicită a conceptelor și noțiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înțeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înțelegerea lor corectă și a se evita interpretările greșite (art. 25), iar dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatorie pentru actele normative din aceeași materie [art. 37 alin.

36.

Pe de altă parte, tot în jurisprudența sa (Decizia nr. 489 din 30 iunie 2016, precitată, paragraful 62), Curtea a reținut că „dreptul, ca operă a legiuitorului, nu poate fi exhaustiv, iar dacă este lacunar, neclar, sistemul de drept recunoaște judecătorului competența de a tranșa ceea ce a scăpat atenției legiuitorului, printr-o interpretare judiciară, cauzală a normei. Sensul legii nu este dat pentru totdeauna în momentul creării ei, ci trebuie să se admită că adaptarea conținutului legii se face pe cale de interpretare - ca etapă a aplicării normei juridice la cazul concret -, în materie penală, cu respectarea principiului potrivit căruia legea penală este de strictă interpretare“. Curtea a reținut astfel că, deși „interpretarea autentică, legală poate constitui o premisă a bunei aplicări a normei juridice, prin faptul că dă o explicație corectă înțelesului, scopului și finalității acesteia“, legiuitorul „nu poate și nu trebuie să prevadă totul“, astfel că „în concret, orice normă juridică, ce urmează a fi aplicată pentru rezolvarea unui caz concret, urmează a fi interpretată de instanțele judecătorești (interpretare judiciară, cazuală) pentru a emite un act de aplicare legal“. ...

37.

Având în vedere aceste considerente și ținând seama de abrogarea instituției concilierii directe în materie comercială, cu consecința implicită că plângerea prealabilă nu mai poate avea semnificația concilierii în ipoteza contractelor administrative, Curtea constată că, prin interpretarea judiciară a dispozițiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 , parcurgerea procedurii plângerii prealabile (care, potrivit dreptului pozitiv, are semnificația recursului administrativ) a devenit obligatorie atât pentru cocontractantul privat nemulțumit de un act al autorității publice, cât și pentru autoritatea publică contractantă, nemulțumită de un act al entității private cu care a intrat în raporturi contractuale de drept administrativ. Așa fiind, Curtea urmează să examineze în ce măsură interpretarea judiciară a conferit valențe neconstituționale textului legal supus controlului. ...

38.

În primul rând, pornind de la faptul că, în ipoteza reglementată de art. 7 alin. (1), procedura administrativă prealabilă vizează litigiile generate de actele administrative unilaterale care, în principiu, sunt revocabile, Curtea observă că această procedură este dificil, dacă nu chiar imposibil, de aplicat în litigiile izvorâte din contracte administrative care, fiind acte juridice bilaterale, sunt, în principiu, irevocabile. ...

39.

În al doilea rând, Curtea constată că, prin definiție, plângerea prealabilă se introduce de persoana vătămată în vederea revocării actului administrativ emis de către o autoritate publică, astfel că această procedură poate fi îndeplinită numai de către entitățile private lezate în drepturile sau interesele lor legitime prin aceste acte, iar nu și de către autoritățile publice cocontractante. Autoritatea publică nu poate fi ținută ea însăși să formuleze plângere prealabilă față de actele entității private care, în mod evident, nu exercită autoritatea publică, conform art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004, și nici nu emite acte administrative în regim de putere publică, conform art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004. ...

40.

Analizând instituția recursului administrativ, Curtea reține că formularea plângerii prealabile în cazul contractelor administrative are sens doar din perspectiva părții private vătămate, sub aspectul laturii reglementate a contractului care răspunde satisfacerii unui interes public. Extinderea incidenței acestei proceduri cu privire la eventualele vătămări suferite de autoritatea publică prin acte ale entității private nu are fundament legal și contravine scopului acestei instituții juridice, și anume crearea posibilității autorității publice de a reflecta asupra legalității și oportunității actului administrativ emis, cu consecința reparării propriei greșeli prin revocarea sau modificarea actului. ...

41.

Mai mult, având în vedere că motivele pentru care poate fi revocat un act administrativ, în urma parcurgerii procedurii plângerii prealabile, sunt nelegalitatea sau inoportunitatea sa, Curtea constată că procedura prealabilă este inaplicabilă în cazul litigiilor privind executarea contractelor administrative, declanșate ca urmare a neîndeplinirii de către una dintre părțile contractante a obligațiilor contractuale asumate. Cu alte cuvinte, procedura administrativă prealabilă poate fi un remediu numai în cazul litigiilor având ca obiect anularea actelor administrative, inclusiv a contractelor administrative, nu și în cazul litigiilor privind executarea acestor contracte. De altfel, aceasta a fost și rațiunea pentru care legiuitorul a modificat art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018, în prezent procedura administrativă prealabilă fiind obligatorie numai în cazul litigiilor în legătură cu încheierea acestor contracte. ...

42.

Dacă până la intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, la 15 februarie 2013, noțiunea de plângere prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative avea semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, deci un înțeles normativ determinat și determinabil prin prisma dispozițiilor Codului de procedură civilă din 1865, în prezent această noțiune nu își mai poate găsi aplicabilitatea, având în vedere transformările structurale operate la nivelul noului Cod de procedură civilă. Legea contenciosului administrativ, atunci când se raportează la noțiuni specifice dreptului civil, trebuie să o facă prin utilizarea unor termeni și noțiuni proprii dreptului pozitiv, și nu prin recurgerea, fără o motivare justă, la termeni și noțiuni autonome, atunci când nici situația normativă nu o impune și nici sensul propriu al acestora nu corespunde scopului reglementării (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 603 din 6 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 noiembrie 2015). ...

43.

Având în vedere considerentele de principiu dezvoltate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, Curtea Constituțională pune, în mod esențial, accentul pe respectarea exigențelor de calitate a legislației interne, legislație care, pentru a fi compatibilă cu principiul preeminenței dreptului, trebuie să îndeplinească cerințele de accesibilitate (reglementarea să aibă caracter de normă primară), claritate (normele trebuie să aibă o redactare fluentă și inteligibilă, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce, într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie), precizie și previzibilitate (lex certa, norma trebuie să fie redactată clar și precis, astfel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanță de specialitate - să își corecteze conduita și să fie capabilă să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele care pot apărea dintr-un act determinat). Aceste exigențe trebuie să fie inerente oricărui act normativ, cu atât mai mult unei reglementări care vizează raporturile juridice cu o autoritate publică. ...

44.

Or, în cazul de față, Curtea reține că există suficiente repere jurisprudențiale ale instanțelor judecătorești pentru a se constata că norma de drept administrativ criticată nu este nici clară, nici previzibilă, împrejurare care a determinat o deturnare a sensului noțiunilor specifice contenciosului administrativ pe calea interpretării judiciare a normei. Pentru acest motiv, Curtea constată că sintagma „are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător“ din cuprinsul dispozițiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care face trimitere la norme de procedură civilă abrogate, a rămas fără obiect, astfel că prezervarea ei în dreptul pozitiv a determinat neclaritatea și imprevizibilitatea normei, fapt ce contravine prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție. Mai mult, nici modificarea operată prin art. I pct. 6 dinLegea nr. 212/2018, care elimină sintagma mai sus menționată, nu asigură claritate și previzibilitate dispozițiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2014, întrucât nu identifică expres conduita pe care părțile unui contract administrativ trebuie să o adopte pentru a se conforma prescripției legale, astfel că permite perpetuarea aceleiași practici judecătorești care instituie obligația autorității publice contractante de a parcurge procedura plângerii prealabile. ...

45.

Având în vedere aceste argumente, pe de o parte, și faptul că, printr-o jurisprudență constantă a instanțelor judecătorești, plângerea prealabilă a fost considerată obligatorie și pentru autoritățile publice reclamante care sunt părți în contractele administrative, indiferent de obiectul litigiilor izvorâte din aceste contracte, pe de altă parte, Curtea constată că această procedură administrativă, cu excepția situațiilor în care legea specială o prevedea expres, s-a desfășurat în lipsa unui temei legal, împrejurare ce determină încălcarea principiului legalității, consacrat de dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție. Curtea constată că pe fondul unei reglementări care nu a respectat cerințele de calitate ale normei, astfel cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale, interpretarea atribuită pe cale judiciară dispozițiilor art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a conferit valențe neconstituționale normei. În aceste condiții, Curtea apreciază că dispozițiile criticate, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, sunt neconstituționale în măsura în care impun autorității publice contractante parcurgerea procedurii administrative a plângerii prealabile. ...

46.

Pentru aceleași rațiuni, sub aspectul cerințelor de previzibilitate, Curtea constată că și art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, care stabilește „data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii“ ca dată de la care se calculează termenul de 6 luni în care poate fi formulată o cerere prin care se solicită anularea unui contract administrativ, precum și sintagma „data încheierii procesului-verbal de conciliere“ din art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituționale. ...

47.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, ...

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ În numele legii DECIDE:

1.

Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ din Măgurele, județul Ilfov, în Dosarul nr. 3.230/93/2015 al Tribunalului Ilfov - Secția civilă și constată că dispozițiile art. 7 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, sunt constituționale numai în măsura în care nu impun autorității publice contractante parcurgerea procedurii prealabile. ...

2.

Admite excepția de neconstituționalitate ridicată de aceeași parte în același dosar al aceleiași instanțe și constată că sintagma „are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător“ din cuprinsul dispozițiilor art. 7 alin. (6) și dispozițiile art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, precum și sintagma „data încheierii procesului-verbal de conciliere“ din art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituționale. ...

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Tribunalului Ilfov - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 14 ianuarie 2020.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Fabian Niculae OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluția de admitere a excepției de neconstituționalitate, pronunțată de Curtea Constituțională, cu majoritate de voturi, considerăm că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (6) lit. c) și ale art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, se impunea a fi respinsă ca neîntemeiată, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.

Or, pornind de la principiul egalității de tratament între părțile unui raport juridic civil materializat printr-un contract administrativ purtător de drepturi și obligații reciproce, legiuitorul în mod legal a reglementat ca termenul de 6 luni pentru formularea plângerii prealabile să curgă de la data încălcării dispozițiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului. Prin urmare, în cazul contractului administrativ, dacă partea, prestatorul, nu își îndeplinește obligațiile contractuale, autoritatea contractantă-beneficiarul are obligația formulării plângerii prealabile în vederea soluționării cauzei pe cale amiabilă, termen care, în mod corect, se calculează de la momentul încălcării dispozițiilor contractuale. ...

Condițiile stabilite de dispozițiile art. 11 alin. (1) și 2 din Legea nr. 554/2004 pentru introducerea acțiunilor în justiție privind anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate nu constituie o încălcare a dreptului la liber acces la justiție, la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil. ...

Dreptul de acces liber la justiție nu este un drept absolut, el putând fi supus anumitor condiționări. Parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu îngrădește dreptul de acces liber la justiție, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești.“ ...

Pentru toate aceste motive considerăm că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (6) lit. c) și ale art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018, se impunea a fi respinsă ca neîntemeiată.

Judecători,dr. Livia Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu -----