2 Aps 1/2009 — Nejvyšší správní soud

2 Aps 1/2009- 172 - text 2 Aps 1/2009 - 178 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Československá obchodní banka, a. s., se sídlem Praha 5, Radlická 333/150, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Brno, tř. Kpt. Jaroše 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 3. 2009, č. j. 62 Ca 27/2008 – 118, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Nezákonný zásah žalobce spatřoval v dopise předsedy žalovaného ze dne 21. 12. 2007, č. j. 24211/2007/420/MB, zaslaném České národní bance (dále též „ČNB“), jímž ovlivnil její postup při odškodňování žalobce podle Smlouvy a slibu odškodnění uzavřené mezi nimi dne 19. 6. 2000 (dále též „Smlouvy“). Česká národní banka tento dopis považovala za závazný právní názor orgánu oprávněného v České republice posuzovat otázky veřejné podpory a tvrdila, že je povinna jej aplikovat; důsledkem této aplikace byl požadavek vůči stěžovateli na vrácení poskytnutého odškodnění, vznesený dne 29. 1. 2008 v kauze „Zachová“ a dne 20. 3. 2008 v kauze „Jihovýchodní město, a. s“. Krajský soud v napadeném rozsudku posoudil přípustnost a včasnost žaloby a dále vyslovil, že žalovaný, kromě činnosti vykonávané v oblasti veřejné podpory v rámci formalizované procedury, je příslušný i k činnosti neformalizované, a sice koordinační, poradenské, konzultační a monitorovací. Napadený dopis žalovaného není formalizovaným aktem, který by souvisel s oprávněním žalovaného ukládat pokuty, nebo který by byl vydán v rámci výkonu dozoru nad plněním pravomocných rozhodnutí. Žalovaný napadeným dopisem odpovídal na předchozí dopis České národní banky; jednalo se tedy o neformalizovaný výkon poradenské a konzultační činnosti. S poukazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65 a na usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 - 247 a na další doktrinální a judikatorní prameny dovodil, že napadený dopis může být aktem zasahujícím do existujícího právního stavu, který není rozhodnutím a není ani přezkoumatelný jiným způsobem. Je-li žalovaný jediným orgánem majícím pravomoc a věcnou příslušnost ve věcech veřejné podpory a zákonodárce ho nadal oprávněním ke konzultační a poradenské činnosti, pak jeho akty vydávané v rámci takové činnosti (mimo rozhodovací činnost) mohou veřejně atakovat právní postavení jednotlivců. Krajský soud je názoru, že pokud by v rámci takové činnosti žalovaný zasáhl do veřejných práv jednotlivců a jeho akt by vykazoval znaky „administrativního přehmatu“, pak by zákonnou mezeru veřejnoprávní soudní kontroly bylo namístě vyplnit v režimu § 82 a násl. s. ř. s. I když krajský soud připustil, že by předmětná činnost žalovaného mohla naplnit znaky zásahu, v daném případě se však úkon žalovaného nedotkl subjektivního veřejného práva žalobce. Žalovaný osobě od žalobce odlišné sdělil svůj odborný názor na situaci, která zde nastala po vydání rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 8. 2000, č. j. VP/S 11/00-160, rozhodnutí ze dne 15. 12. 2003, č. j. VP/S 61/01-160 a rozhodnutí Evropské komise ze dne 16. 7. 2004, č. CZ 46/2003. Nejde o závazné stanovisko či vyjádření, nýbrž o neformální interpretaci právní situace bez přímého vlivu na postavení třetích osob. Ani z textu tohoto dopisu nevyplývá, že by žalovaný měl v úmyslu závazně určovat žalobcova práva či povinnosti. Dopad do žalobcových práv nelze shledat ani po formální ani po materiální stránce; přímým důsledkem tohoto dopisu není žádná změna v žalobcových poměrech. K takové změně nedojde ani dalším použitím dopisu, neboť o tento názor žalovaného nebylo opřeno žádné rozhodnutí ani nevznikla žádná povinnost, jež by již neměla oporu v rozhodnutí žalovaného či Evropské komise v dané věci. Pokud tento názor převzal další subjekt jako svůj služební názor, podléhá kontrole v rámci aktu, v němž byl použit. Krajský soud tak uzavřel, že vydáním dopisu žalovaného není determinováno hmotněprávní postavení žalobce a netýká se ani jeho procesních práv, která by mu svědčila v rámci nějakého dalšího řízení; není tak splněna podmínka přímého zkrácení na právech, jak předpokládá ust. § 82 s. ř. s. Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a dále jeho nezákonnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nezákonnost rozsudku spatřuje v nesprávném právním posouzení otázky, zda stěžovatel byl či nebyl dopisem žalovaného ze dne 21. 12. 2007 zkrácen na svých právech a zda z § 3 zákona č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon č. 215/2004 Sb.“, nebo„zákon“) vyplývá pravomoc žalovaného takový dopis vydat. Stěžovatel je názoru, že žalovaný neformální cestou fakticky autoritativně zasáhl do stávajícího stavu, a to k jeho újmě. Důvody rozsudku krajského soudu jsou v tomto směru rozporné. Na jedné straně soud charakterizuje situaci, která může být zásahem a na druhé straně nepřiměřeně zužuje problém dotčení žalobce pouze na otázku, zda dopis žalovaného zakládá, mění, ruší či závazně určuje jeho práva a povinnosti. Z odůvodnění rozsudku by bylo možno dovodit, že by stěžovatel mohl být dotčen na svých právech pouze tehdy, pokud by dopis měl charakter rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Ochrana podle § 82 s. ř. s. je však širší a úkolem soudu bylo zjistit, zda došlo k faktickému zkrácení práv. K tomu nelze vycházet jen z obsahu dopisu, ale je třeba vzít v úvahu i další skutečnosti. Dopis byl odpovědí na dotaz České národní banky, zda je oprávněna odškodnit nárok stěžovatele podle jiného článku Smlouvy a slibu odškodnění, než který je uveden v List of Claims, předloženém Evropské komisi. Otázka byla formulována tak, že umožňovala jen dvě odpovědi – odškodnit lze, nebo odškodnit nelze. Žalovaný v dopise zcela jasně vyjádřil názor, že odškodnit nelze, neboť takové odškodnění by bylo zakázanou veřejnou podporou. Nejde o žádný nezávazný výklad, ale o názor subjektu nadaného určitými pravomocemi. Česká národní banka také jen na základě tohoto dopisu, který označila za závazný, změnila svůj dosavadní právní názor minimálně ve dvou kauzách, v nichž nejdříve odškodnění poskytla a následně na základě dopisu žalovaného začala vymáhat zpět. Krajský soud tedy nesprávně posoudil zkrácení na stěžovatelových právech, což byla stěžejní otázka pro projednání žaloby. Krajský soud rovněž nesprávně posoudil otázku, zda žalovaný disponoval pravomocí k vydání dopisu, neboť vycházel z nepřesné úvahy o tomto dopisu a dále pochybil v interpretaci ust. § 3 zákona č. 215/2004 Sb. Dopis není jen názorem na právní situaci, ale výkladem předchozího rozhodnutí, který je navíc s tímto rozhodnutím v rozporu. K otázce souladu poskytnutí odškodnění podle Smlouvy s předpisy upravujícími oblast veřejné podpory je žalovaný vyjádřil ve svém rozhodnutí ze dne 24. 8. 2000, jímž udělil stěžovateli univerzální výjimku ze zákazu veřejné podpory pro jakékoliv odškodnění poskytnuté na jejím základě. Plnění podle Smlouvy je tedy ze zákazu veřejné podpory vyňato, tudíž není ani teoreticky možné, aby určité odškodnění bylo zakázanou podporou. Opačným vyjádřením v dopise žalovaný modifikuje své předchozí rozhodnutí. Stěžovatel poukazuje na právní expertízu prof. JUDr. D. H. CSc. vylučující výklad pravomocného rozhodnutí správním orgánem, který rozhodnutí vydal; to nelze dovodit ani z § 3 zákona. Interpretace vlastního rozhodnutí proto podle stěžovatele nemůže být chápána jako výkon jeho pravomoci a už vůbec takový výklad nemůže být s rozhodnutím v rozporu. Soud vyvodil pravomoc žalovaného z návětí § 3 zákona za pomoci nepřesného a tendenčního odkazu na důvodovou zprávu. Žaloba přitom vycházela právě ze studia důvodové zprávy a dovozovala, že samotné návětí přímo nezakládá žádnou pravomoc žalovaného, ale je pouze obecným vyjádřením jeho pravomocí posléze vyjmenovaných v daném ustanovení. Tvrzení soudu o pravomocích plynoucích z návětí je v rozporu i s jazykovým výkladem normy. Pokud by samo návětí mělo samostatný význam, zněla by další věta „ Úřad dále…“ či „Úřad zejména…“ Současná podoba textu ustanovení § 3 zákona však nasvědčuje tomu, že jde o výčet taxativní. Z toho stěžovatel dovozuje pochybení soudu v úvaze o pravomoci žalovaného k vydání dopisu. Konečně stěžovatel shledává rozsudek krajs