6 As 257/2016 — Nejvyšší správní soud

14 A 104/2020- 52 - text 9 pokračování 14A 104/2020 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Karly Cháberové a soudců Štěpána Výborného a Jana Kratochvíla ve věci žalobce: Obec Horní Počaply, IČO 002 36 829 sídlem Horní Počaply 247, 277 03 zastoupen advokátem JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D. sídlem Slavíkova 23, 120 00 Praha 2 proti žalovaným: 1) Ministerstvo pro místní rozvoj sídlem Staroměstské náměstí 6, 110 15 Praha 1 2) Ministerstvo průmyslu a obchodu sídlem Na Františku 32, 110 00 Praha 1 3) Ministerstvo životního prostředí sídlem Vršovická 65, 100 10 Praha 10 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci a průběh řízení před správním orgánem 1. Žalobce se podanou žalobou na ochranu před nezákonným zásahem domáhá určení, že uzavření dohody ze dne 7. 8. 2020, č. j. MMR-21159/2020-81-2, mezi Ministerstvem pro místní rozvoj, Ministerstvem průmyslu a obchodu a Ministerstvem životního prostředí o řešení rozporu při pořizování územního plánu obce Horní Počaply (dále též jen „dohoda“), je nezákonné. Současně se žalobce domáhá, aby soud uložil žalovaným zákaz vycházet z dohody ve své další úřední činnosti a aby jim zakázal pokračovat v porušování žalobcova práva tím, že uplatňují požadavky na vypuštění části textu z návrhu územního plánu Horní Počaply. Konečně žádá, aby soud přikázal žalovaným změnit dohodu tak, že sporný text se nepožaduje vypustit. 2. Ze správního spisu vyplynulo, že žalobce pořizuje nový územní plán obce Horní Počaply (dále jen „územní plán“). V rámci tohoto procesu vznikl rozpor mezi pořizovatelem územního plánu (Městským úřadem Mělník) a Ministerstvem průmyslu a obchodu jako dotčeným orgánem, který ve svém stanovisku ze dne 19. 2. 2019, zn. MPO 17857/2019, vyjádřil nesouhlas s návrhem územního plánu. Ministerstvo mj. požadovalo vypustit z kapitoly 6.2.19 Výroba a skladování – energetika (EV) text: „nepřípustné je zpracování jiných odpadů než odpadů vznikajících provozem uhelné elektrárny“, který do návrhu požadoval vložit žalobce. 3. Své stanovisko Ministerstvo průmyslu a obchodu odůvodnilo tím, že kvůli změnám v legislativě (zákaz skládek směsných komunálních odpadů od roku 2024) je v Plánu odpadového hospodářství Středočeského kraje počítáno s vybudováním spalovny komunálních odpadů z celého kraje v rámci Elektrárny Mělník. Pro promítnutí této koncepce do území Středočeského kraje slouží Zásady územního rozvoje Středočeského kraje, jak vyplývá z aktualizace č. 4 územně analytických podkladů (z části Podklady pro rozbor udržitelného rozvoje území 2017 na str. 58 v kapitole 3.3.2. a z části Rozbor udržitelného rozvoje území na str. 39 a 91). Rovněž Politika územního rozvoje ČR v čl. 142 zakotvuje nadmístní význam lokality Mělník pro výrobu energie. Sporný regulativ se tedy týká plochy nadmístního významu a je v rozporu s Plánem odpadového hospodářství ČR i Středočeského kraje. Požadavek Ministerstva průmyslu a obchodu nesměřuje proti umístění záměru (tyto požadavky budou stanoveny až v rámci 3. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje), ale zajištění flexibility využívání ploch obce, které mají nadmístní význam. 4. Rozpor byl odstraněn výše uvedenou dohodou, na jejímž základě byl požadavek Ministerstva průmyslu a obchodu potvrzen. II. Obsah žaloby 5. Žalobce namítá, že žalovaní dohodou nepřípustně zasahují do jeho práva na samosprávu, neboť jejich požadavek na změnu návrhu územního plánu postrádá zákonnou oporu. Žalobce připomíná, že dotčené orgány jsou v souladu s § 4 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), oprávněny vydávat stanoviska k návrhu opatření obecné povahy, která jsou závazná pro jeho konečnou podobu. Toto oprávnění však není neomezené, neboť dotčené orgány se musejí pohybovat v rámci mezí své působnosti a pravomoci [srov. zásadu zákonnosti zakotvenou v § 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)]. Pokud je ve stanovisku uplatněn závazný požadavek nebo podmínka, musí se opírat o konkrétní (věcné) ustanovení právního předpisu, přičemž nepostačuje odkaz na procesní ustanovení zmocňující k vydávání stanovisek či na požadavky podzákonného dokumentu. 6. Uvedené platí tím spíše, zasahuje-li stát do samostatné působnosti obcí, neboť dle čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Z toho důvodu nepostačuje, pokud se žalovaní shodnou, že jimi prosazované řešení je účelné nebo odpovídající rezortním koncepcím. V opačném případě by dotčený orgán svým stanoviskem překročil meze, v nichž se jako orgán státní správy může pohybovat, a nepřípustně by zasáhl do práva obcí na samosprávu. 7. Dle žalobce žalovaní v dohodě neuvádějí žádné konkrétní ustanovení právního předpisu, ze kterého by jejich požadavek vyplýval. Ministerstvo průmyslu a obchodu ve svém stanovisku odkazuje na § 16 písm. g) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“), ovšem toto ustanovení je pouze zmocňujícího charakteru. Obdobně je tomu i v samotné dohodě. 8. Žalobce zdůrazňuje, že odkaz na příslušný zákon nemůže být nahrazen odkazem na rezortní koncepce, neboť ty nejsou pro obce závazné. Závaznými se mohou stát až tehdy, pokud se promítnou do politiky územního rozvoje nebo zásad územního rozvoje (srov. § 31 odst. 4 a § 36 odst. 5 stavebního zákona). V řešeném případě však daný požadavek z těchto dokumentů nevyplývá. Naopak návrh územního plánu Horní Počaply umožňuje případné rozšíření Elektrárny Mělník, včetně zpracování odpadů vznikajících provozem této elektrárny. Požadavek, že by se v dané ploše měly zpracovávat i odpady z jiných lokalit, politika územní rozvoje nestanoví. Žalovaní sice odkazují na aktualizaci Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, ovšem tato změna nebyla přijata, a není proto závazná. 9. V této souvislosti nemůže obstát ani odkaz žalovaných na Státní energetickou koncepci, neboť ta je v souladu s § 3 odst. 2 zákona č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hospodaření energií“), závazná jen pro výkon státní správy v oblasti nakládání s energií. Dle § 3 odst. 6 téhož zákona platí, že Státní energetická koncepce je podkladem pro politiku územního rozvoje, nikoliv pro územní plány obcí. 10. Podobně nedostatečný je odkaz na Plán odpadového hospodářství ČR a Plán odpadového hospodářství Středočeského kraje. Závazná část Plánu odpadového hospodářství Středočeského kraje je sice závazná pro zpracování územních plánů obcí i krajů, ovšem nevyplývá z ní požadavek na umístění spalovny odpadů na území obce Horní Počaply. Požadavky těchto koncepcí musejí být vždy promítnuty do území prostřednictvím politiky a zásad územního rozvoje. 11. Žalobce připomíná, že pokud obec při vydávání územního plánu nevybočí z mantinelů daných zákonem, je nutno autonomní rozhodování příslušné politické jednotky ze strany státu respektovat. V tomto smyslu nemůže např. vnucovat obci (bez náležitého zákonného podkladu) umístění spalovny odpadů nadmístního významu. III. Vyjádření žalovaných 12. Ministerstvo průmyslu a obchodu ve svém vyjádření k žalobě předně nesouhlasí, že veškeré podmínky uvedené ve stanovisku musejí mít oporu v právním předpise. Právní předpisy jsou ze své povahy obecné a nemohou pamatovat na veškerá specifika území. Lze odkázat na recentní judikaturu Nejvyššího správního soudu, která se rovněž týkala stanovisek dotčených orgánů vydaných toliko na základě zmocňovacího ustanovení, nikoliv na základě ustanovení hmotněprávního charakteru. Je tedy zřejmé, že dotčené orgány mohou vyjádřit svá stanoviska k návrhu územního plánu a zásada legality je splněna již tím, že právní předpis dotčenému orgánu takovou pravomoc svěřuje. Zároveň je dotčený orgán vázán účelem, na jehož ochranu vystupuje, a principem přiměřenosti (nesmí stanovovat nepřiměřené požadavky). 13. Žalobce je sice nositelem práva na samosprávu, ovšem toto jeho právo je limitováno mj. zájmy chráněnými zákonem. Plán odpadového hospodářství Středočeského kraje na str. 127 uvádí, že s ohledem na legislativní změny je nutno přistoupit k energetickému využívání směsného komunálního odpadu (tj. ke spalování), přičemž na území kraje se vyskytuje pouze jediné vhodné zařízení, kterým je Elektrárna Mělník umístěná na území žalobce. Regulativ návrhu územního plánu je tedy ve zjevném rozporu s krajským plánem odpadového hospodářství. 14. Ministerstvo průmyslu a obchodu uvádí, že řešený případ je typickým příkladem fenoménu, kdy obyvatelé obce odmítají uskutečnění nového záměru, byť pro celek prospěšného, neboť se obávají jeho negati