7 As 45/2007 — Nejvyšší správní soud

7 As 45/2007- 79 - text 7 As 45/2007 - 84 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce Ing. F. P., zastoupeného JUDr. Marcelou Neuwirthovou, advokátkou se sídlem Havířov – Město, Dělnická 1a/434, proti žalovanému Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, se sídlem Ostrava, 28. října 117, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 6. 2007, č. j. 22 Ca 28/2006 - 44, t a k t o : Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 6. 2007, č. j. 22 Ca 28/2006 - 44, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 21. 12. 2005, č. j. 33560/2005/VV/Tří/0002-OCD/53/05 (dále jen „napadené rozhodnutí“) bylo, na základě ustanovení § 59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu města Ostravy ze dne 1. 11. 2005, č. j. Vnitř./1/11391/05/Vál., kterým byl žalobci odňat cestovní doklad na základě ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cestovních dokladech“). Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Ostravě žalobou, kterou se domáhal jeho zrušení. Ten, rozsudkem ze dne 21. 6. 2007, č. j. 22 Ca 28/2006 - 44, žalobu pro nedůvodnost zamítnul. Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku především uvedl, že v daném případě byly splněny obě podmínky uvedené v § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech. Správní uvážení (kterého se žalobce dovolával) je možné pouze tam, kde zákon vytváří kritéria, podle nichž a v jejichž rámci se může uskutečnit volba, včetně výběru a zjištění těch skutečností, které nejsou správní normou předpokládány, ale uvážením správního orgánu jsou uznány za potřebné pro volbu jeho rozhodnutí. Ustanovení § 23 písm. b) zákona o cestovních dokladech žádná kritéria volby nevytváří. Gramatickým výkladem citovaného ustanovení („se odejme“) lze, podle názoru krajského soudu, dojít k jedinému závěru, a sice, že jsou-li splněny zákonné předpoklady, správní orgán cestovní doklad odejme bez dalšího. Soud přisvědčil žalobci, že tento postup má rysy formálnosti a vede k mechanické aplikaci zákona, nicméně prostor pro klasické správní řízení s využitím právních nástrojů daných správním řádem (dokazování, správní uvážení, atd.) zde ze zákona není. Žalobce v průběhu správního řízení nezpochybnil vedení trestního stíhání proti jeho osobě, právní kvalifikaci trestného činu, ani kompetentnost Policie České republiky k podání žádosti o odnětí cestovního dokladu, takže o těchto otázkách mezi účastníky řízení nebylo sporu, a proto neexistoval ani důvod pro vedení dokazování. Z tohoto důvodu shledal krajský soud jako nedůvodnou i námitku, že žalovaný postupoval v rozporu s § 47 odst. 3 správního řádu. K námitce žalobce, dle které se měly správní orgány zabývat též důvodností žádosti policie, krajský soud uvedl, že důvod pro podání uvedené žádosti vyplývá již z ustanovení § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech; správní orgán nepřezkoumává postup orgánu činného v trestním řízení. Pouze orgán činný v trestním řízení je subjektem, který je jako jediný oprávněn posoudit, zda existují důvody pro podání žádosti o odnětí cestovního dokladu. Tyto důvody lze spatřovat pouze v rovině trestněprávní, a proto nepřísluší správnímu orgánu, aby přezkoumával důvodnost podané žádosti. To je také podle krajského soudu důvodem právní úpravy obsažené v ustanovení § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech, jež je předmětem kritiky žalobce a jež staví správní orgán do pozice formální realizace státní moci bez možnosti vlastního posouzení. Podle názoru krajského soudu se tak děje zcela v souladu s ustanovením § 14 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), neboť jde o případ, kdy je svobodě pohybu a pobytu jednotlivce nadřazen zájem na ochranu práv a svobod druhých. Na toto omezení jednotlivce ve prospěch celku nelze vztahovat zásadu přiměřenosti upravenou v čl. 4 odst. 4 Listiny, neboť toto ustanovení je nutno systematicky vztáhnout k odstavci prvnímu čl. 4 Listiny, deklarujícímu, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod. Zachování základních práv a svobod přitom nelze chápat zcela absolutně, neboť pak by jakékoliv jejich omezení, byť na zákonném podkladu, nebylo možné. Za rozhodující považuje krajský soud ustanovení čl. 4 odst. 4 věty druhé: „Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“ V dané věci došlo k omezení práva svobody pohybu k účelům nezbytným pro řádný průběh trestního řízení, tedy k účelům, pro které bylo omezení dané § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech stanoveno, a proto nebylo v případě žalobce zneužito. Ani podle Protokolu 4 k Úmluvě o ochraně základních lidských práv a svobod, publikované ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb., není právo na svobodu pohybu právem absolutním; ve vztahu k zajištění práv a svobod jiných osob je deklarována možnost omezit tato práva zákonem, kterým je zde zákon o cestovních dokladech. Proti tomuto rozsudku brojil žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností odkazující se na důvod uvedený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel především vyjádřil nesouhlas s konstatováním správních orgánů i soudu, že v případě splnění podmínek pro odnětí cestovního dokladu dle § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech rozhodne správní orgán o odnětí cestovního dokladu vždy a že jde o rozhodování formální a mechanické, kde není místo pro aplikaci klasických prostředků správního řízení (dokazování pod zásadou volného hodnocení důkazů), byť se ve správním řízení rozhoduje a nejsou zákonem vyloučena žádná omezení z užití pravidel stanovených právě pro správní řízení. Stěžovatel vždy tvrdil, že žalovaný nemůže jen zrevidovat splnění podmínky existence kvalifikovaného trestního řízení, neboť za této situace by mohlo docházet k podávání zcela bezdůvodných žádostí, tj. bez jakékoli vazby na skutečné chování osoby, vůči níž se trestní řízení vede, či na skutečnosti zjištěné z trestního řízení, které by mohly zakládat obavu, že je nezbytné přistoupit k preventivním opatřením, které ztíží osobě možnost vycestovat do zahraničí. Právě u osoby stěžovatele je žádost o odnětí cestovního dokladu bezdůvodná, neboť byla podána teprve po několika letech od zahájení trestního stíhání, během nichž stěžovatel opakovaně vycestoval do zahraničí, avšak vždy se vrátil do České republiky. V této souvislosti poukázal též na proběhlé ústní jednání před správním orgánem prvého stupně, které, za situace, kdy správní orgán musí kvalifikované žádosti o odnětí cestovního dokladu vyhovět, bylo nutně jednoznačně zbytečným úkonem, neboť rozhodnutí mohlo být vydáno pouze na podkladě spisu. Obdobně bylo nadbytečné stěžovatele vyzývat k navrhování důkazů a podávat mu s tím související poučení. Stěžovatel se neztotožňuje ani s argumentací podanou krajským soudem, který, ve shodě s gramatickým výkladem § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech, dospěl ke stejnému závěru jako žalovaný, a sice, že toto ustanovení nedává žalovanému prostor pro správní uvážení. Stěžovatel sice považuje názor krajského soudu za správný, avšak vytýká mu, že zaměnil institut správního uvážení za institut ústavně konformního výkladu právních norem (včetně těch s nadřazenou právní silou, které jsou mj. součástí ústavního pořádku) a jejich aplikace. Ačkoli stěžovatel pojem „ústavní konformita při aplikaci právních norem“ výslovně nepoužil, má za dostatečně zřejmé, že právě na něj poukazoval. Dle jeho názoru nelze argumentovat ve prospěch správnosti odnětí cestovního dokladu pouze nutností podrobit se zákonnému příkazu, ale naopak, pokud správní orgán rozhoduje o odnětí cestovního dokladu, musí postupovat plně prostředky správního práva, nejsou-li z použití vyloučeny zákonem. Zásada materiální pravdy, volného hodnocení důkazů či přiměřenosti nemůže být při „nutnosti“ správního orgánu podané žádosti vyhovět a cestovní doklad odejmout, naplněna. Podle názoru stěžovatele je při uplatňování veřejné moci třeba postupovat výlučně na základě zákona, avšak s tou korekcí, že je zde zřejmý soulad s ústavním pořádkem (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny). V případě opaku pak správní orgán nemůže zákonnou normu aplikovat vůbec, případně jen za užití výkladu ve prospěch zachování ústavnosti, je-li zde možné dojít k výkladům několika. Krajský soud pochybil, pokud se nezabýval so