7 As 54/2019 — Nejvyšší správní soud

10 A 152/2019- 114 - text 21 10A 152/2019 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci žalobkyně: AVE CZ odpadové hospodářství, IČO: 493 56 089 sídlem Pražská 1321/38a, 102 00 Praha 10 zastoupena advokátem JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M. sídlem Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha 4 proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí sídlem Vršovická 1442/65, 100 10 Praha 10 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. MZP/2019/500/830 z 10. 7. 2019 takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Česká inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorát Praha (dále jen „ČIŽP“) po provedení kontroly u žalobkyně vydala 10. 7. 2019 rozhodnutí č. j. ČIŽP/41/2019/1266, jímž shledala žalobkyni vinou ze spáchání celkem čtyř přestupků podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“): a) Podle § 66 odst. 2 písm. a) zákona odpadech, jejž se jako provozovatelka zařízení „Centrum komplexního nakládání s odpady Čáslav“ (dále „skládka Čáslav“) dopustila tím, že v rozporu s § 39 odst. 2 zákona v hlášení o produkci a nakládání s odpady (dále jen „HPNO“ nebo „hlášení“) za rok 2016 u celkem 252 812,36 tun odpadů použila kód způsobu nakládání N1 („Využití odpadů na povrchu terénu s výjimkou využití odpadů na skládce“), ačkoli odpady uložené do tělesa skládky (jako tak zvané konstrukční prvky) nebyly využity, ale byly ve skládce odstraněny, a ačkoli správný kód způsobu nakládání byl Dl [„Ukládání v úrovni nebo pod úrovní terén u (skládkování)“]. b) Téhož přestupku a v témže zařízení jako v předchozím bodě, avšak za rok 2017 a ve vztahu k celkem 293 319,16 tunám odpadů. c) Téhož přestupku jako v předchozím bodě, avšak v zařízení určeném k nakládání s odpady „1. FÁZE SKLÁDKY S-NO Benátky nad Jizerou“ (dále „skládka Benátky“), za období roku 2016 a ve vztahu k celkem 96 603,88 tunám odpadů. d) Téhož přestupku a v témže zařízení jako v předchozím bodě, avšak za rok 2017 a ve vztahu k celkem 108 689,65 tunám odpadů. 2. Za tyto přestupky uložila ČIŽP žalobkyni podle ustanovení vztahujícího se na nejzávažnější přestupek, jímž je ten uvedený pod písmenem b), a ve spojení s § 67 zákona o odpadech, pokutu 2 000 000 Kč. II. Napadené rozhodnutí 3. Žalovaný v napadeném rozhodnutí potvrdil názor ČIŽP, že odpady použité pro konstrukční prvky skládky měly být v hlášení vykazovány pod kódem D1 jako odpady odstraněné, a nikoli pod kódem N1 jako odpady využité. Žalovaný nezpochybnil, že na základě integrovaného povolení a provozního řádu první fáze provozu obou skládek mohla žalobkyně daný odpad tímto způsobem používat. Avšak z těchto dokumentů i ze zákona o odpadech vyplývá, že v první fázi provozu skládky lze odpady pouze odstraňovat, a nikoli využívat, a proto musely být také odpady použité pro konstrukční prvky skládky ohlášeny jako odstraněné pod kódem D1. Tento závěr ostatně přímo vyplývá z některých ustanovení integrovaného povolení a provozního řádu. Naopak z nich nevyplývá, a ani vyplývat nemůže, že by význam slova „využití“ odpadů pro konstrukční prvky skládky byl totožný s významem slova „využití“ podle zákona o odpadech. V daném případě a kontextu jde totiž zjevně o význam slova „použití“. Užití slova běžně používaného v obecné češtině pro používání věcí k nějakému účelu žalobkyně nepřípadně interpretuje jako legálně zákonem o odpadech definovaným pojmem „využití odpadu“. 4. Podle názoru žalovaného tak nemůže obstát žalobkynino tvrzení, že jednala v dobré víře ve správnost svého postupu. To platí tím spíš, že již v roce 2015 nabylo právní moci rozhodnutí žalovaného č. j. 1080/500/15 32827/ENV/15, které žalobkyni upozornilo na nezákonnost tohoto postupu v různých jejích zařízeních, což vyvrací žalobkyninu hypotézu, že postupovala v souladu se zákonem o odpadech. Již před vydáním napadeného rozhodnutí pak byla žalobkyni opakovaně uložena pokuta za toto jednání přímo ve skládkách Čáslav a Benátky. Žalovaný také odmítl žalobkynin názor, že ČIŽP v dřívějších letech zastávala na popsaný způsob ohlašování odpadů rozdílný názor, přesto odkázal na rozsudek NSS č. j. 1 As 46/2012-8 z 15. 8. 2012, podle nějž se účastník řízení může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech jen tehdy, byl-li tento předchozí postup správního orgánu v souladu se zákonem; jinak řečeno, účastník se nemůže domáhat, aby správní orgán nadále dodržoval svoji předchozí nezákonnou správní praxi, i když nebyla relevantně napadena či jinými mechanismy uvedena do souladu se zákonem. 5. Žalovaný nepřisvědčil ani odvolací námitce, že odpovědnost za porušení ohlašovací povinnosti za rok 2016 již zanikla z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty pro zahájení řízení o uložení pokuty, která podle zákona o odpadech ve znění účinném do 30. 7. 2017 činila jeden rok od okamžiku, kdy se příslušný správní orgán dozví o porušení povinnosti. Tento okamžik nelze podle názoru žalovaného ztotožňovat s okamžikem, kdy žalobkyně vložíila údaje do příslušného informačního systému, jímž je integrovaný systém plnění ohlašovacích povinností v oblasti životního prostředí, provozovaný podle zákona č. 25/2008 Sb., o integrovaném registru znečišťování životního prostředí a integrovaném systému plnění ohlašovacích povinností v oblasti životního prostředí a o změně některých zákonů, (dále jen „systém ISPOP“). Takový předpoklad by konstituoval okamžitou fikci srozumění orgánů státní správy s veškerými vloženými údaji, čímž by fakticky počala běžet prekluzivní lhůta pro případný sankční postih ve vztahu ke všem vkladatelům těchto údajů. Žalovaný zdůraznil, že údaje nejsou zasílány přímo ČIŽP, která ani není místně příslušným orgánem, kterému by se dané skutečnosti ohlašovaly nebo který by měl přijatá data jakkoli vyhodnocovat a analyzovat. ČIŽP má za účelem plnění svěřených úkolů do systému ISPOP pouze přístup, a údaje z tohoto systému jsou pouze jedním ze zdrojů, ze kterých lze čerpat při objasňování skutkového stavu, přičemž po ČIŽP zjevně nelze požadovat plošnou kontrolu dat s cílem odhalit veškeré možné nesprávnosti. 6. Nakonec žalovaný neshledal důvodné ani odvolací námitky proti výši uložené pokuty a proti údajné absenci materiálního znaku přestupku. Naopak konstatoval, že významným důsledkem nesprávného ohlašování odpadů pod kódem N1 a chybného vedení evidence je ovlivnění poplatků za ukládání odpadů stanovené zákonem a odvádění finančních prostředků na rekultivační rezervu, tedy neuplatnění a nefunkčnost ekonomických nástrojů daných zákonem o odpadech. Žalovaný též přisvědčil ČIŽP v tom, že pro žalobkyni je přitěžující okolností její dlouhotrvající neochota přehodnotit a změnit svůj „zaběhlý“ postoj a postup ohledně vykazování odpadů. Uloženou pokutu žalovaný shledal přiměřenou. III. Argumentace účastníků řízení 7. Žalobkyně v žalobě namítla, že napadené rozhodnutí stojí na nesprávném výkladu problematiky využívání odpadů nebo tak zvaných konstrukčních prvků na skládce odpadů v první fázi jejího provozu. Legislativní rámec totiž nikterak nezakazuje využití odpadů jako konstrukčních prvků, a to ani v první fázi provozu skládky, jak dovozuje žalovaný. V duchu zásady, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, byl proto popsaný postup možný. Takový výklad ostatně odpovídá i zákonem stanovené povinnosti dodržovat hierarchizaci nakládání s odpady, která preferuje ekologičtější způsoby nakládání s odpady (jejich využití) před těmi méně ekologickými (na příklad odstraňováním odpadů jejich uložením na skládku). 8. Žalobkynin postup byl přitom v souladu s integrovaným povolením a provozním řádem první fáze provozu obou skládek, které upravují (tedy povolují) využití odpadů na konstrukční prvky skládky; zároveň se jedná o rozhodnutí příslušného krajského úřadu obsahující souhlas s provozováním tohoto zařízení. Aby bylo u materiálů určených k výstavbě konstrukčních prvků skládky zřejmé, že skutečně nejde o odstraňované odpady, uvádí provozní řád, že nejsou součástí technologického zabezpečení skládky, které patří ze zákona mezi odpady odstraňované. Polemika správních orgánů s texty integrovaných povolení a provozních řádů je povrchní a v podstatě stojí na tom, že pojem „využívat“ v nich obsažený nemá stejný význam jako stejný pojem v zákoně o odpadech, a uvedení kódu N1 přímo v provozním řádu jako kódu, který může provozovatel použít k evidenci příslušného nakládání s odpady, vlastně nic neznamená, neboť se evidentně vztahuje k činnostem ve druhé fázi provozu skládky. Provozovatelé zařízení musejí mít možnost spolehnout se na to, že vydané integrované povolení obsahuje platné podmínky provozu zařízení, a pokud umožňuje využívání odpadů na konstrukční prvky již v první fázi, nelze tuto činnost v jiném řízení označovat za nedovolenou nebo