8 Ao 3/2011 — Nejvyšší správní soud

8 Ao 3/2011- 169 - text 8 Ao 3/2011 - 173 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Jana Passera, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci navrhovatele: Okrašlovací spolek Zdíkovska, se sídlem Zdíkov 235, zastoupeného Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Příběnická 1908, Tábor, proti odpůrkyni: Správa Národního parku a chráněné krajinné oblasti Šumava, se sídlem 1. máje 260, Vimperk, zastoupené JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem se sídlem Převrátilská 330, Tábor, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2011 – Návštěvního řádu Národního parku Šumava, schváleného Správou Národního parku dne 15. 4. 2011, zn. SZ NPS 01324/2011/19 – NPS 03253/2011, t a k t o : I. Upravuje-li návštěvní řád národního parku (§ 19 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů) podmínky pro splouvání určitých vodních toků na území parku vodními turisty, předchozí souhlas orgánu ochrany přírody podle § 78 odst. 2 písm. e) téhož zákona se k vydání tohoto návštěvního řádu nevyžaduje. II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí osmému senátu. O d ů v o d n ě n í : I. Jádro sporu, dosavadní postup ve věci a právní názor osmého senátu [1] Návrhem ze dne 12. 5. 2011 se navrhovatel domáhá zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2011 – Návštěvního řádu Národního parku Šumava, schváleného Správou Národního parku dne 15. 4. 2011, zn. SZ NPS 01324/2011/19 – NPS 03253/2011 (dále též „návštěvní řád“). Proti návštěvnímu řádu brojí v částech týkajících se splouvání Teplé Vltavy v úseku Soumarský most – most u Pěkné. [2] Navrhovatel mj. namítl, že k záměru splouvání Teplé Vltavy v daném úseku nebyl vydán souhlas s vyhrazením míst podle § 16 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 78 odst. 2 písm. f) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody“), ač se jedná o hromadnou sportovní akci, resp. vodní sport. Navrhovatel přitom upozornil na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010 - 43, dle nichž měl uvedený nedostatek vliv na zákonnost ve věci vydaného opatření obecné povahy. [3] Kromě jiných právních otázek se tedy osmý senát v projednávané věci zabýval i tím, zda vydání návštěvního řádu bez souhlasu orgánu ochrany přírody s vyhrazením míst pro provozování vodních sportů podle § 16 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 78 zákona o ochraně přírody způsobuje jeho nezákonnost, pro niž by mělo být Nejvyšším správním soudem zrušeno. [4] Osmý senát zohlednil, že, jak ostatně uváděl i navrhovatel, danou právní otázkou se v rozsudku ze dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010 - 43, č. 2185/2011 Sb. NSS, zabýval na velmi podobném skutkovém a právním půdorysu šestý senát. Ve věci návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 2/2010 – Návštěvního řádu Národního parku Šumava, schváleného Správou Národního parku dne 17. 7. 2010, zn. SZ NPS 05607/2010/34 - NPS 06830/2010, se v bodě 72 odůvodnění se shodnou námitkou téhož navrhovatele vypořádal šestý senát tak, že „další podmínkou pro stanovení (vyhrazení) míst, na kterých je povoleno provozovat vodní sporty, je též souhlas orgánu ochrany přírody s takovým vyhrazením (§ 16 odst. 1 písm. e/ zákona o ochraně přírody a krajiny). V posuzované věci takový souhlas nebyl (srov. § 78 odst. 2 písm. f/ zákona o ochraně přírody a krajiny) vydán; i tento nedostatek měl vliv na zákonnost vydaného opatření obecné povahy.“. [5] Osmý senát dospěl ve vztahu k této námitce k odlišnému právnímu názoru. Vyšel přitom z předpokladu, že splouvání Teplé Vltavy v daném úseku je vodním sportem. Místa k provozování vodních sportů pak mohou být podle názoru osmého senátu v podmínkách národních parků vyhrazena přímo v návštěvním řádu národního parku. V takovém případě se přitom jeví nadbytečným vydávat ve správním řízení souhlas s vyhrazením míst k provozování vodních sportů podle § 16 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 78 zákona o ochraně přírody. Takový souhlas orgánu ochrany přírody s vyhrazením takových míst je totiž prakticky obsažen v návštěvním řádu národního parku, vydaném stejným orgánem ochrany přírody formou opatření obecné povahy. S přihlédnutím k účelu institutu návštěvního řádu (§ 19 zákona o ochraně přírody) je zřejmé, že právě návštěvní řád je vhodným nástrojem regulace, pokud jde o omezení činností na územích národních parků podle § 16 zákona. Je-li přitom k jeho vydání oprávněn právě orgán ochrany přírody národního parku, bylo by zjevně nadbytečné vyžadovat, aby tentýž orgán vydal pro účely pořizování návštěvního řádu souhlas s vyhrazením míst podle § 78 odst. 1 zákona [se zřetelem ke znění § 78 odst. 2 písm. f) je podle názoru osmého senátu kompetence odpůrkyně k vydávání souhlasů s vyhrazením míst k provozování vodních sportů založena ustanovením § 78 odst. 1 zákona o ochraně přírody]. [6] Osmý senát doplnil, že obdobné stanovisko zastává doktrína, dle níž „(z)ákon umožňuje využít návštěvního řádu k vyhrazení míst pro činnosti, které je v § 16 zakázáno provádět mimo místa vyhrazená se souhlasem orgánu ochrany přírody (zejména pro táboření, rozdělávání ohňů, vjezd a setrvávání motorovými vozidly, provozování vodních sportů, horolezectví či vymezení veřejně přístupných cest na území první zóny národního parku). Platná právní úprava totiž formu vyhrazení míst orgánem ochrany přírody (resp. se souhlasem orgánu ochrany přírody) výslovně nestanoví.“ (srov. Miko, L., Borovičková, H. a kol., Zákon o ochraně přírody a krajiny. 2. vydání, Praha: C. H. Beck, 2007, s. 150). [7] Osmý senát měl za to, že není za takové situace oprávněn sám ve věci rozhodnout, a proto věc podle § 17 s. ř. s. předložil rozšířenému senátu. [8] Na rozšířeném senátu je k posouzení právní otázka, zda souhlas s vyhrazením míst k provozování vodních sportů podle § 16 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 78 zákona o ochraně přírody musí být orgánem ochrany přírody udělen i tehdy, jsou-li místa k provozování vodních sportů vyhrazována návštěvním řádem národního parku, jehož vydání je podle § 19 odst. 2 zákona v kompetenci téhož orgánu ochrany přírody. II. Pravomoc rozšířeného senátu [9] Jak již uvedeno výše, šestý senát v rozsudku ze dne 13. 10. 2010, čj. 6 Ao 5/2010 - 43, č. 2185/2011 Sb. NSS, vyslovil právní názor, že jednou z podmínek „(…) pro stanovení (vyhrazení) míst, na kterých je povoleno provozovat vodní sporty, je též souhlas orgánu ochrany přírody s takovým vyhrazením (§ 16 odst. 1 písm. e/ zákona o ochraně přírody a krajiny)“. Uvedl přitom, že jestliže takový souhlas v projednávané věci nebyl vydán, měl uvedený nedostatek „(…) vliv na zákonnost vydaného opatření obecné povahy“. [10] Osmý senát má naopak za to, že souhlas orgánu ochrany přírody s vyhrazením míst k provozování vodních sportů podle § 16 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 78 zákona o ochraně přírody není třeba, jsou-li místa k provozování vodních sportů vyhrazována návštěvním řádem národního parku, jehož vydání je podle § 19 odst. 2 zákona v kompetenci téhož orgánu ochrany přírody. [11] Uvedené právní názory jsou ve zjevném rozporu, neboť zcela odlišně nahlížejí na právní důsledky toho, není-li při vyhrazení míst k provozování vodních sportů návštěvním řádem národního parku (tedy opatřením obecné povahy) k tomu dán souhlas orgánu ochrany přírody podle § 16 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 78 zákona o ochraně přírody. Chce-li osmý senát zaujmout jím předestíraný právní názor, pak se nepochybně hodlá odchýlit od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, což lze učinit toliko předložením věci rozšířenému senátu (§ 17 odst. 1 s. ř. s.). Pravomoc rozšířeného senátu k posouzení předložené věci je tedy dána. III. Posouzení věci rozšířeným senátem [12] V projednávané věci se jedná o stanovení pravidel chování adresovaných neurčitému okruhu osob, neboť se tak děje návštěvním řádem národního parku, který je po formální i materiální stránce opatřením obecné povahy. Tuto právní formu dotyčného aktu jednoznačně předepisuje nynější znění ustanovení § 19 odst. 2 věty první a § 78 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně přírody. [13] Přípustný obsah návštěvního řádu vyplývá z § 19 odst. 1 zákona o ochraně přírody, podle něhož na území národních parků je omezen vstup, vjezd, volný pohyb osob mimo zastavěné území a rekreační a turistická aktivita osob. Podmínky tohoto omezení a výčet turistických a rekreačních činností, které jsou zakázány, stanoví tento zákon a návštěvní řády. [14] Náležitosti formy a osobního a územního rozsahu působnosti návštěvních řádů stanovuje § 19 odst. 2 zákona o ochraně přírody, v němž se praví: Návštěvní řád vydává orgán ochrany přírody národního parku opatřením obecné povahy; osoby trvale bydlící či pracující v národním parku mohou být z její působnosti ve stanoveném rozsahu vyňaty. Návštěvní řád může být vydán také pro část území národního parku. Konkrétní kompetenční ustanovení na