3 As 4/2010 — Nejvyšší správní soud

3 As 4/2010- 151 - text 3 As 4/2010 - 151 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Petra Průchy, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: A. Ch., zastoupeného Mgr. Petrem Václavkem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 21, 110 00 Praha 1, proti žalovanému: Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, 130 51 Praha 3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 9. 2009, č. j. 10 Ca 28/2009 - 54, t a k t o : I. Při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“, používaných v různých kontextech zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity. II. Narušením veřejného pořádku podle § 119 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (srov. čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES). I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnou k jeho celkové životní situaci. III. Věc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí třetímu senátu. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení před správními orgány a soudy 1. Rozhodnutím z 22. 9. 2008 správní orgán I. stupně žalobci uložil správní vyhoštění v souladu s § 119 odst. 2 písm. b) v návaznosti na § 119 odst. 1 písm. a) bod 3 a § 119 odst. 1 písm. c) body 2 a 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“ či „cizinecký zákon“). Dobu, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území České republiky, stanovil na 5 let. Zároveň rozhodl, že na žalobce se nevztahuje důvod znemožňující vycestování. Správní orgán dospěl k závěru, že žalobce v důsledku opakovaného protiprávního jednání závažným způsobem narušil veřejný pořádek na území České republiky. 2. Rozhodnutím z 15. 1. 2009 žalovaný odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně zamítl a rozhodnutí vydané v I. stupni potvrdil. Uvedl, že narušení veřejného pořádku závažným způsobem spatřuje v opakovaném porušování zákonů České republiky (opakovaný vědomý neoprávněný pobyt na území před a po ukončení řízení ve věci žádosti o azyl, rozhodnutí o správním vyhostění, maření výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění, uvádění nepravdivých skutečností s úmyslem ovlivnit rozhodování správního orgánu). Žalovaný konstatoval, že veřejným pořádkem lze označit stav, kdy jsou dodržována pravidla chování, výslovně vyjádřená v právních předpisech, jakož i pravidla výslovně nevyjádřená právními předpisy, pokud je jejich zachování podle obecného přesvědčení většiny lidí třeba chápat jako obecně uznávané závažné narušení veřejného pořádku. Podle žalovaného byl předmětem posouzení celkový způsob jednání žalobce a jeho přístup k dodržování českého právního řádu. Z jednání žalobce je zřejmé, že z území České republiky nehodlá vycestovat a činí všechny kroky k tomu, aby je nemusel opustit. Žalovaný rovněž hodnotil soukromé vazby žalobce, ať již se jednalo o jeho vztah s manželkou J. F., přítelkyní P. F. či strýcem žalobce. Ačkoli žalovaný zdůraznil, že „správní orgán I. stupně nezpochybnil vztah pana A. Ch. s paní F. P. a z důvodu splnění podmínek v ustanovení § 15a zákona č. 326/1999 Sb. bylo na jeho osobu pohlíženo jako na rodinného příslušníka občana Evropské unie,“ nelze přesto žádný ze soukromých vztahů žalobce považovat za natolik hluboký a trvalý, aby bylo podle § 119a odst. 2 cizineckého zákona upuštěno od vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, neboť by mohlo představovat nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince. 3. Dne 18. 4. 2009 žalobce uzavřel sňatek s P. F. (po uzavření sňatku P. A.). 4. Žalobu podanou proti rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze zamítl. Soud mimo jiné odmítl tvrzení žalobce, že z jeho strany nedošlo k narušení veřejného pořádku zvlášť závažným způsobem. Soud v této souvislosti uvedl, že správní orgány dospěly mj. k závěru, že žalobce uzavřel účelové manželství s J. F. Soud přitom vyšel z výkladu pojmu „narušení veřejného pořádku zvlášť závažným způsobem“, jak byl proveden v rozsudku Nejvyššího správního soudu z 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 64, podle něhož při posuzování, zda v konkrétním případě takové nebezpečí je dáno, musí být souběžně zvažováno, jednak do jaké míry je určité jednání obecně závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti a jednak do jaké míry narušuje právě zájmy chráněné zákonem o pobytu cizinců, tedy fungování takového režimu vstupu cizinců na české území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy ČR jako celku, tak bude respektovat lidská práva těchto cizinců. Podle soudu se tak v případě žalobce jedná o porušení veřejného pořádku právě v té části vymezeného heterogenního normativního systému, která má chránit zájmy, na nichž je postavena zákonná úprava pobytu cizinců v ČR. „Ze dvou kritérií, jež mají být při zvažování narušení veřejného pořádku brána v potaz, je tak kritérium blízkosti porušené normy k zájmům chráněným zákonem o pobytu cizinců splněno v tak značné míře, že žalobcovo jednání je nutno považovat za porušení veřejného pořádku. V daném případě totiž žalobce jednak uzavřel fiktivní manželství, což sice v době jeho uzavření nebylo možno kvalifikovat jako trestný čin ani přestupek, nicméně kromě toho se žalobce dopustil dalšího jednání, jež má znaky přestupku (pobyt na území bez víza). Žalobce kromě toho uváděl nepravdivé (vzájemně rozporné) informace i v samotném řízení o správním vyhoštění.“ 5. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. V prvé řadě nesouhlasí se skutkovými zjištěními jak žalovaného, tak městského soudu, který krom toho, že se ztotožnil se skutkovými zjištěními žalovaného, závažné narušení veřejného pořádku nad rámec důvodů uvedených žalovaným spatřoval také v tom, že stěžovatel uzavřel fiktivní manželství. Stěžovatel dále uvádí, že správní orgány nezjistily dostatečně skutkový stav, když neprokázaly, že se dopustil maření výkonu úředního rozhodnutí ve smyslu § 119 odst. 1 písm. a) bodu 3 cizineckého zákona, ani že v tvrzeném období pobýval na území ČR. V daném řízení totiž nenese důkazní břemeno stěžovatel, ale je na správních orgánech, aby uvedené skutečnosti jednoznačně a bez důvodných pochybností prokázaly. Skutkový závěr městského soudu o údajném uzavření fiktivního manželství stěžovatel považuje za nepřezkoumatelný. K závěru o uzavření fiktivního manželství totiž správní orgány vůbec nedospěly, tuto skutečnost ani nelze dovodit z materiálů založených ve spisu. 6. V souvislosti s pojmem veřejný pořádek stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu z 9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009 - 68, podle něhož je třeba tento pojem vykládat eurokonformně. Má za to, že eurokonformní výklad pojmu veřejného pořádku v žádném případě neumožňuje vyslovit závěr o tom, že jeho konkrétní jednání, které mu bylo prokázáno (stejně jako i jednání, které nesprávně městský soud i žalovaný považují za prokázané), naplnilo tuto skutkovou podstatu. I kdyby však bylo možné dojít k závěru, že stěžovatel závažně narušuje veřejný pořádek, bylo vydání rozhodnutí o správním vyhoštění vyloučeno s ohledem na § 119a odst. 2 cizineckého zákona. Správní orgán se touto otázkou nijak podrobně nezabýval a neprováděl k ní žádné další dokazování. 7. Usnesením z 18. 3. 2010, č. j. 3 As 4/2010 - 124, Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek. II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu 8. Třetí senát Nejvyššího správního soudu při posuzování věci dospěl k závěru, že výklad pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ není v judikatuře Nejvyššího správního soudu jednotný. V zásadě lze vysledovat tři různé přístupy, lišící se rozdílnou mírou „přísnosti“ vůči narušiteli. První, nejpřísnější přístup, spatřuje závažné narušení veřejného pořádku již v pouhém obcházení zákona a je zakotven v rozsudku z 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 64, č. 1335/2007 Sb. NSS (všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná také na www.nssoud.cz). V tomto případě bylo jako závažné narušení veřejného pořádku kvalifikováno uzavření účelového manželství stěžovatelkou, která žádala o povolení trvalého pobytu v ČR v souladu s § 87h odst. 1 písm. b) cizineckého zákona. Na toto rozhodnutí pak navázaly další rozsudky (např. rozsudek ze 17. 10. 2007, č. j. 2 As 63/2006 - 63, či rozsudek z 30. 7. 2009, č. j. 2 As 65/2008 - 69). 9. Druhá kategorie rozhodnutí považuje za závažné narušení veřejného pořádku přímé nerespekt