2 As 48/2015 — Nejvyšší správní soud

2 As 48/2015- 60 - text  2 As 48/2015 - 66 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců: 1) P. S., 2) V. B., oba zastoupeni Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o žalobě žalobců na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 12. 2. 2015, č. j. 22 A 182/2011 - 93, t a k t o : I. Kasační stížnost žalovaného s e z a m í t á . II. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobcům jako náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti částku 6365 Kč, a to do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců Mgr. Pavla Černého, advokáta, se sídlem Údolní 33, Brno. O d ů v o d n ě n í : I. Rozhodnutí krajského soudu [1] Žalobci podanou žalobou brojili proti nezákonnému zásahu žalovaného, který spatřovali v tom, že žalovaný přes dlouhodobě špatnou kvalitu ovzduší nevypracoval a nevydal akční plán podle § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon č. 86/2002 Sb.“), pro území oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší – městského obvodu Ostrava Radvanice a Bartovice. [2] Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 12. 2. 2015, č. j. 22 A 182/2011 - 93, rozhodl, že výše uvedený zásah byl v období od 1. 1. 2007 do 31. 8. 2012 nezákonný, přičemž ukončení doby trvání zásahu se odvíjí se od zrušení povinnosti žalovaného přijmout akční plán obsahující přehled krátkodobých opatření, ke kterému došlo s účinností od 1. 9. 2012. Při posouzení aktivní legitimace žalobců vyšel krajský soud ze závěrů, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 10. 2014, č. j. 2 As 127/2014 - 32. Tímto rozsudkem zdejší soud zrušil předchozí rozsudek krajského soudu ze dne 19. 6. 2014, č. j. 22 A 182/2011 – 61, vydaný v nyní projednávané věci. Podle krajského soudu byla splněna i podmínka nezákonnosti zásahu, protože povinnost žalovaného byla výslovně a jednoznačně zakotvena v prvé větě § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. Prováděcí právní předpis, uvedený v následující větě, se vztahuje k realizaci opatření uvedených v akčních plánech, nebyl tedy zákonnou podmínkou vypracování samotného akčního plánu. Povinnost stanovená v § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb. by zcela určitě obstála, i pokud by nebylo navazujícího ust. § 8 odst. 12 citovaného zákona. To také odpovídá logické hierarchii právních předpisů (vztah zákon – prováděcí právní předpis). Argumentace žalovaného, že dosud nebyl požadovaný prováděcí předpis vydán, neobstojí již jen proto, že v souladu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod byly žalovanému v § 7 odst. 11 citovaného zákona stanoveny jak meze, tak i způsob výkonu státní správy. II. Kasační stížnost žalovaného [3] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností podanou v zákonné lhůtě. Důvody kasační stížnosti výslovně podřadil pod ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [4] Předně stěžovatel poukazuje na skutečnost, že vykonává statní správu v přenesené působnosti v oblasti ochrany ovzduší v případech, mezích a způsoby stanovenými příslušnými zákony, kterými je vymezena působnost a pravomoc stěžovatele. Podle článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc vykonávat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem‚ který zákon stanoví. Zákon č. 86/2002 Sb. vázal vypracování akčních plánů na splnění podmínek uvedených v prováděcím právním předpisu a Ministerstvem životního prostředí nebyl takovýto prováděcí právní předpis vůbec vydán, pak pouhé nevypracování akčního plánu stěžovatelem proto nemůže být posouzeno jakožto přímý, nezákonný zásah do práv žalobců. Pokud zákon stanovil, že prováděcím předpisem bude stanoven obsah akčních plánů, pak tím nebylo normováno nic jiného než to, že tímto prováděcím předpisem měla být stanovena opatření, jež mohla a měla být stěžovatelem na základě akčního plánu realizována, a to za splnění podmínek opět tímto prováděcím předpisem stanovených. Podle stěžovatele vydání akčního plánu, jenž by neobsahoval opatření, která by mohl stěžovatel realizovat tak, aby mohl uložit původcům imisí jejich plnění a jejich neplnění sankcionovat, nemůže být považováno za splnění zákonné povinnosti. Oproti tomu nevydání takovéhoto samoúčelného akčního plánu nemůže být považováno za nezákonný zásah, jak tvrdí žalobci. [5] Dále stěžovatel namítá, že krajský soud nepřihlédl ke skutkovým tvrzením, že právní předpisy vydané stěžovatelem podle zákona č. 86/2002 Sb., tj. Krajský integrovaný program ke zlepšení kvality ovzduší Moravskoslezského kraje (nařízení stěžovatele č. 1/2009), Krajský program snižování emisí Moravskoslezského kraje (nařízení stěžovatele č. 1/2004), Krajský regulační řád Moravskoslezského kraje (nařízení stěžovatele č. 1/2005, resp. č. 2/2010), obsahují jak opatření dlouhodobé povahy, tak opatření krátkodobé povahy (mezi nimiž jsou rovněž opatření, na něž bylo poukazováno v žalobním návrhu) vedoucí ke zlepšení životního prostředí nejen na území Statutárního města Ostravy. Konkrétně Krajský regulační řád definoval regionálně významné stacionární zdroje podléhající regulaci a tímto doplnil Ústřední regulační řád (republikově významné stacionární zdroje podléhající regulaci uvedeny v příloze č. 2 vyhlášky č. 553/2002 Sb.), přičemž Česká inspekce životního prostředí následně vydala rozhodnutí pro vydefinované zdroje uvedené v krajském i v ústředním regulačním řádu a stanovila v těchto rozhodnutích krátkodobá opatření, čímž bylo naplněno hmotněprávní ustanovení aplikace akčních plánů. Vydáním těchto předpisů a realizací těchto dlouhodobých a krátkodobých opatření došlo k naplnění požadavků směrnice Rady 96/62/ES o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (konkrétně čl. 7 odst. 3) a následně také směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (konkrétně čl. 24). [6] Další krátkodobá opatření nejsou podle stěžovatele u průmyslových závodů z podstaty technicky kontinuálně pracujících provozů možná, např. okamžité zastavení procesu výroby surového železa na vysokých pecích by znamenalo kompletní zničení výrobního zařízení s bezpečnostními riziky pro pracovníky na daném provoze. Stěžovatel tedy bez vydaného prováděcího předpisu netušil, jaká jiná krátkodobá opatření by měl v rámci akčního plánu dle 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší uvést. Nad rámec zákonných povinností uzavřel dohody s jednotlivými provozovateli průmyslových a energetických provozů, kterými se tito provozovatelé zavazují, že budou realizovat regulaci prašnosti dotčených provozů již v době vyhlášení signálu upozornění, a nikoliv až v době vyhlášení signálu regulace, čímž dochází k omezení sekundární prašnosti provozu mající zásadní vliv na imisní situaci v jejich okolí. [7] Podle stěžovatele Ministerstvo životního prostředí transponovalo ustanovení akčních plánů směrnice 96/62/ES a směrnice 2008/50/ES do vyhlášky č. 553/2002 Sb., kterou se stanoví hodnoty zvláštních imisních limitů znečišťujících látek, ústřední regulační řád a způsob jeho provozování včetně seznamu stacionárních zdrojů podléhajících regulaci, zásady pro vypracování a provozování krajských a místních regulačních řádů a způsob a rozsah zpřístupňování informací o úrovni znečištění ovzduší veřejnosti, posléze do § 10 zákona č. 201/2012 Sb., ochraně ovzduší. Řízení kvality ovzduší v rámci krátkodobých opatření probíhá prostřednictvím regulačních opatření v rámci smogových situací, což naplňuje požadavky směrnice na akční plány. Úprava regulačních řádů v zákoně č. 86/2002 Sb. byla na rozdíl od akčních plánů úplná a pro využití regulačních řádů hovořila i tehdejší praxe, kdy u významných průmyslových a energetických stacionárních zdrojů uvedených v ústředním a krajském regulačním řádu byla realizována krátkodobá opatření. Tato krátkodobá opatření byla logicky propojena s vyhlašovanými signály (signál upozornění a signál regulace), které měly vazbu na krátkodobou zhoršenou kvalitu ovzduší. Z podstaty věci byly a jsou právní nástroje krátkodobých opatření ke snížení znečištění ovzduší ve smyslu výše uvedených směrnic o kvalitě ovzduší obsaženy právě v regulačních řádech. [8] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. [9] Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádějí, že povinnost přijmout akční plán vychází přímo z unijního práva a že obsah akčního plánu bylo možné při absenci prováděcí vyhlášky s dostatečnou určitostí dovodit jak ze smyslu tohoto institutu, vyplývajícího ze systematického výkladu zákona č. 86/2002 Sb., tak z článků 7 odst. 3 a 8 odst. 3 a 4 směrnice 96/62/ES a zejména z přílohy IV. této směrnice. Základní podmínka vyhlášení akčních plánů, exist