4 Ao 9/2011 — Nejvyšší správní soud

4 Ao 9/2011- 191 - text 4 Ao 9/2011 - 198 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci navrhovatelů: a) Městská část Praha-Suchdol, se sídlem Suchdolské nám. 734/3, Praha 6, b) P. L., oba zast. Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem, se sídlem Příběnická 1908/12, Tábor, proti odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, zast. Mgr. Vojtěchem Novotným, advokátem, se sídlem Karlovo náměstí 671/24, Praha 1, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – rozhodnutí o stavební uzávěře pro nadřazenou komunikační síť Hlavního města Prahy, vydaného dne 23. 4. 1997, zn. 123033/97 OUR/DI/Ex, t a k t o : I. V řízení s e p o k r a č u j e . II. Opatření obecné povahy – rozhodnutí o stavební uzávěře pro nadřazenou komunikační síť Hlavního města Prahy, vydané dne 23. 4. 1997, zn. 123033/97 OUR/DI/Ex, s e z r u š u j e dnem právní moci tohoto rozsudku. III. Odpůrce j e p o v i n e n zaplatit navrhovatelům na náhradě nákladů řízení 18 857 Kč do patnácti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce navrhovatelů Mgr. Vítězslava Dohnala, advokáta, se sídlem Příběnická 1908/12, Tábor. O d ů v o d n ě n í : I. Obsah napadeného opatření obecné povahy a návrhu na jeho zrušení [1] Rozhodnutím magistrátu odpůrce o stavební uzávěře pro nadřazenou komunikační síť hlavního města Prahy ze dne 23. 4. 1997, zn. 123033/97 OUR/DI/Ex (dále též „napadené opatření obecné povahy“) bylo nahrazeno rozhodnutí o stavební uzávěře ze dne 17. 2. 1982, č. j. 12990/81, pro 1. etapu základního komunikačního systému. Stavební uzávěrou bylo v celkem 77 katastrálních územích, z toho v 65 katastrálních územích v hlavním městě Praze (Praha 3 – Praha 10), mimo jiné v katastrálních územích Suchdol a Sedlec, v 6 katastrálních územích v okrese Praha-východ a v 6 katastrálních územích v okrese Praha-západ, vymezeno území, na němž je dle souborného stanoviska ke konceptu územního plánu hlavního města Prahy navržena nadřazená komunikační síť. Tato síť je tvořena silničním okruhem, městským okruhem, průmyslovým polookruhem, spojkami libeňskou a spořilovskou, radiálami břevnovskou, radlickou, chuchelskou, pankráckou, hostivařskou, štěrboholskou, vysočanskou a proseckou, jakož i silnicemi a dálnicemi na území hlavního města Prahy R6, R7, R10, D11, 1/12, D1 a R4 a křižovatkami na těchto komunikacích. [2] Stavební uzávěra se týká nedokončených úseků této sítě, s výjimkou jihovýchodní části silničního okruhu, na který byla vyhlášena stavební uzávěra samostatným rozhodnutím odpůrce ze dne 31. 10. 1995, zn. 131220/95/OUR/DI/Vo. Na dotčeném území je zakázáno a) provádět veškeré stavby mimo staveb drobných, bez zřetele na jejich stavebně technické provedení, účel a dobu trvání, a to včetně přístaveb, nástaveb a stavebních úprav stávajících staveb, vyžadujících stavební povolení, s výjimkou změn drobných staveb, pokud takto vzniklý celek zůstane nadále stavbou drobnou; b) provádět a zřizovat důlní díla a zařízení; c) zřizovat vinice, sady, lesy, chmelnice, zahrady, hřiště; to vše, pokud není stanoveno jinak. Nejsou zakázány ani omezeny udržovací práce. Na základě projednání s dotčenými orgány státní správy v odůvodněných případech, ve kterých nebude ohrožena ani narušena možnost přípravy a realizace komunikací, je možno vydat výjimku ze zákazu. Stavební uzávěra bude postupně rušena samostatnými rozhodnutími, a to po vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušný úsek předmětné komunikace, nebo zrušena a nahrazena samostatným rozhodnutím v případě změny nebo upřesnění územně plánovací dokumentace, příp. zpracování jiných podkladů (např. projektové dokumentace příslušné stavby). [3] Návrhem na zrušení opatření obecné povahy ze dne 29. 12. 2011 navrhovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud stavební uzávěru ze dne 23. 4. 1997 zrušil dnem právní moci rozsudku, a to v celém rozsahu, popř. v části týkající se katastrálních území Suchdol a Sedlec, a současně uložil odpůrci povinnost nahradit navrhovatelům náklady řízení. Úvodem vyjádřili přesvědčení, že v případě stavební uzávěry vydané ve formě rozhodnutí odpůrce se z materiálního hlediska jedná o opatření obecné povahy, k jehož přezkumu je podle § 101c zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění účinném do 31. 12. 2011 (dále jen „s. ř. s.“), příslušný Nejvyšší správní soud. Aktivní procesní legitimaci spatřují u navrhovatele a) jako městské části hlavního města Prahy v bezdůvodném omezení v rozvoji, když stavební uzávěrou dotčené území městské části je podle platného územního plánu určeno pro bytovou výstavbu a zeleň. Stavební uzávěra brání rovněž rekonstrukci řady komunikací, jakož i zvětšení původního a zprovoznění nového obratiště autobusů městské hromadné dopravy. Navrhovatel a) je omezen i v péči o potřeby svých občanů, kteří mají v dotčeném území svá obydlí. Navrhovatel b) je vlastníkem pozemku parc. č. 1019, katastrální území Suchdol, který leží v regulovaném území, a stavební uzávěrou je proto zásadním způsobem omezen ve svém vlastnickém právu, mj. co do plánů na výstavbu rodinného domu. [4] Navrhovatelé brojili proti tomu, že stavební uzávěra byla vydána za aplikace § 34 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ke dni jejího vydání [dále jen „stavební zákon z roku 1976“, s účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“, popř. „stavební zákon z roku 2006“)], přičemž podle tehdejšího právního stavu byl účastníkem řízení o stavební uzávěře pouze odpůrce jako navrhovatel vydání rozhodnutí. Z tohoto důvodu bylo rovněž rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 30. 9. 1997, č. j. 6896/97-32/O-497/97, zamítnuto jako nepřípustné odvolání navrhovatele a) proti rozhodnutí o stavební uzávěře. Tím podle navrhovatelů došlo k zásahu do práva navrhovatele a) na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (vyhlášena pod č. 2/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů, dále jen „Listina“), a to bez ohledu na skutečnost, že okruh účastníků podle § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 byl rozšířen teprve po vydání napadeného opatření obecné povahy (novelou zákonem č. 83/1998 Sb., s účinností od 1. 7. 1998). Na podporu svého tvrzení poukázali na nález Ústavního soudu ze dne 1. 9. 1998, sp. zn. I. ÚS 42/97. [5] Vycházejíce z ustanovení § 97 odst. 1 stavebního zákona navrhovatelé zdůraznili, že stavební uzávěru lze vydat toliko v nezbytném rozsahu, a to včetně rozsahu časového. Časový rozsah napadené stavební uzávěry však byl vymezen v rozporu se zákonem, neboť nebyl navázán na nabytí účinnosti územně plánovací dokumentace, jejíž příprava byla důvodem pro vydání stavební uzávěry a za kterou by měl být považován územní plán sídelního útvaru hlavního města Prahy, schválený usnesením zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 9. 9. 1999, č. 10/5 (dále též „územní plán“). Nabytím účinnosti územního plánu, popř. v návaznosti na jeho vydání měla být stavební uzávěra zrušena, k čemuž však do dnešního dne nedošlo. Pokud je její zrušení vázáno teprve na vydání kolaudačních rozhodnutí na příslušné úseky komunikací, pak již z tohoto důvodu by podle navrhovatelů měla být zrušena; stavební uzávěra není opřena o legitimní a v zákoně stanovený cíl, neboť takový byl dán toliko do vydání územního plánu. Z nepřiměřené délky omezení svých vlastnických práv navrhovatelé dovozují rovněž porušení principu proporcionality; v této souvislosti poukázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 4 Ao 3/2011 – 103. II. Obsah vyjádření odpůrce a repliky stěžovatelů a další procesní vývoj věci [6] Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy ze dne 12. 1. 2012 navrhl, aby Nejvyšší správní soud návrh odmítl, popř. v celém rozsahu zamítl, a současně uložil navrhovatelům povinnost nahradit odpůrci náklady řízení. Vyjádřil přesvědčení, že v případě napadené stavební uzávěry se nejedná o opatření obecné povahy, neboť to nevyplývá ani z § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976, na jehož základě byla stavební uzávěra vydána, ani z rozhodovací praxe soudů; rovněž z § 188 odst. 4 a contrario a z § 189a stavebního zákona z roku 2006 lze dovodit její zařazení mezi obecně závazné předpisy. I pokud by se v případě napadené stavební uzávěry jednalo o opatření obecné povahy, znamenal by její přezkum porušení zákazu retroaktivity a zásahu do právní jistoty, neboť v době jejího vydání nebyl institut opatření obecné povahy v českém právním řádu vůbec upraven. Podle názoru odpůrce nejsou navrhovatelé aktivně procesně legitimováni, když navrhovatel a) nebyl žádným způsobem zkrácen na svých právech a z katastru nemovitostí se podává, že navrhovatel b) je vlastníkem předmětného pozemku s prá