7 Azs 79/2009 — Nejvyšší správní soud

9 Ad 8/2020- 98 - text 16 9Ad 8/2020 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Naděždy Řehákové a soudkyň JUDr. Ivanky Havlíkové a Mgr. Ing. Silvie Svobodové ve věci žalobce: kpt. Mgr. D. D., bytem X, zastoupen advokátkou Mgr. Alicí Hejzlarovou,LLM. sídlem Žitná 1575/49, Praha 1 proti žalovanému: Velení Armády České republiky sídlem Vítězné náměstí 1500/5, Praha 6 o žalobě proti rozhodnutí Náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ze dne 2. 4. 2020, č. j. MO 102944/2020-1304 takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá nárok na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění I. Předmět řízení 1. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání rozhodnutí Náčelníka Generálního štábu Armády České republiky (dále jen „žalovaný“) uvedeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí ředitele Agentury personalistiky Armády České republiky ze dne 12. 2. 2020, č. j. MO 41464/2020-2230, kterým byla zamítnuta žádost žalobce ze dne 17. 6. 2019 o dorovnání náhrady zvýšených životních nákladů (dále jen „NZŽN“) včetně příslušenství po dobu jeho studijního pobytu v zahraničí od 20. 6. 2016 do 13. 1. 2017. 2. Žádost žalobce byla prvostupňovým rozhodnutím zamítnuta s tím, že na základě Oznámení o výši náhrady zvýšených životních nákladů ze dne 20. června 2016 žalobci byla dnem 20. června 2016 zahájena měsíční výplata NZŽN žalobci ve výši 2205,45 USD při použití přepočítací relace, vycházející z přiznání procentní výměry pro výpočet NZŽN ze stanoveného platu ve výši 11,5 %, tedy 2 205,446692 USD. Při určení výše NZŽN služební orgán vycházel z právních předpisů, ve znění účinném v době, kdy uplatněné nároky měly vzniknout, tedy z § 79 odst. 3 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ zákon o vojácích z povolání“), podle kterého „voják s pravidelným místem výkonu služby v zahraničí má nárok na stejné náhrady jako zaměstnanci rozpočtových a příspěvkových organizací s pravidelným pracovištěm v zahraničí, které jsou stanovené zvláštním právním předpisem. Základ pro určení měsíční výše náhrady zvýšených životních nákladů stanoví služební orgán v rozmezí 10 % až 50 % ze služebního platu určeného vojákovi bez příplatku za službu v zahraničí. Dále vycházel z ustanovení čl. 20 RMO č. 27/2006 Věstníku Ministerstva obrany, dle kterého „Základ pro určení měsíční výše náhrady životních nákladů stanovuje ministr obrany pro příslušný kalendářní rok v procentech podle § 3 odst. 2 nařízení vlády“. O konkrétní procentní výši základu služební orgán rozhodoval na základě Informační zprávy pro ministra obrany čj. 50-11/2015-7542 ze dne 25. června 2015 ve věci stanovení náhrady zvýšených životních nákladů zaměstnancům MO se stálým pracovištěm v zahraničí od 1. července 2015, která v bodě 3 stanovuje, že vojákovi, který je služebně zařazen na systemizovaném místě student v zahraničí se navrhuje stanovit základ pro určení měsíční výše NZŽN ve výši 11,5% ze služebního platu stanoveného vojákovi. Důvodem pro toto opatření byl nový platový systém vojáků z povolání upravený zákonem č. 332/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. Služební orgán dle čl. 20 RMO č. 27/2006 prověřil, že částka 2 205 USD vyplácená žalobci měsíčně plně odpovídá výši NZŽN, tedy 11,5% ze služebního platu stanoveného účastníku řízení pro zemi výkonu služby ve výši 0,548878. Ze mzdových listů za období 2016 a 2017 pak zcela jednoznačně vyplývá, že NZŽN byly účastníku řízení měsíčně ve stanovené výši řádně vyplaceny. Žádost žalobce o dorovnání, v níž žalobce požadoval doplacení NZŽN do 19,56 % zachovaného služebního platu z důvodu procentuálního rozpětí ve vyhl. č. 62/1994 Sb. a z důvodu nevyplacených LA z americké strany tedy byla z uvedených důvodů zamítnuta. 3. Proti uvedenému rozhodnutí podal žalobce odvolání, o kterém bylo rozhodnuto žalobou napadeným rozhodnutím. II. Rozhodnutí žalovaného (napadené rozhodnutí) 4. Žalovaný se v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádával s odvolacími námitkami žalobce, že procentuelní základ ve výši 11,5 % pro výpočet měsíční výše NZŽN vojáka - studenta není v souladu s předpisy, je v příkrém rozporu s požadavky na rovnost zacházení s jednotlivými příslušníky Armády ČR a požadavek na žalobce na doložení vyšších nákladů je v rozporu se zásadami správního řízení. 5. K uvedeným námitkám žalovaný poukázal na hierarchii právních norem, kdy předpisem nejvyšší právní síly zde byl zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, jehož ust. § 79 odst. 3 zákona o vojácích z povolání stanovilo základ pro určení měsíční výše NZŽN v rozmezí 10 % až 50 % ze služebního platu oproti ust. § 3 odst. 2 nařízení vlády č. 62/1994 Sb., na které zákon odkazoval a které stanovilo základ pro určení měsíční výše NZŽN v rozmezí 25 až 52 % ze služebního platu. Žalovaný kontradiktornost obou předpisů řešil upřednostněním zákona jako předpisu vyšší právní síly, neboť důvodová zpráva k zákonu č. 332/2014 Sb. novelizujícímu zákon o vojácích z povolání s účinností od 1. 7. 2015 (dále jen „novela zákona o vojácích z povolání“) uváděla, že „Vzhledem k návrhu nových základních služebních tarifních platů se navrhuje stanovit základ pro určení měsíční výše náhrady zvýšených životních nákladů v rozmezí 10 % až 50 % (namísto 25 % až 52 % stanovených nařízením vlády č. 62/1994 Sb.).“ Na tom nemění nic ani skutečnost, že na příslušné nařízení vlády odkazoval čl. 20 rozkazu ministra obrany č. 27/2006 (dále jen RMO) ve svém ve znění účinném v době, kdy byl žalobce vyslán ke studiu. Příslušné ustanovení RMO pochází z doby, kdy se opravdu stanovení výše NZŽN řídila výhradně podle nařízení vlády č. 62/1994 Sb. Po novelizaci zákona o vojácích z povolání, které přímo do zákona zavedlo odlišné rozpětí sazeb NZŽN, pak ministru obrany nic nebránilo, aby postupoval při stanovení sazby NZŽN nikoliv podle nařízení vlády, ale přímo podle zákona jak učinil schválením Informační zprávy čj. 50-11/2015-7542 ze dne 25. června 2015. 6. Žalovaný uvedl, že rozhodnutí ministra obrany vydané formou schválené informační zprávy má normativní potenciál ke změně předchozího rozhodnutí ministra obrany, které bylo učiněno formou vnitřního předpisu. Rozkaz ministra obrany je druh vnitřního resortního předpisu, který se vydává ve věcech výlučné pravomoci ministra obrany jako vedoucího organizační složky státu stanovené právním předpisem, výkonu působnosti Ministerstva obrany stanovené právním předpisem a ve věcech podrobnější úpravy činností a vztahů, které mají významný dopad na Ministerstvo obrany a o kterých rozhoduje ministr obrany. Nejde o podzákonný obecně závazný předpis ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy. Jelikož vnitřní předpisy nejsou obecně závaznými podzákonnými předpisy, neurčují zákony zpravidla ani jejich formu, pojmenování či obsah, resp. jejich vydávání zpravidla vůbec nepředvídají. Vydávání vnitřních předpisů, jejich forma, pojmenování a obsah je pak plně v diskreci vedoucího organizační složky státu, v případě Ministerstva obrany ministra obrany, má-li potřebu vydat podřízeným pokyn k určité věci k založení jednotné praxe. V obecné rovině pak dává ministrovi obrany právo vydávat k zabezpečení úkolů armády rozkazy závazné pro vojáky v činné službě. Akty řízení stanovil ministr obrany pro svůj rezort v RMO č. 92/2015 Věstníku Organizační řád Ministerstva obrany, a pravidla pro přípravu, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v RMO č. 29/2009 Věstníku (zrušeno k 15. 2. 2017 a nahrazeno RMO č. 1/2017 Věstníku o přípravě návrhů, posuzování a schvalování vnitřních předpisů a Věstníku Ministerstva obrany o přípravě vnitřních předpisů). Tato pravidla jsou projevem práva řídit své podřízené, nikoli ministra samého. Existují-li vnitřním aktem daná pravidla pro vyplácení zvýšené NZŽN, může se jich zaměstnanec s odkazem na zásadu legitimního očekávání, rovnost a stabilitu praxe dovolat. Zákon ale ministrovi neukládá v jaké formě má tato pravidla stanovit ani jak je může měnit, potažmo mu neukládá, že je má stanovovat vůbec. Schválení informační zprávy, čj. 50-11/2015-7542 ze dne 25. 6. 2015, ministrem obrany o snížení procentní sazby zvýšené NZŽN je jeho rozhodnutím o snížení těchto náhrad k 1. 7. 2015, které je legitimním rozhodnutím ministra obrany, jeho aktem řízení, jímž se mění resortní praxe proplácení zvýšené NZŽN, a to bez ohledu na to, že nebylo provedeno formou změny rozkazu ministra obrany ve smyslu v té době platného a účinného. K tomu žalovaný dodal, že v rezortu Ministerstva obrany je běžné stanovovat výši peněžitého plnění vojákům z povolání formou informační zprávy pro ministra obrany, děje se tak například při určení výše příplatku za službu v zahraničí podle § 68b zákona o vojácích z povolání. Informační zpráva je svým charakterem nástrojem, kterým lze reagovat na změny nejrůznějších vnějších faktorů daleko pružněji, než v případě RMO, jehož novelizace vyžaduje vnitroreso