3 Ads 121/2009 — Nejvyšší správní soud

3 Ads 121/2009- 116 - text 3 Ads 121/2009 - 116 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce: F. K., zast. Mgr. Zbyňkem Čermákem, advokátem se sídlem Pardubická 298, Hradec Králové, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra ČR, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí ministra vnitra ze dne 4. 4. 2008, č. j. 109/2008, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2009, č. j. 11 Ca 293/2008 - 70, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : Včas podanou kasační stížností žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2009, č. j. 11 Ca 293/2008 - 70 (dále jen „napadený rozsudek“), jímž soud zamítl stěžovatelovu žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 4. 2008, č.j. 109/2008 (dále jen „napadené rozhodnutí“). Napadeným rozhodnutím ministr vnitra zamítl podle ustanovení § 190 odst. 8 zákona č. 361/2003 Sb. o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 361/2003 Sb.“), odvolání stěžovatele proti rozhodnutí ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 13. 7. 2007, č. j. OSZ-132855-1/VD-Je-2007 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím byl stěžovateli přiznán výsluhový příspěvek ve výši 17 614 Kč k datu 1. 4. 2007. Výměra výsluhového příspěvku činila dle ustanovení § 158 zákona č. 361/2003 Sb. 50 % měsíčního služebního příjmu. Stěžovatel v odvolání namítl, že § 158 citovaného zákona, který stanoví nejvyšší výměru výsluhového příspěvku v rozsahu 50 % měsíčního služebního příjmu, je v rozporu s čl. 30 Listiny základních práva svobod. Rozpor spatřoval v tom, že mu byla krácena doba, po kterou služební poměr trval. Domníval se totiž, že mu za 33 let trvání tohoto služebního poměru měl náležet výsluhový příspěvek odpovídající 53 % průměrného služebního příjmu. Žalovaný v odůvodnění uvedl, že výsluhový příspěvek není dávkou důchodového zabezpečení podle čl. 30 Listiny. Charakter výsluhového příspěvku je odlišný, protože se jedná o dávku poskytovanou jako kompenzaci za nepříznivé podmínky výkonu služby v ozbrojených sborech, funguje také regulačně vůči personálnímu složení bezpečnostního sboru. Stěžovatelův měsíční služební příjem pro účely stanovení výše výsluhového příspěvku byl stanoven podle § 166 odst. 1 věty první zákona č. 361/2003 Sb., podle něhož se za měsíční služební příjem považuje průměrný hrubý služební příjem poskytovaný za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru příslušníka. Žalovaný odmítl názor stěžovatele, že jeho služební poměr na dobu neurčitou byl ukončen ze strany Policie ČR ke dni 31. 12. 2006 a dnem 1. 1. 2007 byl přijat do služebního poměru na dobu určitou dle § 9 písm. a) zákona č. 361/2003 Sb., neboť podle jeho názoru stěžovatelův služební poměr trval nepřetržitě od 1. 10. 1974 až do 31. 3. 2007, a nevznikl znovu dnem 1. 1. 2007. K datu 31. 12. 2006 nebyl služební poměr ukončen ani ze zákona, ani rozhodnutím služebního funkcionáře. Změna služebního poměru z doby neurčité na dobu určitou byla dána přímo novým zákonem o služebním poměru a neznamenala diskontinuitu trvání služebního poměru. I po tomto datu byl stěžovatel nadále příslušníkem Policie ČR. Podle přechodného ustanovení § 215 zákona č. 361/2003 Sb. byl stěžovatel rozhodnutím služebního funkcionáře v souvislosti se změnou právní úpravy služebního poměru ustanoven na služební místo, jmenován do služební hodnosti a byly mu nově stanoveny další náležitosti. V uvedeném rozhodnutí však nebyl obsažen výrok o přijetí do služebního poměru, jak to uvádí odvolatel. Ustanovení § 166 odst. 1 věty třetí citovaného zákona je určeno výlučně pro příslušníka, jehož služební poměr opakovaně vznikl v době kratší než jeden rok před dalším skončením služebního poměru. Nemohlo by tudíž být aplikováno ustanovení věty třetí téhož ustanovení, protože by u něho neexistoval služební příjem z posledního kalendářního roku. V žalobě proti napadenému rozhodnutí (které rozporoval i ve spojení se stavem po přiznání starobního důchodu) stěžovatel namítl především nedostatky v pravomoci a příslušnosti ředitele odboru sociálního zabezpečení žalovaného a odboru jím řízeného. Tvrdil, že v jeho případě měl o jeho nároku na výsluhový příspěvek rozhodovat orgán sociálního zabezpečení ministerstva vnitra, jak tomu bylo podle zákona č. 186/1992 Sb. Poukázal na to, že dřívější dávka příspěvek za službu se podle § 225 zákona č. 361/2003 Sb. považuje za výsluhový příspěvek. Dále namítal, že postup žalovaného podle zákona č. 361/2003 Sb. byl v rozporu jak s čl. 30 Listiny, tak i s Nařízením Evropského parlamentu č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, které zaručuje ochranu nabytých práv a princip rovného zacházení. Stěžovatel namítal, že výsluhový příspěvek je důchodovou dávkou a že odbor sociálního zabezpečení ministerstva vnitra o ní nemůže rozhodovat, neboť tímto orgánem je pouze orgán sociálního zabezpečení žalovaného určený § 3 odst. 3 písm. d) a § 9 zákona č. 582/1991 Sb. o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů. O odvolání proti prvoinstančnímu rozhodnutí měl pak rozhodovat vrchní ředitel sekce sociálního a zdravotního zabezpečení ministerstva vnitra, který je orgánem příslušným k aplikaci všech právních předpisů v odvětví sociálního zabezpečení. Z těchto důvodů stěžovatel považoval napadené rozhodnutí za nicotné (paakt). Podle jeho názoru měl ministr vnitra postoupit podané odvolání vrchnímu řediteli sekce sociálního a zdravotního zabezpečení ministerstva, který měl napadenému rozhodnutí vyslovit nicotnost. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby soud vyslovil nicotnost napadeného rozhodnutí. Městský soud v Praze napadeným rozsudkem žalobu zamítl a nepřiznal žádnému z účastníků náhradu nákladů řízení. V odůvodnění napadeného rozsudku městský soud úvodem předeslal, že žaloba byla na samé hranici srozumitelnosti a některé námitky stěžovatele byly tedy velmi nejasné. Konkrétně se městský soud vyjádřil k následujícím žalobním námitkám. K námitce nicotnosti prvostupňového rozhodnutí i napadeného rozhodnutí žalovaného městský soud vycházel z analýzy doktrinálních názorů na výklad pojmu nicotnost správního aktu a dospěl k závěru, že judikatura obecných soudů k této otázce není co do svých závěrů jednoznačná. Správní teorie totiž nečiní ostrých rozdílů mezi neplatností (nulita, negotium nullum) zapříčiněnou nedostatkem příslušnosti správního orgánu, který takto vadný akt vydal, a neexistencí (nicotností, non negotium, paakt) takového aktu, způsobenou nedostatkem pravomoci zmíněného orgánu. V případě paaktů je třeba i s odvoláním na správní praxi takové paakty rušit, a to v zájmu právní jistoty a s ohledem na princip ochrany v dobré víře nabytých práv. Městský soud dospěl v otázce výkladu pojmu nicotnosti k závěru, že nicotným je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí považovat nelze. Takovými vadami jsou například absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy, požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva k něčemu, co v právním smyslu neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001-06, publ. pod č. 793/2006 Sb. NSS). V prvé řadě městský soud posuzoval, zda prvostupňové rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku stěžovateli nebylo nicotné. Dospěl k závěru, že pravomoc a příslušnost prvostupňového orgánu je dána na základě ustanovení § 2 odst. 5 písm. b) zákona č. 361/2003 Sb., podle něhož ministr vnitra může na žádost ředitele bezpečnostního sboru pověřit vedoucího organizační části ministerstva rozhodováním o výsluhovém příspěvku. Ministr vnitra tohoto oprávnění využil prostřednictvím pokynu č. 6 ze dne 4. 1. 2007 ředitele odboru sociálního zabezpečení žalovaného, aby rozhodoval o výsluhovém příspěvku příslušníků Policie ČR. Proto městský soud shledal tuto námitku jako nedůvodnou. Ve vztahu k namítané nicotnosti napadeného rozhodnutí odvolacího orgánu (ministra vnitra) městský soud shledal, že podle ustanovení § 190 odst. 6 zákona č. 361/2003 Sb. je odvolacím orgánem služební funkcionář nadřízený služebnímu funkcionáři, který napadené rozhodnutí vydal. Jde-li o rozhodnutí vedoucího organizační části ministerstva (zde ředitele odboru sociálního zabezpečení ministerstva), je odvolacím orgánem ministr vnitra. Přitom je tato právní úprava zvláštní k úpravě obsažené v novém správním řádu. Proto ani napadené rozhodnutí městský soud neshledal nicotným, nýbrž vydan