9 Afs 29/2007 — Nejvyšší správní soud

9 Afs 29/2007- 115 - text 9 Afs 29/2007 - 121 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci stěžovatele S. a.s., zastoupeného JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem se sídlem v Praze 2, Sokolská třída 60, za účasti České národní banky, se sídlem v Praze 1, Na Příkopě 28, v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2006, č. j. 5 Ca 208/2004 – 79, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Stěžovatel kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým soud zamítl jeho žalobu proti rozhodnutí Prezídia Komise pro cenné papíry ze dne 7. 9. 2004, č. j. 10/NoO/4/2004/2. Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Komise pro cenné papíry (dále též jen „Komise“) ze dne 8. 6. 2004, č. j. 43/N/17/2003/3, jímž Komise rozhodla v řízení zahájeném na základě žádosti stěžovatele tak, že této společnosti (stěžovateli) se podle § 11 odst. 5 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (dále jen „zákon o podnikání na kapitálovém trhu“), neuděluje následný souhlas s nabytím kvalifikované účasti na obchodníkovi s cennými papíry společnosti B. s., a.s. V průběhu řízení před městským soudem se podle článku III., bodu 8., zákona č. 57/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti se sjednocením dohledu nad finančním trhem, stala účastníkem řízení Česká národní banka namísto Komise pro cenné papíry. Stěžovatel označil za důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“). Má zato, že rozsudek městského soudu je nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem a dále napadá celé řízení pro vadu spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech, resp. je s nimi v rozporu. Dle názoru stěžovatele městský soud především nesprávně posoudil závaznost metodiky „Posuzování způsobilosti osob z hlediska jejich zkušeností, kvalifikace a vhodnosti pro důvěryhodnou a transparentní činnost, resp. dobré pověsti (OSOB)“ (dále jen „metodika“) vypracované Komisí pro cenné papíry. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na vyjádření a přednesy, které učinil již v řízení před městským soudem, neboť je toho názoru, že stěžovatel v zásadě nijak nerozvíjí argumentaci použitou v průběhu řízení. Konkrétně pak uvedl, že se ztotožňuje se závěrem městského soudu ohledně možnosti odklonit se v odůvodněných případech od dílčích ustanovení metodiky, která není závazným právním předpisem. V projednávaném případě se navíc dotčená vedoucí osoba stěžovatele jako obchodníka s cennými papíry (ve smyslu § 10 zákona o podnikání na kapitálovém trhu) dopustila opakovaných zásadních selhání v oblasti kapitálového trhu se značným dopadem na investory a žalovaný proto shledává tvrzení předložená stěžovatelem neopodstatněnými a nedůvodnými. Z předložené spisové dokumentace Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní skutečnosti rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti: Dne 10. 2. 2003 byla stěžovatelem podána ke Komisi žádost o udělení následného souhlasu s nabytím kvalifikované většiny na obchodníkovi s cennými papíry společnosti B. s., a.s., dle § 48a odst. 1 a 6 zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů. Jak je již uvedeno výše v odůvodnění tohoto rozsudku, Komise pro cenné papíry tuto žádost zamítla a stejně tak rozhodlo k rozkladu stěžovatele ze dne 25. 6. 2004 také Prezídium Komise pro cenné papíry. Stěžovatel i toto rozhodnutí napadl, a to žalobou ve správním soudnictví. Městský soud ve svém rozsudku podrobně a komplexně vylíčil skutkový stav, procesní postup v předcházejícím řízení i použitou argumentaci orgánů, které v této věci rozhodovaly. Stejně jako v tomto řízení u Nejvyššího správního soudu byla i v řízení před městským soudem předmětem sporu právní otázka, zda metodika vydaná Komisí pro cenné papíry je závazná a zda má Komise povinnost (při rozhodování o otázkách spadajících do její pravomoci a působnosti) se jejími ustanoveními řídit. Dle názoru městského soudu metodika není obecně závazným právním předpisem, slouží v daném případě pouze k výkladu neurčitého právního pojmu, který nelze úspěšně zcela definovat, a v situaci, kdy Komise v tomto konkrétním případě odůvodnila, proč se odchýlila od pravidla stanoveného v metodice, není její rozhodnutí nezákonné. Městský soud tedy žalobu neshledal důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Kasační stížnost je podle § 102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel formálně opírá kasační stížnost o důvody dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., tj. o nezákonnost rozhodnutí spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem a vadu řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech. Obsahově námitky tomuto určení odpovídají. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato není důvodná. Jak již bylo výše uvedeno, zásadním sporným bodem je v této věci z právního hlediska otázka posouzení závaznosti metodiky vydané Komisí pro cenné papíry. Pro dostačující odpověď nestačí nahlédnout do textu zákona, je třeba vyjít z obecných závěrů právní teorie. Z tohoto úhlu pohledu je právní závaznost jedním z materiálních znaků právní normy. Aby však mělo vůbec smysl a význam posuzovat závaznost, je třeba zjistit, zda daná norma naplňuje ostatní znaky tak, že je o ní vůbec možno hovořit jako o normě právní. Pokud se ponechají stranou materiální znaky právní normy (tj. mimo právní závaznosti dále regulativnost, obecnost a vynutitelnost státní mocí), má každá právní norma i znaky formální, kterými jsou vydání oprávněným subjektem a náležitá, zákonem předepsaná publikace (blíže viz např. Knapp, V.: Teorie práva, 1. vydání. Praha, C. H. Beck 1995, s. 148 a násl.). Článek 79 odst. 3 Ústavy České republiky stanoví, že ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Pro vydání metodiky však v žádném zákoně zmocnění zakotveno nebylo (k tomu srov. § 199 odst. 2 zákona o podnikání na kapitálovém trhu). Zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění platném ke dni vydání rozhodnutí Komise v této věci, tj. k 8. 6. 2004, upravoval pouze oprávnění vydávat Věstník komise pro cenné papíry [§ 3 odst. 1 písm. f) a § 14]. Dle § 1 odst. 1 písm. e) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, se ve Sbírce zákonů vyhlašují uveřejněním jejich plného znění i právní předpisy vydávané ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady (k postavení Komise pro cenné papíry viz § 2 odst. 1 bod 8. zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění platném k 8. 6. 2004). Metodika schválená Prezídiem Komise pro cenné papíry však takovýmto kvalifikovaným způsobem publikována nebyla. Na základě obou chybějících formálních znaků právní normy lze učinit první dílčí závěr, a to že metodika není obecně závazným právním předpisem (ke kvantitativnímu vztahu právního předpisu a právní normy viz Knapp, V.: Teorie práva, s. 131 – 132). Je tedy zřejmé, že metodika mohla být vydána pouze jako interní norma za účelem sjednocení výkladu některých institutů a podmínek. V projednávané věci byla dotčena její část týkající se výkladu pojmu „důvěryhodná osoba“ ve smyslu ustanovení § 10 odst. 2 písm. d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Kategorie důvěryhodnosti osob je stejně jako např. dobré mravy či pravidla morálky mimoprávním pravidlem. Tato pravidla mají normativní a interpretační funkci v případě, že na ně odkazuje zákon. I přesto však „při normativní aplikaci mimoprávních norem chování pramenem práva nejsou tyto normy samy, nýbrž zákon, který k nim odkazuje, tzn. který jejich aplikaci dovoluje a přikazuje“ (Knapp, V.: Teorie práva, s. 140). Na základě tohoto závěru lze mít za to, že jedinými obecně závaznými hmotně právními předpisy pro posouzení dané věci jsou zákony vyhlášené ve Sbírce zákonů, především pak zákon o podnikání na kapitálovém trhu. Právní teorie dále z hlediska absolutní právní síly člení prameny práva na primární a sekundární, podle relativní právní síly pak na originární a derivativní. Jak už bylo výše uvedeno, žádný primární právní předpis (zejména zákon) nestanoví