3 As 14/2006 — Nejvyšší správní soud

4 Ans 3/2009- 76 - text 4 Ans 3/2009 – 79 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: J. P., zast. JUDr. Josefem Vrabcem, advokátem, se sídlem Jiráskova 378, Dobřichovice, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2008, č. j. 11 Ca 240/2008 – 52, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2008, č. j. 11 Ca 240/2008 – 52, s e z r u š u j e . II. Žaloba s e o d m í t á . III. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o žalobě ani kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : Žalobkyně se u Městského soudu v Praze domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného, kterou spatřovala v tom, že žalovaný nerozhodl o žádosti žalobkyně o příspěvek za službu za období od 24. 2. 2003. Žalobkyně v žalobě poukázala na to, že jí byl rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 12. 2002, č. j. OSZ-118827-19/VD-Bn-2002, odňat příspěvek za službu s účinností od 24. 2. 2003. Byla jí odepřena možnost volby mezi starobním důchodem a příspěvkem za službu, a to v rozporu s judikaturou (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 As 14/2006 a 2 As 65/2006). Žalobkyně se poté obrátila podáním ze dne 15. 11. 2005 na žalovaného s žádostí o poskytování příspěvku za službu. Dopisem ze dne 16. 12. 2005 jí bylo sděleno, že její žádosti nelze vyhovět. Na žalovaného se následně obrátila i podáními ze dne 10. 10. 2006 a 23. 10. 2006. Dopisem ze dne 20. 11. 2006 jí bylo sděleno, že žádost podala opožděně. Podáním ze dne 8. 12. 2006 požádala, aby její věc byla předána ministru vnitra. Ten jí odpověděl, že v její věci již nelze zahájit přezkumné řízení. Žalobkyně dále uvedla, že žalovaný měl v její věci povinnost zahájit přezkumné řízení. Podle názoru žalobkyně žalovaný nikdy nerozhodl o žádosti o příspěvek za službu za období od 24. 2. 2003. Tím je jí mimo jiné upíráno právo obrátit se na soud s žalobou proti potenciálnímu rozhodnutí o nepřiznání příspěvku za službu z období od 24. 2. 2003. Místo vydání rozhodnutí žalovaný pouze zasílal žalobkyni vysvětlující dopisy. Konečně má žalobkyně za to, že rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2002, č. j. OSZ-118827-19/VD-Bn-2002, je v tak zásadním rozporu s právními předpisy, že je nicotné a že tedy nic nebrání žalovanému znovu rozhodnout ve věci příspěvku za službu, neboť nárok na tento příspěvek nikdy žalobkyni nezanikl. Městský soud v Praze rozhodl rozsudkem napadeným kasační stížností, že žalovaný je povinen vydat rozhodnutí o žádosti žalobkyně ze dne 15. 11. 2005 o přiznání příspěvku za službu, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku. Současně rozhodl, že žalobkyně má právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění svého rozsudku městský soud uvedl, že z podání žalobkyně ze dne 15. 11. 2005 je zřejmé, že žádala o přiznání příspěvku za službu. Postup příslušných orgánů při vyřizování takových žádosti upravoval zákon č. 186/1992 Sb. (o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Z něj vyplývá, že o přiznání, ale i o nepřiznání příspěvku za službu rozhoduje příslušný služební funkcionář rozhodnutím. Pokud žalobkyně žádala o přiznání příspěvku za službu od určitého data, je třeba její žádost posoudit jako návrh, kterým se přiznání příspěvku domáhala, a bylo povinností příslušného orgánu o takovém návrhu rozhodnout. Přitom městský soud odkázal na § 126 zákona č. 186/1992 Sb. Soud proto shledal v projednávané věci nečinnost žalovaného, a proto mu podle § 81 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), uložil povinnost vydat rozhodnutí o návrhu žalobkyně, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozsudku. Tento rozsudek napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížností, přitom se dovolává kasačního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti tvrdí, že ve věci příspěvku za službu žalobkyně již bylo pravomocně rozhodnuto dne 24. 2. 2003, a to tak, že žalobkyni tento příspěvek nenáleží. Stěžovatel má za to, že není možné v téže věci rozhodnout dvakrát. Proto nemohl o žádosti žalobkyně z listopadu 2005 vydat rozhodnutí o přiznání nebo nepřiznání příspěvku za službu. Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a návrh žalobkyně odmítl, případně aby věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení. Stěžovatel současně požádal o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně plně odkazuje na svá dosavadní podání včetně žaloby. Nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že nemůže ve věci jejího příspěvku za službu opětovně rozhodnout, neboť v žádném případě by se nejednalo o překážku věci rozhodnuté. Žalobkyně se plně ztotožňuje s rozsudkem městského soudu. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a nepřiznal jí odkladný účinek. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hledisek stanovených v § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. a dospěl k závěru, že řízení před Městským soudem v Praze bylo zmatečné, neboť v projednávané věci chyběly podmínky řízení a městský soud měl žalobu odmítnout. Podle § 79 odst. 1 věta první s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. V případě splnění podmínek stanovených v § 79 a násl. s. ř. s. soud rozsudkem podle § 81 odst. 2 s. ř. s. uloží správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení v přiměřené lhůtě. Citované ustanovení poskytuje ochranu nikoli proti veškeré nečinností správního orgánu (správní orgán je nečinný, nekoná-li, ač mu to zákon ukládá), ale pouze proti formám nečinnosti, které zejména mají závažný dopad na práva účastníků. Těmito kvalifikovanými typy nečinnosti je jednak nevydání rozhodnutí ve věci samé, jednak nevydání osvědčení. Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se tak žalobce může domáhat pouze toho, aby soud žalovanému správnímu orgánu uložil povinnost vydat rozhodnutí (osvědčení) v žalobou vymezené věci. Úspěšně lze tedy nečinnostní žalobu uplatnit toliko tehdy, nebylo-li rozhodnutí, které žalobce požaduje a k jehož vydání je žalovaný povinen, dosud vydáno. Zde se Nejvyšší správní soud musí rozejít se závěry a s právním hodnocením Městského soudu v Praze, neboť má za to, že o návrzích (žádostech) žalobkyně bylo správním orgánem rozhodnuto. V této souvislosti je vhodné připomenout ustálenou judikaturu správních soudů i Ústavního soudu, stejně jako náhled doktrinální, podle nichž pojem „rozhodnutí“ je označením technickým a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy. „Nevadí, že správní orgán popřípadě vyřídil věc toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně tak může být akt podroben soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou“ (Bureš/Drápal/Mazanec, Občanský soudní řád, komentář, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001, str. 1041-1042). „Není tedy podstatné, jak je příslušné rozhodnutí označeno (rozhodnutí, usnesení, rozsudek, jmenování, výměr, příkaz atd.), nýbrž skutečnost, že orgán veřejné moci tímto svým aktem autoritativně a pravomocně zasáhl do právní sféry navrhovatele, tj. tímto rozhodnutí došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností fyzické nebo právnické osoby“ (srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 16/96, in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 7, C. H. Beck, 1997, str. 327 a 328, z novější judikatury obdobně usnesení sp. zn. IV. ÚS 233/02, sv. 27, str. 337 a násl.). Lze tedy učinit závěr, že pojem „rozhodnutí“ je třeba chápat jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Žalobkyně v žalobě výslovně poukazovala a) na svůj návrh (žádost) na přiznání příspěvku za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. ze dne 15. 11. 2005, b) na svůj návrh (žádost) na přiznání příspěvku za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. ze dne 10. 10. 2006, který byl doplněn podáním ze dne 23. 10. 2006, c) na svůj návrh (žádost) na přiznání příspěvku za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. ze dne 8. 12. 2006. Návrh sub a) vyřídil žalovaný svým sdělením ze dne 16. 12. 2005, č. j. OSZ-161-274/OM-Mu-2005. Poukázal na to, že doba trvání příspěvku za službu je upravena v § 16 zákona č. 186/1992 Sb. a volba výplaty příspěvku za službu při souběhu nároku na příspěvek za službu s jinými nároky je upravena v § 118 téhož zákona. Vysvětlil, že příspěvek za službu nemůže být vyplácen ode dne vz