9 Ao 7/2011 — Nejvyšší správní soud

9 Ao 7/2011- 489 - text 9 Ao 7/2011 - 505 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Karla Šimky, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci navrhovatele: obec Tetčice, se sídlem Palackého 177, Tetčice, zastoupena Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti odpůrci: Jihomoravský kraj, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, zastoupen JUDr. Petrem Fialou, advokátem se sídlem Mezníkova 273/13, Brno, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje vydaných usnesením zastupitelstva č. 1552/11/Z25 na 25. zasedání zastupitelstva dne 22. 9. 2011, t a k t o : I. Zásady územního rozvoje nabývají v souladu s § 173 odst. 1 ve spojení s § 25 odst. 3 správního řádu z roku 2004 účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy, na úřední desce správního orgánu, který toto opatření obecné povahy vydal. II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí devátému senátu. Odůvodnění: I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení [1.] Dne 28. 12. 2011 bylo Nejvyššímu správnímu soudu doručeno navrhovatelovo podání, kterým se domáhá zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, vydaného usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje č. 1552/11/Z25 na zasedání dne 22. 9. 2011 (dále jen „Zásady“), a to v části vymezující koridor TE 42 „Horkovod z elektrárny Dukovany, hranice kraje – Brno“ a v části vymezující koridor D 47 „konvenční železnice tratě č. 240 Brno – Rapotice – hranice kraje“. [2.] Dne 4. 1. 2012 Nejvyšší správní soud obdržel vyjádření odpůrce k návrhu. Krom nedůvodnosti návrhu odpůrce rovněž tvrdí, že návrh byl podán předčasně, a požaduje, aby jej Nejvyšší správní soud pro předčasnost odmítl. Podle odpůrce totiž napadené opatření obecné povahy nenabylo ještě v den podání návrhu účinnosti. Na základě § 173 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) a § 20 stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu) je nutné za datum nabytí účinnosti Zásad považovat patnáctý den ode dne vyvěšení vyhlášky na poslední úřední desce obce ležící v Jihomoravském kraji, za předpokladu zveřejnění obsahu úřední desky po dobu vyvěšování této vyhlášky způsobem umožňujícím dálkový přístup. Odpůrce pak uvádí výčet obcí, u nichž podle něj nebyla veřejná vyhláška oznamující vydání Zásad řádně vyvěšena, jakož i typy různých pochybení obcí při vyvěšování. Konstatuje přitom, že řádnost vyvěšování u jednotlivých obcí ověřoval na základě toho, zda mu obec na jeho žádost zaslala potvrzení o vyvěšení veřejné vyhlášky. [3.] K argumentaci odpůrce zpochybňující účinnost Zásad navrhovatel ve své replice ze dne 10. 1. 2012 uvedl, že v případě vydávání zásad územního rozvoje nelze § 20 odst. 1 stavebního zákona považovat za lex specialis k § 25 odst. 3 správního řádu, neboť takový výklad by vázal nabytí účinnosti zásad územního rozvoje na aktivitu stovek obcí, které by, ať již neúmyslným nesprávným postupem či obstrukčním jednáním, mohly bránit nabytí účinnosti zásad územního rozvoje, což by zároveň znamenalo oslabení právní jistoty všech osob dotčených vydáním zásad územního rozvoje. Navrhovatel na několika případech demonstroval obtížnost zjišťování nabytí účinnosti zásad územního rozvoje, když poté, co sám v případě některých obcí ověřoval správnost vyvěšení dané vyhlášky, dospěl k rozdílným závěrům než odpůrce. Navrhovatel dále vyjádřil názor, že zásady územního rozvoje mohou být soudem přezkoumány již v okamžiku jejich vydání, neboť od tohoto okamžiku „právně existují“, a není tak potřeba čekat na nabytí účinnosti. Pokud by soud přece jen dospěl k závěru, že Zásady dosud skutečně nenabyly účinnosti a není je tím pádem možno podrobit soudnímu přezkumu, jedná se o odstranitelný nedostatek podmínek řízení. NSS by v takovém případě mohl vyčkat nabytí účinnosti Zásad a poté v soudním řízení pokračovat. II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu [4.] Devátý senát Nejvyššího správního soudu při předběžné poradě dospěl k závěru, že dosavadní výklad a použití § 20 odst. 1 věty druhé stavebního zákona není v případě oznámení o vydání zásad územního rozvoje na místě, neboť popírá princip právní jistoty a v konečném důsledku může vést ke ztížení přístupu k soudu a k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae). [5.] V případě opatření obecné povahy se jedná o právní akt, který se svou povahou přibližuje právním předpisům, čemuž odpovídá také to, že se závazným stává až okamžikem nabytí účinnosti. Ustanovení § 173 odst. 1 správního řádu předpokládá, že opatření obecné povahy nabude účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, přičemž při využití § 25 odst. 3 správního řádu je třeba za den vyvěšení považovat den vyvěšení na úřední desce toho, kdo opatření obecné povahy vydal. V nyní posuzovaném případě by se tedy měla účinnost zásad územního rozvoje odvíjet od vyvěšování veřejné vyhlášky na úřední desce krajského úřadu. Dosavadní výklad však tento okamžik, právě na základě § 20 odst. 1 věty druhé stavebního zákona, váže na vyvěšení veřejné vyhlášky na úředních deskách všech obcí kraje, resp. na vyvěšení, které se uskutečnilo až jako úplně poslední. [6.] Důvodem přijetí § 20 odst. 1 stavebního zákona bylo jistě zajištění informovanosti dotčených osob a tím i naplnění požadavku právní jistoty, nicméně devátý senát upozorňuje na to, že právě použití tohoto ustanovení může vést ke zcela opačnému výsledku. Pokud by totiž nabytí účinnosti zásad územního rozvoje bylo vázáno na aktivitu všech obcí kraje (v Jihomoravském kraji se jedná o 637 obcí), kterákoli z těchto obcí by mohla nabytí účinnosti zabránit či zcela zpomalit. Devátý senát pak považuje za nežádoucí, aby nabytí účinnosti opatření obecné povahy bylo vázáno na postup toho, komu je opatření obecné povahy adresováno. [7.] Devátý senát upozorňuje rovněž na to, že na okamžik nabytí účinnosti opatření obecné povahy je vázána tříletá propadná lhůta pro podání návrhu správnímu soudu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části (§ 101b zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“, ve znění účinném od 1. 1. 2012). Počátek lhůty je přitom odvozován ode dne, kdy opatření obecné povahy nabylo účinnosti, nikoli ode dne, kdy byla účinnost vyznačena či postavena najisto. [8.] Podle devátého senátu tak dosavadní použití § 20 odst. 1 věty druhé stavebního zákona není sice na místě, to ale neznamená, že by se nemělo doručovat veřejnou vyhláškou ve všech obcích Jihomoravského kraje. Tato zákonná povinnost i nadále trvá, pouze s jejím splněním nelze spojovat okamžik nabytí účinnosti Zásad. [9.] Devátý senát dodává, že § 20 odst. 1 stavebního zákona nelze použít na základě výkladového pravidla lex specialis derogat generali, neboť pravidlo nedopadá na stejnou skutkovou podstatu jako na věc se vztahující pravidla správního řádu. Dané ustanovení tak lze sice vztáhnout např. na průběh pořizování územně plánovací dokumentace, v daném případě zásad územního rozvoje, nikoli však již na oznamování jejich vydání, s nímž je spojeno nabytí účinnosti. III. Vyjádření účastníků k předložení věci rozšířenému senátu [10.] Navrhovatel souhlasí s právním názorem devátého senátu a dodává, že vycházel z toho, že otázka stanovení dne účinnosti zásad územního rozvoje jako opatření obecné povahy nebyla doposud v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu předmětem sporu, resp. že se Nejvyšší správní soud touto otázkou doposud blíže nezabýval. Upozorňuje také na to, že ve své replice již dříve uváděl důvody, pro které by měly být Zásady považovány za účinné, a to i v případě, že by se při posouzení jejich účinnosti vycházelo mj. i z § 20 odst. 1 stavebního zákona. Závěrem pak dodává, že ještě před rozhodnutím rozšířeného senátu může nastat situace, kdy sám odpůrce i při tom výkladu právních ustanovení, který zastává, dospěje k závěru, že Zásady již účinnosti nabyly. [11.] Odpůrce trvá na svém rovněž již dříve vyjádřeném názoru, že Zásady budou účinné až završením procesu doručování (vyvěšování) vyhlášky o jejich vydání na úředních deskách všech obcí ležících v Jihomoravském kraji, tedy teprve poté, co každý občan Jihomoravského kraje bude mít alespoň po dobu 15 dnů možnost seznámit se prostřednictvím úřední desky své obce (ať již fyzické nebo způsobem umožňujícím dálkový přístup k obsahu této úřední desky) s tím, že Zásady byly vydány. Nesouhlasí s právním názorem navrhovatele, jenž byl převzat devátým senátem, že by stávající výklad speciality doručování podle stavebního zákona k obecné úpravě doručování podle správního řádu popíral princip právní jistoty a v konečném důsledku ztěžoval přístup k soudní ochraně. Mapuje historii přijímání stavebního zákona (zejm. cituje vyjádření senátorky RNDr. Jitky Seitlové), na níž demonstruje, že takový výklad odpovídá úmyslu zákonodárce. [12.] Odpůrce zdůrazňuje,